산재보험 시행 40주년 기념 학술토론회

- 산재보험의 과거, 현재 그리고 미래-

2004년 5월 12일(수) 10:00∼18:00

국회의원회관 소회의실

근로복지공단

모시는 글

올해는 우리나라에 산재보험제도가 시행된 지 40년을 맞이하는 뜻 깊은 해입니다. 그동안 산재보험은 산업재해를 당한 근로자와 그 가족들의 심리적·경제적 안정에 많은 기여를 해왔습니다. 그러나 여전히 보장의 사각지대 해소라는 과제를 안고 있습니다.

이에 산재보험제도 시행 40주년을 맞이하여 지금까지 산재보험이 걸어온 발자취를 되돌아보고, 향후 산재보험이 나아가야 할 방향을 모색하기 위한 학술토론회를 개최하게 되었습니다.

부디 참석하시어 산재보험의 발전방향에 대한 좋은 방안을 함께 나누어주시기를 부탁드립니다.

2004. 5

노 동 부 장 관 근 로 복 지 공 단 이 사 장 고 려 대 학 교 노 동 대 학 원 장	김 대 환 방 용 석 하 경 효

산재보험제도의 현안과제

신 수 식(고려대학교 경영대학 교수)

우리나라 산재보험 제도는 오는 7월 1일로서 40년의 역사를 지니고 있다는 사실은 여러 가지 측면에서 큰 의미를 지니고 있다. 비스마르크의 독일 산재보험 제도가 1881년 법안이 의회에 제출되었으나 기업, 야당(사회민주당), 민간보험회사 등의 반대로 실패하였고, 1882년 5월 수정안으로 제2차 법률안이 제출되었으나 기업의 반대로 의회에서 통과되지 못했다. 제3차 수정안이 1884년 3월 의회에서 통과되어 7월 6일 공포, 1885년 10월 1일 그 시행을 보게 되었다. 산재보험법은 민정이양을 앞두고 1963년 11월 5일 군사혁명정부의 국가재건최고회의 입법으로 제정되어 1964년 7월 1일 신설된 노동청에서 치밀한 준비와 행정경험 없이 병원 측의 이해부족 속에서 출범하게 되었다. 산재보험의 출범이 그 필요성과 당위성은 경제개발계획과 공업화 단계에서 충분히 인정되고 있었지만 실시를 위한 여건은 전혀 성숙되어 있지 못한 그 당시 이 제도의 시행과 정착과정에서 많은 애로사항이 있었지만 이를 극복하고 제도발전의 기반이 구축된 것은 높이 평가되어야 한다.

산재보험법과 같이 국가재건최고회의에서 통과된 의료보험법(건강보험법)은 1977년 7월 1일까지 시행되지 못했고, 국민(복지)연금법은 1973년 12월 제정되었으나 1988년 1월 1일까지 보류되었다. 국가재건최고회의 입법으로 선원보험법은 1962년에 제정되었으나 지금까지 시행되지 못하고 있는 인접제도의 사정을 고려할 때 산재보험의 경우는 파격적이라고 할 수 있다.

산재보험제도는 1970년 이후 20차례 이상의 법개정으로, 보험급여 내용과 수급조건의 개선을 통하여 40년 동안 재해근로자 및 그 가족의 보호와 산업재해로 인한 사용자의 보상책임과 부담에 대하여 공동으로 대응할 수 있었다.

또한 산재보험의 조기시행과 정착은 이것이 모태가 되어 근로자 건강보험(1977), 국민연금(1988), 고용보험(1995) 등 후발 관련제도의 실시를 자극하는 촉매역할을 하여 4대 사회보험제도의 기틀을 마련하는데 결정적으로 기여하였다. 역사적으로 산재보험제도가 이상과 같이 우리나라 4대 사회보험제도의 큰 기둥역할을 하고 있음에도 불구하고 다른 한편으로 다음과 같은 많은 문제점과 제도 내의 과제를 안고 있다.

1) 산재보험의 후발제도로서 늦게 출범한 국민연금 등 사회보험과 자동차보험과 같은 배상책임보험과 급여중복에 있어서 산재보험에게 전부를 전가시키고 있다. 즉 산재보험의 유족급여 및 장해급여와 중복되는 국민연금의 유족연금과 장애연금은 그 1/2만 지급하고 산재보험이 전액 지급하고 있으며, 자동차 보험 약관(대인대상Ⅱ) 제11조 제2항 제4호에서 산재보험법에 의한 재배보상을 받을 수 있는 교통사고 피해자에게는 보험회사의 면책을 규정하고 있다.

2) 산재보험의 운영주체로서 근로복지공단의 정체성과 사회보험으로서 산재보험제도 자체의 정체성이 문제되고 있다. 산재보험의 운영기관인 근로복지공단은 주력업무로서 재원의 전부를 의존하고 있는 산재보험 이외에 1995년 7월 이전의 근로복지공사 업무와 공단으로 개편된 이후 새로 추가된 복합적인 업무를 동시에 취급하고 있어서 산재보험관리공단으로서 근로복지공단의 정체성에 혼란이 야기되고 있다. 현재 공단은 주력업무로서 산재보험 이외에 다음과 같은 업무가 추가되고 있다.

- 산재근로자 복지사업

□ 산재장학사업

□ 산재근로자 생활정착금 대부

□ 진폐근로자 보호·요양시설의 설치 운영

- 근로자 복지진흥사업

□ 복권발행

□ 근로자 장학사업

□ 임금체불 근로자에 대한 생계비 융자

□ 근로자 문화예술제

□ 직장보육시설 설치비용 융자 및 지원

□ 영아보육시설 신규건립

- 임금채권 보장사업

- 실업대책사업

□ 가계안정자금 대부

□ 장기실업자 자영업 창업지원

□ 실직여성가장 내 일자리 내가 만들기

□ 관광관련 실업대책

□ 실업대부 차입자금 원금상환

- 신용보증사업(근로자 신용보증 지원)

- 복지시설 설치·운영·관리

□ 근로여성 임대아파트 위탁운영

□ 근로자 체육문화시설 위탁운영

- 산재의료관리원 지도·감독

- 재활사업

- 고용보험 적용관리 및 보험료 징수업무

사회보험으로서 산재보험의 정체성이 문제되고 있는 것은 공적연금이나 의무가입 건강보험과 달리 사회보험 성격이 약하고 민영보험에 접근하고 있다. 즉 과도한 부가보험료의 책정(15%), 사업종류 별 적용보험요율의 현격한 차이, 재해발생 실적에 따른 벌측보험료의 부과 등이 그 예에 속한다. 산재보험은 지난 40년 동안 급여개선을 위한 많은 법개정이 있었음에도 불구하고 사용자의 입장에서는 산재보험이 교통사고의 경우 자동차책임보험 수준의 역할을 하고 있어서 사용자의 추가적인 보상책임은 현실적으로 상당부분 남아있다고 볼 수 있으므로 자동차 종합보험과 같은 제2의 보완제도가 필요한 실정이다. 이것은 산재보험의 요율인상, 급여개선으로 해결하는데 한계가 있다.

3) 2000년 7월 1일부터 1인 이상까지 산재보험의 적용대상이 확대되었으나 실제 영세영업장 또는 자영업의 경우 적용신고 및 보험료 납입을 외면하고 있는 경우가 많아 적용 및 징수관리의 어려움이 많고 재해발생시 의료 및 행정서비스의 제공에도 문제가 있다. 외국인 근로자에 대한 4대 사회보험의 적용은 건강보험(임의가입 가능), 고용보험(원칙적으로 적용 제외)과 달리 산재보험은 모든 외국근로자를 적용대상으로 하고, 근로기준법상 근로자이면 합법·불법체류를 불문하고 산재보험을 적용하도록 정책적인 의욕을 보이고 있는 것도 적용·관리·징수에 어려움이 따른다.

4) 산재근로자에게 소정의 보험급여를 지급하기 위해서는 가입자인 사용자가 보험료를 자진신고하고 납부해야 하고 이를 이행하지 않으면 강제적으로 확보(산재보험법 제70조∼제77조)하는 방법이 있지만 징수율의 제고가 시행초기부터 어려운 과제가 되고 있다. 여기에 고용보험료 징수업무까지 근로복지공단에 이관되어 보험사무조합의 도움이 있지만 공단의 징수인력 증원의 필요성과 비정규직 인원의 증가는 징수업무의 효율성 문제 이외에 인력관리 및 외부노사관계에서 새로운 쟁점(비정규직의 정규직화)으로 부각되고 있다.

5) 산재보험 급여에서 특히 문제가 되는 것은 휴업급여 부문이다. 1989년 4월 1일부터 평균임금의 종래 60%가 70% 상당액으로 상향조정되어 그 지출비용이 요양급여보다 커지고 있다. 이것은 산재보험 재정부담, 장기요양 조장과 모럴 해저드 원인이 되고 있다. 61세 이상의 고령자의 휴업급여는 IMF 이후 고령자 재취업 정책에 의하여 장기요양급여의 증가와 더불어 휴업급여 증가라는 연쇄작용을 일으키고 있다.

산재보험의 모럴 해저드는 이 제도가 의무가입으로서 민간보험과 달리 가입 당시 언더라이팅 절차나 과정이 필요 없고 공단은 근로자에 대한 인수위험과 관련된 개별정보를 가지고 있지 않고 관심조차 없는 것이 현실이다. 따라서 사업장 또는 그 소속 근로자들이 제도를 악용하고 있어도 이를 사전에 예방하거나 사후에 적발하는 것이 쉽지 않다. 그뿐만 아니라 산재보험은 제도의 속성상 다음과 같은 원인에 의하여 모럴 해저드의 큰 가능성을 지니고 있다.

① 가입자(사업자)와 수급자(근로자)가 일치하지 않는다. 사업자는 보험료 부담에만 관심을 가지고 있고, 근로자는 보험급여 수준에만 관심을 가지고 있다.

② 통원치료와 취업치료의 구분이 불명확하여 사업장에서 임금을 받으면서 휴업급여도 동시에 받을 가능성이 있다.

③ (장기)요양급여와 휴업급여가 상호의존 관계에 있고 재해근로자와 요양기관(병원)은 모두 급여청구권자의 입장에 있기 때문에 과잉급여 가능성이 존재하고 있다.

④ 산재보험은 미가입 사업장 또는 보험료 체납의 경우에도 재해가 발생하면 일정한 조건 아래서 보험급여를 지급하고 있다.

⑤ 사업장 단위로 보험가입이 이루어지고, 개별 근로자 관리는 없으며, 적용·징수·보상행정이 각각 독립적으로 이루어지는 문제점이 있다.

6) 산재보험의 요율산정방식은 외견상 절차와 방법에 잘못이 없는 것처럼 보이지만 실제와 차이가 있다. 새 해에 적용될 요율은 전년도 12월 20일을 전후하여 노동부장관이 요율을 공시하게 되는데 실제는 전년도 4월∼6월에 다음 회계연도 예산안을 작성하고 10월 정기국회에 상정하기 위한 여러 과정을 거치고 있다. 따라서 12월의 요율공시는 책정된 예산에 따라 역산하여 사업종류별로 부과하고 있는 것이 현실이다. 산재보험법에 명시되어 있는 9월 30일 기준 과거 3년 동안 재해율 반영은 실제와 차이가 있고 부가보험료 비중(15%)이 크기 때문에 요율산정에서 가감, 조정에 대한 설득력 있는 자료를 제시하기 곤란하다.

보험료율 체계와 관련하여 사업종류 구분의 적정성 확보문제가 제기되고 있다. 현재 64개 업종분류를 세분화하자는 의견과 반대로 축소·단순화시키자는 의견이 맞서고 있다. 또한 산재보험에서 개별실적요율제도는 동일한 업종에서도 위험등급의 차이를 인정하고 있고 이를 통하여 산재예방의 효과를 기대하고 있는데 심한 차등요율제도는 산재보험의 사회보험적 성격을 무색하게 하고 민간보험에 근접시켜 산재보험의 민영화 주장에 근거를 제공하고 있다.

7) 산재보험재정과 산재예방사업의 재원조달에 문제가 있다. 산재보험재정은 지난 40년 동안 순부과방식에 의하면서 땅짚고 헤엄치는 것처럼 재정운용상의 어려움은 거의 없었다. 즉 보험료의 결정은 업종별로 한 해에 지출될 산재보험급여를 추정하고 이를 임금총액으로 나누어 업종별로 순보험료율을 정하고 여기에 부가보험료를 더하여 당해업종의 총보험료율을 구하고 있다. 산재보험은 그동안 보험급여의 확충, 복지시설의 증설, 복지사업의 확대, 산업안전 관련예산의 증액 등으로 소요예산이 매년 증가하였으나 쉽게 해결되어 왔다. 노사간에 산재보험에 대한 불만이 증대되고 있고, 인접 건강보험과 국민연금의 재정적 적자가 공지의 사실이 되고 있는 현실에서 산재보험이 언제까지 이 재정방식에 안주할 수는 없다. 산재보험 재정문제로서 제도개선 또는 대응책 마련이 필요한 부분은 다음과 같다.

① 연금급여에 대한 재정부담과 대책에 문제가 있다. 유족연금, 장해연금, 상병보상연금 등 연금선택 비중이 매년 증가하고 있지만 6년간의 책임준비금만 적립하고 있어서 그 개선이 시급하게 요청되고 있다. 중장기적으로 산재보험에서 연금문제는 재정부담을 심화시킬 가장 큰 요인으로 지적되고 있다.

② 중증재해자수의 증가추세에 대한 대책이 필요하다.

③ 보험재정 누수의 주범으로 산재보험에서 모럴 해저드를 지목하고 있지만 실질적인 대응책은 전개하지 못하고 있다. 특히 장기요양환자와 휴업급여 부분에서 특단의 대책이 필요하고 요양급여와 관련하여 일부 병원의 허위·과잉진료 및 부당청구 사례는 여러 차례 적발되었으나 시정되지 않고 있다.

산재보험재정에 가장 큰 부담요인으로 작용하고 있는 것이 산재예방사업에 필요한 비용을 산재보험료에서 전액 부담하고 있다는 사실이다. 산재예방에 필요한 재원조달 수단으로서 산업안전법 제53조(기금의 설치)에 의한 일반회계에서 전입이 계속 어렵게 됨에 따라 1988년부터 산재보험특별회계법에 의하여 산재보험예산에서 산재예방기금이 매년 지출되기 시작했고, 1990년까지 2.1∼2.9%가 지출되었으나, 1991년∼2001년 연간 4.5∼11.9%가 지출되었다. 특히 1995년 11.9%, 1996년 10.7%, 1997년 10.2% 큰 지출이 있었다. 2001년 12월 아예 산재보험기금과 예방기금을 법률상 통합하여 쉽게 조달함으로써 성격상 국고에서 부담해야할 산업공단의 예산을 산재보험료에 포함시켜 전액을 사용자에게 부담시키고 있다.

산재보험은 건강보험 등 관련 사회보험과 달리 (피재)근로자들의 급여 청구에 대한 권리의식이 강하기 때문에 급여수준(요양 및 소득보장)이 향상되어도 만족할 줄 모르는 특성이 있으며, 사용자의 배상책임은 산재보험의 보상한도를 초과한 부분을 추가적으로 부담해야 되고 그 폭이 점차 증대하고 있기 때문에 이들의 불만을 경시해서도 안 된다. 중장기적으로 산재보험예산에서 산업안전, 산재예방, 산재의료원, 기타 부수적인 경비의 부담은 점진적으로 국고부담으로 이관시키고 그것에 상응하는 부분은 연금재정 안정화를 위한 준비금의 충실한 적립과 부분적인 급여개선 재원으로 활용되어야 할 것이다.

□ 09:40∼10:00  등록

□ 10:00∼11:00  개회사, 축사, 기조연설

□ 11:00∼13:30  제1부 주제발표[사회 : 하경효 고려대 노동대학원장]

- [발표 1] 산재보험제도의 법적 성격과 역할(전광석 연세대 법대교수)

- [발표 2] 통근도상의 재해(박종희 고려대 법대교수)

□ 12:00∼13:00  점심식사

- [발표 3] 사회보험의 중복급여체제 개선방안에 관한 연구(김진수 연대 사회복지학과교수)

□ 13:30∼14:30  1부 토론[사회 : 하경효 고려대 노동대학원장]

□ 14:30∼14:45  휴식

□ 14:45∼16:15  제2부 주제발표[사회 : 신수식 고려대 경영대교수]

- [발표 4] 업무상 질병인정기준의 확대(최재욱 고려대 의대교수)

- [발표 5] 산재보험 재원조달 방법 개선에 관한 연구(김상호 관동대 경영학부교수)

- [발표 6] 산재근로자 재활사업의 활성화 방안(박수경 대진대 사회 복지학과교수)

□ 16:15∼16:30  휴식

□ 16:30∼17:30  2부 토론[사회 : 신수식 고려대 경영대교수]

□ 17:30∼18:00  종합토론[사회 : 하경효 고려대 노동대학원장]

차    례

제1편  산재보험제도의 법적 성격과 역할	5

Ⅰ. 문제의 이해와 문제의 제기	7

1. 산재보험의 역사적□구조적 속성	7

2. 진화적 발전의 가능성, 그리고 이에 대한 정책적 평가	8

3. 정리	9

Ⅱ. 구조적 속성과 제도적 필연성 - 사용자책임, 민간 혹은 사회보험	9

1. 사용자책임의 실현방법	9

2. 보험에 의한 제도적 보호의 필연성	10

Ⅲ. 역사적·구조적 속성에서 도출되는 산재보험의 기본이념	11

Ⅳ. 기본이념의 구체화와 정책적 평가	12

1. 보호되는 위험	12

2. 가입주체 및 가입자의 범위	14

3. 급여의 종류와 내용	16

4. 사용자책임	17

5. 산재보험재정	21

6. 관리운영	22

Ⅴ. 산재보험에 기대되는 역할 - 결론에 대신하여	23

제2편  통근도상의 재해	25

Ⅰ. 문제의 소재	27

Ⅱ. 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절의 타당성 검토	29

1. 산재보험 시행규칙 제3장 제3절의 연혁	29

2. 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절에 대한 적법성 검토	29

3. 헌법적인 관점에서 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절의 타당성	31

4. 소결-산재보험법 시행규칙 제3장 제3절의 효력-	34

Ⅲ. 통근도상 재해의 □업무상 재해□ 인정여부	35

1. 통근도상 재해의 업무상 재해 여부에 관한 학설과 판례의 입장	35

2. 통근도상 재해의 업무상 재해에 관한 비교법적 고찰	37

3. 통근도상 재해의 □업무상 재해□ 여부에 관한 해석론	38

Ⅳ. 전체 법체계상 통일적 규율 관점에서의 통근재해에 관한 법적 판단	45

1. 공무상 재해와 업무상 재해의 차별 취급의 부당성	46

2. 업무상 재해에 해당하는 여타의 재해와 통근도상의 재해 비교·검토	49

3. 통일적인 규율관점에서의 통근도상의 재해에 관한 판단	51

Ⅴ. 맺음말 - 입법정책적인 제언 -	52

제3편  사회보험의 중복급여체제 개선방안에 관한 연구	53

Ⅰ. 서 론	55

Ⅱ. 중복급여 유형 및 관련 규정	56

1. 산재보험과 국민연금의 중복급여 유형	56

2. 중복급여 관련 규정과 문제점	57

Ⅲ. 급여 중복 현황	59

1. 일반 현황	59

2. 장해(장애)관련 중복급여 현황	60

3. 유족 관련 중복급여 현황	62

4. 장해(장애)와 노령 관련 중복급여 현황	64

Ⅳ. 중복급여체제의 문제점	68

Ⅴ. 중복급여체제의 개선방안	71

1. 기본방향	71

2. 적정기준	71

3. 중복급여조정 우선 순위의 결정	74

4. 산재보험과 국민연금 전환연계 방안	75

Ⅵ. 결 론	78

참고문헌	79

제4편  업무상 질병 인정기준의 확대	81

들어가는 말	83

Ⅰ. 최근 업무상질병 발생의 변화 양상	84

Ⅱ. 산재보험법상의 업무상질병 인정기준 및 개정 현황	86

Ⅲ. 한국과 일본의 업무상질병 인정기준의 비교	88

Ⅳ. 업무상질병의 법원 판례 경향	92

1. 뇌혈관 업무상질환 법원판례 100건에 대한 조사 분석 결과	92

2. 업무상질환의 법원 판례 경향 분석	96

Ⅴ. 업무상 질병 인정 기준 확대를 위한 개선 방향	99

1. 업무상질병 인정기준 개정 방향	99

2. 새로운 업무상질병 인정기준의 신설에 관하여	100

3. 현행 업무상질병 인정기준의 적용기준 및 세부 기준의 마련에 관하여	100

참고문헌	101

부  록	103

제5편  산재보험 재원조달 방법 개선에 관한 연구	115

Ⅰ. 서 론	117

Ⅱ. 현행의 보험료 산정방식	118

1. 개요	118

2. 보험요율 산정의 주요과정	119

Ⅲ. 재원조달과 관련된 현행제도의 주요 문제점	121

1. 재해예방 유인기능의 취약	121

2. 업종간 공동부담제도의 문제점	122

3. 행정효율성의 부족	123

4. 최고·최저 보험요율의 큰 차이	124

5. 후세대로의 부담이전 및 장기재정의 불안정	124

Ⅳ. 재원조달의 주요 개선방안	125

1. 보험요율 산정방식의 개선	125

2. 충족부과방식(Funded System)의 도입	127

3. 후납제 도입	128

Ⅴ. 결 론	129

참고문헌	130

제6편  산재근로자 재활사업의 활성화 방안	131

Ⅰ. 서 론	133

Ⅱ. 산재보험 재활서비스 증대의 필요성과 의의	134

1. 산재보험 재활사업의 환경 변화	134

2. 산재보험 재활의 중요성과 의의	138

Ⅲ. 산재보험 재활사업 현황 및 문제점	139

1. 산재보험 재활사업 5개년 계획	139

2. 산재보험 재활서비스 체계와 내용	141

3. 산재보험 재활사업의 문제점	147

Ⅳ. 산재보험 재활사업의 개선방안	150

1. 산재보험 재활사업 활성화를 위한 기본원칙과 개선방안	150

참고문헌	159

산재보험제도의 법적 성격과 역할

산재보험제도의 법적 성격과 역할

연세대학교 법과대학 교수 전광석

Ⅰ. 문제의 이해와 문제의 제기

1. 산재보험의 역사적·구조적 속성

산업화와 도시화, 그리고 농촌의 해체와 이에 수반하는 대가족구조의 해체는 함께 작용하여 개인의 경제생활의 유형을 변화시켰다. 종속고용사회에서 개인은 노동시장에서 노동력을 공급하고 노동력에 대한 대가로서 임금을 받고 이를 기초로 자신과 자신의 가족에게 발생하는 수요를 충족하여야 한다. 따라서 개인이 더 이상 노동력을 제공할 수 없는 상황에 처하게 되는 것은 경제생활에 있어서 결정적인 위기의 원인이 된다. 질병, 장애□노령□사망 등이 대표적인 위험이다. 이어 실업이 개인의 정상적인 생활을 저해하는 위기의 원인으로 인식되고 처방이 필요한 사회적 위험에 포섭되었다.

이 점에 대해서 자세히는 전광석, 한국사회보장법론(법문사, 2003), 3면 이하 참조.

우리나라의 입법사를 보더라도 국민건강보험은 1977년, 국민연금은 1988년에 도입된 반면, 고용보험은 1996년에 비로소 시행되었다. 이에 대해서는 전광석, 위 각주 1의 책, 165면 이하; 최영기/전광석/이철수/유범상, 한국의 노동법 개정과 노사관계(한국노동연구원, 2000), 100면 이하, 351면 이하 등 참조. 독일 역시 마찬가지이다. 일반적인 사회보험입법이 이미 1880년대에 이루어진 반면  실업보험법은 1927년 제정되었다. 이에 대해서는 전광석, 독일사회보장법론(법문사, 1994), 45면 이하; Michael Stolleis, Geschichte des Sozialrechts in Deutschland (Lucius & Lucius, 2003) 등 참조.

산업재해(이하 □산재□로 줄임)는 위에서 열거한 일반적인 사회적 위험과 비교하면 현상적으로 보면 동일한 상황을 보호한다. 즉 질병, 장해 및 사망이 보호의 대상이다. 그러나 산재는 일반적인 질병, 장해 및 사망에 비해서 다음과 같은 구조적인 특성이 있다. 산재는 노동과정에서 업무수행 중 발생한 사고의 결과 나타난 질병과 부상, 그리고 장해 및 사망을 말한다(산업재해보상보험법(이하 □법□으로 줄임) 제4조 제1호). 건강보험 및 국민연금이 보호하는 위험이 우연한 혹은 자연스러운 계기에 의하여 발생하는 것인데 비해서 산재는 책임의 귀속주체가 문제가 된다. 업무수행의 결과 발생하는 이익이 귀속되고, 또 업무환경을 지배하는 사용자와의 관계가 잠재적으로 존재하기 때문이다. 산재보험은 고용관계를 규범적 환경으로 하며, 사용자와의 관계를 규범의 내용으로 한다는 기원상의, 그리고 구조적인 특성이 있다는 것이다.

신체의 완전성이 훼손되어 고정된 상태를 대부분의 사회보장법에서는 기존에 □장해□에서 □장애□로 바꾸어 표현하고 있다. 산재보험법에서는 장해라는 개념을 그대로 유지하고 있다. 장해라는 개념에 집착할 이유는 없다고 생각된다. 그러나 이 글에서는 현재 산재보험법의 실정법적인 용어인 장해라는 개념을 그대로 사용한다.

2. 진화적 발전의 가능성, 그리고 이에 대한 정책적 평가

국민건강보험과 국민연금과 같은 사회보장제도는 일반적인 사회적 위험을 보호하고, 일부 혹은 전체 국민을 대상으로 성립□발전한 후 각종 개혁 논의를 거치면서 발전해 왔다. 특히 1990년대 후반 국민건강보험은 관리운영체계에 있어서, 그리고 국민연금은 재정방식과 급여수준, 급여조건에 있어서 근본적인 변화를 겪었다. 이에 비해서 1963년 도입된 산재보험은 비교적 체계적 동일성을 유지하면서 발전하여 왔다. 이와 같이 체계동질적으로 발전해 오면서 산재보험에 대한 발전적 논의가 없는 것은 아니다. 다음과 같은 세 가지 유형이 있다.

특히 국민의 정부에서의 사회복지정책의 변화에 대해서는 전광석, □사회변화와 헌법과제로서의 복지국가의 실현□, □공법연구□ 제31집 제1호(2002), 69면 이하 참조.

첫째, 체계내재적 논의이다. 이에 따르면 산재보험의 구조적 특성을 그대로 유지하면서 산재보험의 역할을 확대시키는 경향이다. 이는 주로 산재보험의 과제를 산재의 보호 그 자체와 함께 산재가 발생하는 전후 단계를 보호의 대상에 포함시켜야 한다는 논의이다. 산재예방과 재활의 과제가 그것이다. 이러한 관점은 1999년 법률 개정에서 강조되었다. 1991년 장해연금제도의 도입, 그리고 1995년 근로복지공단으로의 관리운영주체의 변화 등도 체계내적 논의의 결과였다.

둘째, 기존의 산재보험의 독자적인 체계를 그대로 유지하면서 산재의 속성을 갖지 않는 재해, 그리고 고용관계에 있지 않은 인적 집단을 보호의 범위에 포섭하는 발전방향에 관한 논의이다.

일반적인 사고로 인하여 신체의 완전성이 훼손되고 그 결과 소득능력이 상실 혹은 감소되었지만 이를 보호하는 특별한 제도가 존재하지 않는 경우가 있다. 누구에게도 책임을 귀속시킬 수 없는 피해가 우연히 발생하였거나 혹은 공동체에 책임이 귀속되는 위험이 발생하는 경우가 대표적인 예이다. 이러한 위험은 물론 국민건겅보험이나 국민연금에 의한 보호의 대상은 된다. 그러나 건강보험은 소득보장을 하지 않고, 국민연금은 급여의 여부 및 수준이 보험가입기간 등 여러 요건에 종속되어 있기 때문에 보장이 충분하지 못할 수 있다. 이와 같이 어떠한 제도에 의해서도 보호되지 못하거나 혹은 보호가 불충분한 경우 산재보험에 포섭하여 보호하는 입법례가 있다. 독일의 이른바 비진정재해보험이 대표적인 예이다.

이에 대해서 자세히는 전광석, 전광석, 독일사회보장법론(법문사, 1994), 190면 이하

보다 일반적으로 보면 산재보험의 역사적□구조적 특징인 고용관계와 사용자책임의 문제는 산재보험의 본질은 아니라고 점이 인식되고 있다. 따라서 업무상의 재해와 유사한 위험을 산재보험이 보호하여야 한다는 논의이 이루어진다. 이러한 맥락에서 보면 예컨대 자영인에게 산재보험의 자격을 부인할 필연성은 없다.

셋째, 보다 근본적으로는 체계초월적 논의의 방향이 있다. 산재보험이 고용관계에서 발생하는 재해 뿐 아니라 일반적인 재해를 보호하여야 한다는 논의가 그것이다. 이에 따르면 필연적으로 고용관계에 있는 근로자 혹은 유사근로자 뿐 아니라 일반 국민이 산재보험의 인적 보호대상에 포섭된다. 이러한 문제가 제기되는 이유는 산재가 산업화 이후 근로자의 정상적인 생활을 저해하는 전형적인 생활위험이었지만 이러한 위험성은 오늘날 점점 그 비중을 상실해 간다는 사실에서 출발한다. 두 가지 상황이 논의된다. 첫째, 사업장에서의 산재예방을 위한 조치가 강화되면서 산재가 상당 부분 감소되었다. 둘째, 사실상 업무상의 재해보다는 자동차사고 등 일반적인 재해가 보다 개인의 정상적인 생활을 저해하는 요소가 되었으며, 이에 상응하여 산재에 대한 보호의 중요성이 감소되었다. 이러한 상황의 변화를 체계전환의 계기로 삼는 경우 산재보험의 독자적인 제도로서의 성격을 사라진다. 그 대신 일반적인 재해를 보호하는 사회보험이 형성된다. 비교법적으로 보면 네덜란드가 여기에 해당하는 대표적인 예이다.

이 점에 대해서는 예컨대 전광석, 국제사회보장법론(법문사, 2002), 348면 이하 참조.

네덜란드는 이미 1901년 산재보험을 도입하였으나 1967년 근본적인 변화를 겪었다. 이에 따르면 재해보험은 규율대상에 따라 노동자보험(Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering; WAO)과 노동자 이외의 국민을 대상으로 하는 보험(Algemene Arbeidsongeschiktheidswet; AAW)으로 분류할 뿐 위험의 원인에 따른 분류는 더 이상 의미가 없게 되었다. 네덜란드 사회보험의 발달에 대해서는 Ute K□tter, □Die soziale Sichcherung f□r den Fall der Invalidit□t in den Niederlanden□, Hans-Joachim Reinhard/J□rgen Kruse/Bernd von Maydell(편), Invalidit□tssicherung im Rechtsvergleich(Nomos, 1998), 315면 이하 참조.

3. 정 리

우리 산재보험법은 비교적 기원상의 속성을 그대로 유지하고 있다. 따라서 이 글에서는 산재보험이 역사적 및 구조적 속성을 유지하면서 부여된 과제를 충실히 수행하도록 형성되어 있는가를 쟁점별로 검토한다. 보충적으로 산업화시대의 역사적 대응이었던 산재보험이 이제는 역사적 및 구조적 테두리를 벗어나 보다 일반적인 사회보장의 과제를 수행하여야 하는가 하는 문제를 제기하고 논의한다.

Ⅱ. 구조적 속성과 제도적 필연성 - 사용자책임, 민간 혹은 사회보험

1. 사용자책임의 실현방법

위와 같은 논의를 위하여 산재의 보호방법론과 관련된 문제가 먼저 이해되어야 한다. 산재에 대한 보호는 업무행위 중 발생한 피해에 대한 보상을 내용으로 한다. 따라서 가장 기본적인 법률관계는 사용자와 근로자와의 관계를 규율하는 민법이다. 그러나 이에 의하면 근로자는 피해가 발생한 데에 사용자의 고의 혹은 적어도 과실이 있음을 입증하여야 한다. 그런데 근로자가 이를 입증하는 것은 어렵기 때문에 산재가 발생하였음에도 불구하고 아무런 보상을 받을 수 없는 경우가 빈번하다. 이러한 문제점을 극복하기 위하여 취해진 입법조치가 업무상의 재해에 대해서 사용자의 위험책임을 인정하는 방법이다. 이에 따르면 사용자는 위험시설을 관리하는 자로서 이러한 시설을 이용하는 중에 발생한 피해에 대해서 무과실책임을 부담한다. 우리나라에서도 1963년 산재보험법이 제정되기 전까지는 1953년 제정된 근로기준법에 의하여 사용자의 무과실책임의 기초 위에서 근로자의 업무상의 재해가 보호되었다. 이러한 해결방법이 민법상의 사용자책임에 의존하는 경우에 비해서 근로자보호에 충실한 것은 사실이다. 그러나 이 경우에도 근로자보호에 있어서 다음과 문제는 극복될 수 없다. 즉 기업이 도산하는 등 책임주체인 사용자가 보상능력이 없는 경우에는 근로자는 보호될 수 없다.

이는 비교법적으로 보면 일반적인 현상이기도 하다. 예컨대 독일 입법의 발전에 대해서는 Michael Stolleis, Quellen zur Geschichte des Sozialrechts(Musterschmidt, 1976), 34면 이하 참조.

2. 보험에 의한 제도적 보호의 필연성

위와 같은 문제점은 결국 산재보호가 사용자와 근로자의 관계를 규율하는 법률에 의해서는 충실히 보호될 수 없다는 사실을 알려 준다.

업무상의 재해를 당한 근로자를 충실히 보호하기 위해서는 사용자와 근로자의 관계를 규율하는 법에 의존하지 않고, 산재를 보호하는 것을 입법목적으로 하는 법률에 의하여 근로자를 보호하여야 한다. 산재보호의 기제는 보험일 수밖에 없다. 예컨대 일반적인 질병에 대한 보호는 국가의 직접급여의 방식으로도, 또 사회보험을 통한 간접적인 급여의 방식으로도 실현될 수 있다. 전자에 해당하는 대표적인 예가 영국의 국민보건제도(National Health Service; NHS)이다. 질병의 위험을 중심으로 보면 모든 국민은 질병이 발생할 동일한 확률에 처해있으며, 따라서 국민 전체를 연대공동체로 구성하는 데에 헌법적 정당성이 있다. 이에 비해서 산재는 기본적으로 근로자의 고용관계에서 발생하는 위험이며, 근로자가 아닌 국민은 산재의 위험에 노출되어 있지 않다. 따라서 국민적 혹은 국가적 연대가 아니라, 사용자의 근로자에 대한 배려 혹은 사용자간의 연대가 산재보호의 이념적 기초가 될 수밖에 없다. 이는 제도적으로는 보험의 방식에 의하여 실현된다. 이러한 이유에서 예컨대 통근상의 재해를 산재보험이 보호하는 경우에도 이를 일반적인 산재기금이 아닌  특별기금에 의하여 보호하는 예가 있다.

사회적 위험을 보호하는 다양한 가능성, 그리고 사회보장법적 보호가능성에 대해서는 전광석, 위 각주 1의 책, 8면 이하 참조.

NHS의 기능에 대해서 자세히는 이종찬, □외국의 의료보장정책과 제도에 대한 주체적 인식-영국의 NHS를 중심으로□, □사회보장연구□ 제14권 제2호(1998), 1면 이하; 전광석, □국민건강보험의 법률관계-헌법적 접근□, □의료법학□ 제2권 제1호(2001), 279면 이하; Bernd Schulte, □Das Gesundheitswesen in Grossbritannien - Herausforderungen und Optionen□, □Zeitschrift f□r ausl□ndisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht□ 1998, 342면 이하 등 참조.

이 점에 대해서는 전광석, 위 각주 10의 논문, 293면 이하 참조. 예컨대 국민연금에 있어서의 가입강제의 정당성에 대해서는 헌재결 2001.2.22, 99헌마365, 판례집 13-1, 특히 313면 이하 참조.

뉴질랜드가 대표적인 예이다. 이에 대해서는 아래 각주 27 참조.

산재보험은 공적 보험에 의하여 사회보장제도로서 산재를 보호하는 방식이다. 산재는 민간보험의 방식에 의하여 보호될 수도 있다. 다만 민간보험방식에 의하는 경우 사회보장의 효과는 감소한다. 이 점에 대해서는 아래에서 따로 다룬다.

비교법적으로 보면 미국은 민간보험에 의하여 산재를 보호하는 체계를 취하고 있다. 포루투갈과 벨기에, 그리고 스페인 등은 공적 보험과 민간보험을 선택적으로 시행하고 있다. 이에 비해서 영국은 아직 민법상의 손해배상제도를 통하여 사용자책임을 실현하고 있다. 이에 대해서는 Maximilian Fuchs, □Pr□vention in der Unfallversicherung - Eine rechtsvergleichende Betrachtung der L□nder Deutschland, Italien und Spanien□, Festschrift f□r Otto Ernst Krasney(1997), 140면 이하 참조.

아래 Ⅳ.6.  참조.

Ⅲ. 역사적□구조적 속성에서 도출되는 산재보험의 기본이념

위에서 서술한 바와 같은 역사적□구조적, 그리고 제도적 특성을 갖는 산재보험은 다음과 같은 이념을 실현하여야 한다. 또 산재보험법에 대한 정책적 평가는 이러한 기본이념을 충실히 법제화하고 있는가의 여부를 기준으로 이루어져야 한다.

첫째, 산재보험은 산재근로자의 피해를 충실히 구제하는 기능을 수행한다. 산재보험은 해당 재해가 업무상의 재해라는 사실을 입증하는 경우 법률상의 청구권을 부여하며, 산재가 발생하는 데에 사용자의 고의 혹은 과실이 있음을 증명할 것을 요구하지는 않는다. 사용자의 고의 혹은 과실은 산재보험급여의 지급 여부에 영향을 미치지 않으며, 사용자의 근로자 혹은 보험자와의 관계에서 책임문제에 영향을 미칠 뿐이다. 다만 사용자의 고의에 의하여 산재가 발생한 경우에는 민법상의 손해배상청구권은 제한없이 행사될 수 있다.

이 점에 대해서 자세히는 아래 Ⅳ.4.(2) 참조.

둘째, 산재가 발생한 경우 근로자는 피해에 대한 책임자를 확정하는 어려움이 면제되며, 또 책임자의 책임능력에 따라서 청구권을 실현하는 데 한계가 있을 수 있다는 문제점이 해소된다. 산재보상책임은 법률이 정한 바에 의하여 보험자가 부담하며, 보험자인 근로복지공단은 공법상의 법인으로서 재정담보가 확실하다. 따라서 기업의 도산 등으로 인하여 사용자의 책임이 현실적으로 이행되지 않거나 불완전하게 이행되어 근로자가 보호되지 못하는 상황이 방지될 수 있다.

공법상의 법인의 재정담보기능에 대해서는 예컨대 전광석, □국민연금기금의 운용과 통제□, 전광석, 헌법판례연구(법문사, 2000), 특히 379면 이하 참조.

셋째, 업무상의 재해가 발생한 경우 책임의 소재 및 책임의 내용을 둘러싸고 분쟁이 발생하며, 이 경우 근로자에게 소송의 부담이 발생한다. 외국의 현황을 보면 민간보험을 채택한 경우 이러한 부담은 산재보호를 위한 비용 중 상당 부분을 차지한다. 그런데 산재보험은 이러한 문제를 어느 정도 입법적으로 해결한다. 이러한 의미에서 산재보험은 주관적으로 근로자의 권리구제를 충실히 할 뿐 아니라 객관적으로 손해배상을 둘러싼 노사대립을 미리 예방하는 기능을 수행한다. 산재보험이 산업평화 및 노사관계의 안정이라는 노사공동의 목적에 봉사하는 제도라는 것이다. 이 점은 산재보험이 사용자의 배상위험을 분산시키는 기능과 함께 작용하여 어떠한 사회보험에 비해서도 산재보험을 경영계가 쉽게 수용하는 원인이 되었다. 다만 우리 산재보험법은 사용자책임이 기본적으로 존속하는 것으로 형성하고 있기 때문에 산재보험이 분쟁을 입법적으로 해결하는 기능은 제한적이다.

예컨대 산재에 대한 민영보험체계를 유지하고 있는 미국의 경우 산재보상을 위한 전체 지출비용 중 41%가 소송비용으로 지출된다고 보고되고 있다. 이 점에 대해서는 김용하/석재은, □산재보험의 민영화에 대한 비용□편익분석□, □한국사회정책□ 제4집 제2호(1997), 173면 이하 참조.

실제 우리나라에서 국민건강보험과 국민연금을 도입하는 데 있어서는 노동계와 경영계의 입장이 대립되어 있었다. 이에 비해서 산재보험을 도입하는 데에는 이러한 갈등은 나타나지 않았다. 이러한 시각에서 우리나라에서는 산재보험이 산업화에 수반되는 노사간의 갈등을 해결하기 위한 수단으로서가 아니라 산업화와 경제발전을 위한 준비조치로서 그 도입배경을 찾는 견해도 있다. 예컨대 김진수, □산재보험 개선 및 발전에 관한 연구□, □사회보장연구□ 제13권 제1호(1997), 90면 참조.

넷째, 산재보험은 보험의 원리를 이용하여 사용자의 산재에 대한 책임을 분산시키는 기능을  수행한다. 사용자가 보험료 전액을 부담하여 보험료에 대한 반대급여로서 지급되는 산재보상이 피해 근로자에게는 제3자에 의한 보상이지만, 사용자에게는 자기기여에 의한 보상의 성격을 갖는다. 그 당연한 결과로서 이때 산업재해에 대한 사용자의 책임은 원칙적으로 면제된다.

다섯째, 산재보험에는 사용자책임의 실현과 근로자를 사회적 위험으로부터 보호한다는 사회보장의 이념이 혼재해 있다. 따라서 순수히 사용자책임을 실현하는 기제에 비해서는 목적론적 사고가 입법에 반영되어야 한다. 즉 산재로 인하여 상실 혹은 감소되는 소득을 보상하는데 그치지 않고 산재를 예방하고, 또 이미 산재가 발생한 경우 다양한 재활조치를 통하여 근로자의 근로능력을 회복시키거나 혹은 새로운 신체상태에 적합한 노동을 수행할 수 있도록 하여야 한다.

Ⅳ. 기본이념의 구체화와 정책적 평가

위와 같은 기본이념이 우리 산재보험법에 충실히 법제화되어 있는가의 여부를 몇 가지 쟁점을 중심으로 평가해 본다.

1. 보호되는 위험

보호되는 위험과 관련하여 다음과 같은 체계내적, 그리고 체계초월적 논의가 있을 수 있다.

산재보험은 업무상의 재해를 보호한다. 이때 이미 언급했듯이 근로자가 사용자의 재해발생에 대한 고의 혹은 과실에 대한 입증책임은 면제되지만 여전히 업무상의 재해라는 사실을 입증하여야 한다. 이러한 입증책임은 특히 장기간의 발병과정을 거치는 질병의 경우 어려움을 준다. 이 점을 착안하여 일반적으로 직업병목록을 작성하고 이에 해당하는 질병이 발생하는 경우 직업병으로 추정하도록 하고 있다. 그러나 이 경우에도 입증책임이 면제되는 것

이 점에 대해서는 전광석, 위 각주 1의 책, 330면 이하 참조. 이에 관한 각종 사례연구로는 김수복, □산재보험 업무상 재해기준확대에 관한 고찰□, □사회보장연구□ 제10권 제1호(1994), 171면 이하 참조.

현재 근로기준법은 질병의 원인인 작업환경 및 직업병으로 손상되는 신체기관의 종류에 따라 35가지의 각종 직업병을 열거하고 있다. 이 규정에 대한 평가에 관하여는 전광석, 위 각주 1의 책, 340면 이하 참조.

은 아니다. 보다 충실한 근로자보호를 위하여 입증책임을 전환하는 방법이 있을 수 있다. 그러나 이는 책임법체계에 전환적 변화를 가져오기 때문에 신중한 검토가 필요하다.

이 점에 대해서는 예컨대 Karl Friedrich K□hler, Beweisnot und die Forderung nach Umkehr der Beweislast im Recht der gesetzlichen Unfallversicherung, Vierteljahresschrift f□r Sozialrecht(200), 1면 이하 참조.

통근상의 재해를 산재보험법상의 보호위험에 포함시킬 것인가의 여부가 문제된다. 통근행위는 업무에 접근하기 위한 전후단계로서 업무와 시간적으로 근접한 행위이기는 하지만 업무행위 그 자체는 아니다. 오늘날 산재보험에 있어서 사용자책임을 대체하는 기능이 점점 엷여지고 있기는 하지만 여전히 산재는 고용관계에서 발생하는 재해라는 점에서 일반적인 재해와는 구분된다. 이에 비해서 통근상의 재해는 업무상의 재해가 아닐 뿐 아니라 고용관계의 내용이라고도 볼 수 없다. 따라서 통근상의 재해를 산재보험법상의 보호대상에 포섭시킬 필연성은 없다. 현행법은 그 관리□이용권이 근로자측에 전담되어 있는 경우를 제외하고는 사용자가 제공한 교통수단을 이용하던 중 발생한 재해는 산재보험에 의하여 보호된다(법 시행령 제35조 제4항). 이러한 시설이용행위는 사용자의 지배관리하에 있다고 보기 때문이다. 다만 통근상의 재해는 업무와의 시간적 근접성이 있기 때문에 이를 보호하는 것이 근로자보호를 위하여 바람직한 것은 물론이다.

대판 1996.11.15, 91누10843; 2002.9.4, 2002두5290 등 참조.

이에 비해서 산재보험과 같은 기능을 수행하는 공무원연금법에서는 명시적인 법적 근거가 있지는 않지만 판례에 의하여 통근행위를 공무로 인정하고, 통근행위 중 발생한 피해를 보상의 대상에 포함시키고 있다. 대판 1993.10.8, 93다16161 참조.

예컨대 독일의 산재보험법은 통근상의 재해를 보호하고 있지만 이를 업무상의 재해와는 독립한 구성요건으로 명시하고 있다. 이는 결국 통근상의 재해가 업무상의 재해는 아니라는 표현이다. 독일 사회법전 제7권 제8조 제2항 참조. 통근상의 재해를 보호하고 있는 일본 역시 업무상의 재해를 통근상의 재해와 독립하여 보호하고 있다.

업무상의 재해가 아닌 일반적인 재해를 산재보험에 보호하는 가능성에 대해서는 부정적이다. 공동체의 이익이 귀속되는 행위를 하던 중 재해를 당한 국민은 국민적 연대에 기초하여 보호하는 것이 정의관념에 합치한다. 그런데 이러한 희생을 보호하는 독립적인 법률이 존재하지 않는 경우 산재보험법에 의하여 보호할 수 있지 않을까 하는 논의이다. 독일의 이른바 비진정재해보험이 이러한 입법례를 제공하고 있다. 긴급구조원, 수혈 및 인체장기제공자, 방공구조원, 명예직종사자, 개발봉사원 등의 공공복리를 위한 활동 중 발생한 재해가 보호의 대상이다. 이밖에 유치원보호아동, (대)학생 등의 재해 역시 산재보험법에 의하여 보호되고 있다. 독일의 경우 위와 같은 재해에 대한 보호의 필요성이 인식되면서 재해에 대한 보호제도로서 가장 효율적으로 기능하는 산재보험에게 이러한 과제를 부여하였다.

위 각주 5 참조.

그러나 위와 같은 재해는 독립한 법률을 제정하여 보호하는 것이 정도라고 생각된다. 이를 산재보험을 통하여 보호한다면 산재보험의 체계적 동질성이 상실된다. 이러한 제도가 더 이상 보험일 수 없고, 또 사용자의 보험료에 의하여 재정이 운영되는 속성도 없기 때문이다. 외국의 입법례를 보면 업무상의 재해를 세분화하여 별도의 기금을 통하여 보호하고, 이로써 보험료부담의 형평을 도모하려는 예가 보인다. 예컨대 통근 중의 재해를 산재로서 보호하지만 통근행위가 업무행위는 아니라는 점에 주목하여 별도의 기금에 의하여 보호한다. 또 업무상의 재해이기는 하지만 업무와의 직접적인 관련성이 없는, 예컨대 휴식 시간에 운동을 하던 중 발생한 재해에 대해서도 별도의 기금을 통하여 보호하고 있다.

따라서 독일에서는 비진정재해보험이라는 명칭에도 불구하고 이를 사회보상체계에 포섭하여 이해하고 있다. 이 점에 대해서는 에컨대 Bertram Schulin, □Die soziale Entsch□digung im System des Sozialrechts□, Festschrift f□r Wolfgang Gitter(1997), 474면 이하; Hans F. Zacher, □Die Frage nach der Entwicklung eines sozialen Entsch□digungsrechts□, □Die □ffentliche Verwaltung□ 1972. 461면 이하 등 참조.

예컨대 뉴질랜드에서는 통근상의 재해는 자동차보유자가 납부하는 보험료에 의하여 형성된 기금(Motor Vehicle Account)에 의하여, 그리고 근로자 및 자영인의 업무와의 직접적인 연관성이 일반적인 재해는 근로자와 자영인이 정액으로 부담하는 보험료에 의하여 형성된 기금(Earners' Account)에 의하여 보호되고 있다. 이 점에 대해서는 Martin Hussels, □Neuere Entwicklung im Unfallversicherungsrecht(Accident Compensation) in Neuseeland□, □Zeitschrift f□r ausl□ndisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht□ 1994. 55면 이하 참조.

2. 가입주체 및 가입자의 범위

(1) 가입주체

현재 산재보험의 가입자는 사업장의 사업주이다(고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률(이하 □보험료징수법□으로 줄임) 제5조 제3항). 이는 산재보험이 사용자책임을 대체하는 제도로 성립□형성되었던 기원상의 특징을 반영한 것이다. 그러나 산재보험은 이러한 기능을 넘어서서 산재위험으로부터 개인을 보호하는 사회보장제도로서 형성되어야 한다. 사업장 단위로 보호 여부 및 내용이 결정되어서는 안되며, 근로자 개인이 당사자인 보험관계가 보호의 기준이어야 한다. 산재보험이 사회보험의 일종으로서 사용자책임을 대체하는 제도로서 출발하였다는 점을 제외하면 산재보험이 개인의 보험관계를 중심으로 보호를 행하는 다른 사회보험과 다를 이유가 없기 때문이다.

예컨대 비교법적 보면 독일은 사업주를 가입자로 하여 산재보험이 출발하였으나 1942년 법률 개정을 통하여 근로자를 가입자로 하는 전환이 있었다. 이 점에 대해서는 예컨대 Michael Stolleis, 위 각주 2의 책, 200면 이하 참조.

위와 같은 가입주체의 문제는 현대 산업사회에서 개인의 근로형태의 변화에도 상응하는 것이다. 전통적으로 산재보험은 사업장내에서 발생한 재해를 보호의 대상으로 하여 출발하여, 작업준비 혹은 마무리행위 중 발생한 재해로까지 보호의 범위를 확대하여 왔다. 그런데 오늘날 근로자는 공간적으로 사업장의 사업환경에 필연적으로 관계를 가지면서 근로를 수행하는 것은 아니다. 그만큼 사업주의 지배관계에 기초한 책임의 문제가 더 이상 산재보험의 본질적인 요소는 아니다.

(2) 가입자의 범위

산재보험을 전통적인 이해에 따라 사용자책임을 대체하는 수단으로 이해하는 경우 가입자의 범위는 제한된다. 다음과 같은 두 가지 기준이 적용될 가능성이 있기 때문이다. 첫째, 사회보험이 시행 초기에 보험가입자의 보험능력을 기준으로 가입자의 범위를 제한하는 것은 일반

적이다. 둘째, 산재보험을 사용자책임을 대체하는 수단으로 일면적으로 이해하는 경우 위험발생률이 낮은 기업의 경우 산재보험에의 가입 여부에 대한 논의가 있을 수 있다. 실제 우리 산재보험법은 오랫 동안 위 두 가지 기준에 따라 가입자의 범위를 제한하여 왔다. 그런데 산재보험을 사용자책임을 대체하는 수단임과 동시에 재해 근로자를 보호하기 위한 목적론적 사회보장제도로 이해하는 경우 위와 같은 제한은 그만큼 정당성을 가질 수 없다.

예컨대 사회보장 국제기준을 제시하는 국제노동기구(ILO) 역시 1952년 사회보장최저기준에 관한 협약 제102호에서 사업장에 고용된 근로자수를 기준으로 대규모사업장을 우선적으로 사회보험의 대상으로 하는 가능성을 인정하고 있다. 이 점에 대해서는 전광석, 위 각주 6의 책, 154면 이하 참조.

1963년 제정된 산재보험법은 500인 이상 근로자를 고용하는 광업□제조업 등의 사업장에 적용되었다. 이후 가입사업장의 범위를 넓혀 오면서 1973년 16인 이상의 사업장에 적용하고, 또 적용사업장 열거주의에서 적용제외 사업장열거주의로 입법적 전환을 하였다. 1986년 5인 이상 사업장으로 산재보험적용범위를 확대하였고, 1997년에는 그동안 제외되었던 금융보험업이 적용대상에 포섭되었다. 2000년부터는 사업장 규모에 관계없이 산재보험이 적용되게 되었다.

산재보험을 사용자책임을 대체하는 수단으로 이해하는 시각은 이미 부분적으로 해제되었다. 현행법은 근로자 뿐 아니라 중소기업의 경우 사업주는 자기 또는 유족을 보험급여를 받을 수 있는 자로 하여 보험에 가입할 수 있기 때문이다(법 제105조의 4). 또 비교법적으로 보면 자영인에게 보험가입자격을 부여하는 입법례도 있다. 독일이 이러한 예에 속하며 일부 자영인들이 법률에 의하여 의무적으로 혹은 임의로 산재보험에 가입한다.

독일 사회법전 제7권 제2조 제1항, 제4조 제3항 등 참조.

산재보험법은 보험급여를 받는 근로자의 개념정의를 근로기준법에 따르도록 하고 있다(법 제4조 제2호; 보험료징수법 제2조 제2호). 이에 따르면 근로자란 □직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□를 말한다(근로기준법 제14조). 그러나 산재보험법의 근로자의 개념이 근로기준법의 그것과 같을 수는 없다. 임금을 목적으로 하지 않는 경우에도 노동과정이 사업주의 지배하에 있고, 또 사업주의 이익에 기여하는 경우 그러한 과정에서 발생하는 재해는 보호의 대상이 되어야 하기 때문이다. 그런데 산재보험법은 근로기준법의 근로자의 개념에 집착하면서 다만 예외조항을 두고 있다. 즉 위와 같은 개념정의에도 불구하고 현장실습을 하고 있는 학생 혹은 직업훈련생은 산재보험법상의 근로자로 본다는 것이다(법 제105조의 3). 법정책적으로 보면 이와 같이 개별적인 예외조항을 두기보다는 정식고용관계에 있지 않은 경우에도 산재보험법의 보호의 대상에 포섭하고, 또 이때 임금 지급 여부 등이 근로자의 범위를 결정하는 영향을 주지 않는다는 일반조항을 두는 것이 보다 바람직하다.

이 점에 대해서는 전광석, 위 각주 1의 책, 331면 이하 참조.

예컨대 독일의 경우 건강보험이나 연금보험에서와는 달리 산재보험법에서는 근로의 대가로서 임금을 취득하는가의 여부가 가입자격을 확정하는 기준이 되지 않는다는 점을 명시하고 있다. 전광석, 위 각주 5의 책, 190면 참조.

위와 같은 관점에서 보면 불법취업의 경우, 또는 외국인근로자의 경우, 그리고 외국인의 근로자의 불법 체류 및 불법 취업의 경우에도 당연히 산재보험에 의한 보호의 대상에 포함되어야 한다.

외국인의 보험자격, 그리고 보호의 실현에 대해서는 전광석, 위 각주 6의 책, 345면 이하 참조.

3. 급여의 종류와 내용

(1) 소득보장, 예방과 재활

현재 산재보험법은 산재근로자에게 소득상실 혹은 감소를 보상하는 기능을 주로 수행하고 있으며, 이러한 기능을 중심으로 급여의 종류와 내용이 형성되어 있다. 실제 총지출에서 보험급여가 차지하는 비율이(오래된 통계이기는 하지만) 1996년 83.9%에 이르고 있다. 이러한 사업의 편중은 산재보험법의 제도적 목적에 비추어 보면 문제가 있다. 산재보험을 사용자책임을 대체하는 수단으로 보는 경우 보상이 주된 사업일 수밖에 없다. 그러나 오늘날 산재보험은 산재를 당한 근로자의 보호에 독자적인 목적을 두어야 한다. 이러한 목적을 위하여 산재보험은 물론 소득보장을 충실히 하여야 하지만 산재를 예방하고, 또 산재를 당한 근로자에 대한 재활조치를 통하여 근로자가 정상적인 고용에 재진입할 수 있도록 하여야 한다. 이 점은 1999년 산재보험법 개정에도 반영되어 있다. 즉 □재해근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하기 위하여 필요한 보험시설을 설치□운영하며 재해예방에 이바지□하는 것을 입법목적으로 명확히 하였다. 위와 같은 산재보험의 목적을 전환하는 입법조치가 현실적으로 실현되고 있는가에 대한 검토가 필요하다.

이는 국제비교에 비추어 보면 매우 높은 비중이다. 시차가 있는 통계이기는 하지만 독일, 오스트리아, 스위스, 일본 등에서 연금급여가 차지하는 비율은 각각 51,4%, 45.7%, 46.7%, 43.6%이다. 김진수, 위 각주 18의 논문, 107면에서 재인용. 물론 이 통계에서 연금급여가 보상급여 전체를 포괄하는 부분인지, 아니면 보상급여 중 일부인지는 불분명하다. 그렇더라도 보상급여는 상당 부분 연금급여일 것이기 때문에 우리와 비교하면 보상급여가 차지하는 비율은 낮다고 추정할 수 있다.

이 점에 대한 비교법적 검토로는 위 각주 13의 문헌 참조. 이밖에 Bernd Schulte, □Koordinierendes Sozialrecht und Gesetzliche Unfallversicherung-status quo und Perspektive de lege ferenda□, Festschrift f□r Otto Ernst Krasney(1997), 493면 이하 참조.

산재예방과 재활사업이 현재 구체적으로 어떠한 방법과 내용으로 실현되는가를 정확히 서술할 수는 없다. 그러나 다음과 같은 두 가지 점은 지적되어야 한다. 첫째, 산재의 예방은 필연적으로 사업주에게 예방의무를 부여하고 이를 감독하는 방법으로 이루어질 수밖에 없다. 그러나 재활조치의 경우 이를 단순히 시설조치를 중심으로 규율할 것이 아니라 산재를 당한 근로자에게 재활조치를 받을 권리를 부여하여, 이러한 조치 후 고용에 재진입할 수 있는 기회를 부여하여야 할 것이다. 이러한 조치를 취한 후 최종적으로 소득보장의 여부 및 정도가 결정되어야 한다. 둘째, 위와 같은 조치는 재정적인 뒷받침이 필요하다. 그런데 재활에 투입되는 예산이 전체 재정에서 차지하는 비율이 낮다는 것은 그만큼 입법적 전환이 현실화되지 못하고 있다는 것을 보여 준다.

이 점을 인식하여 2004년 산재보험법이 개정되어, 산업재해보상보험 및 예방기금 지출예산 총액의 5% 이상을 산업안전보건법에 의한 재해예방사업의 용도로 계상하도록 하였던 기존 법률을 개정하여 앞으로 8% 이상을 산업안전보건법에 의한 재해예방사업 및 한국산업안전공단 출연금의 용도로 계상하도록 하였다. 법 제81조 제2항 참조.

(2) 급여산정방법의 문제

산재보험이 근로자의 재활과 고용에의 재진입을 목적으로 한다는 점은 급여의 산정과 관련하여 다음과 같은 문제를 검토하는 계기가 된다. 현재 산재로서 장해가 발생한 경우 신체의 완전성이 훼손된 정도에 따라 장해의 등급을 14등급으로 나누어 보상급여가 지급되고 있다(법 제42조, 별표1, 시행령 별표 2). 이는 전형적으로 산재보험이 사용자책임을 대체하는 제도로서 형성되어 있는 모습이다. 민법에서 손해배상은 불법행위가 발생하지 않았더라면 존재했었을 상태로 회복시키는 것을 목적으로 한다. 이에 비해서 산재보험법은 사회보장의 수단으로서, 산재근로자에게 정상적인 소득생활을 회복하는 것을 목적으로 한다. 그런데 현행법에 의하면 산재가 발생한 후 산재에도 불구하고 소득활동을 계속할 수 있는가의 여부, 또 산재의 정도에 비해서 상실되는 소득이 이례적으로 큰 경우 등과 같은 상황은 산재보험급여의 지급 여부 및 수준에 영향을 미치지 않는다. 또 이와 같이 산재보험급여가 신체의 완전성이 훼손된 데에 대한 보상의 성격을 갖기 때문에 산재 후 근로자의 재활문제는 소홀히 취급되고 있다. 산재보험이 산재를 당한 근로자를 보호하는 제도로서 재편되기 위해서는 산재를 당한 근로자에게 충실한 재활조치를 취하여야 하며, 재활조치 후 노동시장에서의 해당 근로자에 대한 평가를 기준으로 소득보장이 이루어져야 한다.

비교법적으로 보면 독일의 산재보험법이 이러한 입법례에 속한다. 즉 신체의 완전성이 훼손된 정도가 아니라 산재발생 전후 소득을 비교하여 상실된 소득부분이 보상의 대상이다. 이에 대해서는 전광석, 위 각주 5의 책, 193면 이하 참조.

4. 사용자책임

(1) 현행법의 내용

현행 산재보험법에서 보험급여청구권과 사용자책임과의 관계는 다음과 같이 형성되어 있다. 수급권자가 산재보험법상의 급여를 받거나 받을 수 있는 경우 동일한 사유로 인한 가입자의 근로기준법상의 책임은 면제된다(법 제48조 제1항). 근로기준법상의 보상책임과 산재보험법상의 보험자의 책임은 기능적으로는 동일하다. 따라서 피해 근로자가 산재보험급여 수급권을 갖는 경우 근로기준법상의 재해배보상을 먼저 청구할 수는 없다.

산재보험법상의 급여청구권과 사용자의 민법상의 책임과의 관계는 다음과 같다. 수급권자가 산재보험법상의 급여를 받은 경우 그 한도내에서 보험가입자의 민법상의 손해배상책임은 면제된다. 산재보험급여가 연금으로 지급되는 경우에는 장해보상연금 혹은 유족보상연금을 받고 있는 자는 장해보상일시금 혹은 유족보상일시금을 받은 것으로 의제하여 해당 금액만큼 보험가입자의 배상책임은 면제된다(법 제48조 제2항). 수급권자는 민법상의 손해배상책임을 먼저 행사할 수도 있다. 즉 수급권자가 가입자를 상대로 민법 등에 의하여 산재보험법상의 보험급여에 상당하는 금품을 받은 경우에는 그 금액의 한도내에서 산재보험법상의 급여는 지급되지 않는다. 다만 수급권자가 지급받은 것으로 보게 되는 장해보상일시금 또는 유족보상일시금에 해당하는 연금액에 대해서는 급여배제에 관한 규정이 적용되지 않는다(법 제48조 제3항). 이 규정은 민법상의 손해배상책임이 산재보험법상의 연금급여를 대체할 수는 없도록 하여 재해근로자에게 안정적인 생활을 보장하려는 입법의도라고 보여진다. 따라서 민법상의 청구권을 행사하는 경우 장해보상일시금 혹은 유족보상일시금에 해당하는 액을 초과하는 부분 혹은 산재보험법이 보호하지 않는 정신상의 손해가 주로 문제될 것이다.

손해배상을 행한 가입자는 피해자가 보험자에 대해서 갖는 보험급여를 받을 권리를 대위한다(법 제55조의 2).

사용자에게 실제 책임이 귀속되는 재해가 발생한 경우에는 장해보상연금 혹은 유족보상연금에 추가하여 장해특별급여 혹은 유족특별급여가 지급될 수 있다. 이러한 특별급여가 지급되기 위해서는 다음의 요건이 충족되어야 한다. 첫째, 피해의 발생에 가입자, 즉 사업자의 고의 혹은 과실이 있어야 한다. 둘째, 장해등급 3급 이상에 해당하는 장해 혹은 사망이 발생하여야 한다. 셋째, 근로자와 보험가입자 사이에 장해특별급여  혹은 유족특별급여에 대한 합의가 있어야 한다(법 제46조 제1항, 시행령 제41조 제1항; 법 제47조). 장해특별급여 혹은 유족특별급여를 받은 근로자는 동일한 사유에 대하여 보험가입자에게 민법 기타의 규정에 의한 손해배상을 청구할 수 없다(법 제46조 제2항). 장해특별급여 혹은 유족특별급여가 지급되면 이에 해당하는 액은 전액 보헙가입자로부터 징수한다(법 제46조 제3항).

(2) 법정책적 평가

1) 근로기준법상의 재해보상과의 관계

위와 같은 사용자책임과 관련된 규정 중 산재보험급여와 근로기준법상의 재해보상급여는 동일한 기능을 수행하기 때문에 산재보험급여를 지급받는 경우 사용자에게 근로기준법상의 재해보상책임이 면제되는 것은 당연하다. 산재보험법상의 급여는 근로기준법 제81조 이하의 재해보상의 내용에 비하여 근로자에게 유리하게 형성되어 있다. 따라서 근로자보호를 위하여 아무런 문제가 없다.

예컨대 산재보험법상의 휴업급여와 유족보상이 재해근로자 평균임금의 70%와 1,300일분인데 비해서, 근로기준법상의 급여수준은 각각 60%와 1,000일분이다. 또 장의비는 산재보험법에서는 평균임금의 120일분이지만, 근로기준법에서는 90일분이다.

2) 민법상의 사용자책임과의 관계

a) 산재보험이 기능하기 위한 전제조건-사용자와 근로자의 신뢰관계

산재보험이 사용자책임을 면제하는 진정한 의미는 사용자가 부담할 수도 있는 민법상의 손해배상책임을 대체한다는 것이다. 재해근로자에게 사용자의 고의 혹은 과실이 있음을 입증하여야 하는 부담을 덜어 주어 근로자보호의 목적에 충실할 수 있고, 또 이로써 객관적으로는 피해의 발생과 책임귀속문제, 그리고 손해의 산정 등의 문제를 둘러싼 사용자와 근로자간의 □민법상의 분쟁□을 피하여 노사관계의 안정 및 산업평화를 이룰 수 있기 때문이다. 다만 산재보험의 이러한 기능은 사용자가 재해예방조치를 취하고 또 재해예방을 위한 협력을 한다는 신뢰관계를 기초로 하여 기능한다. 따라서 산재가 사용자의 고의에 의하여 발생한 경우에는 이러한 신뢰관계는 파괴되며, 이때에도 사용자의 책임이 면제될 수는 없다.

이 점에 대해서는 예컨대 Eberhard Eichenhofer, Sozialrecht(J.C.B Mohr, 1995), 221면 이하 참조.

b) 사용자책임의 체계적 법형성

현행법은 기본적으로 산재보험급여가 사용자의 민법상의 책임을 대체하는 것으로 형성되어 있지는 않다. 근로자는 사용자에게 민법상의 책임을 먼저 행사할 수도 있고, 또 근로자에게 산재보험급여가 지급되더라도 사용자의 책임은 민법상의 책임 전체가 아닌 산재보험급여로서 지급된 급여의 범위내에서 면제되기 때문이다. 현행법은 산재보험을 통하여 사용자의 민법상의 책임을 최종적으로 해결하는 제도적 장치를 두고 있기는 하다. 장해특별급여와 유족특별급여가 그것이다. 그러나 이러한 기제 자체가 체계적이지 않으며, 또 현실적으로 작동할 가능성도 별로 없다. 이 점에 대해서는 뒤에서 다시 설명한다.

① 사용자의 고의로 산재가 발생한 경우

이미 위에서 언급한 바와 같이 산재가 사용자의 고의에 의하여 발생한 경우 산재근로자는 사용자에게 제한없이 손해배상책임을 물을 수 있다. 이 경우 이미 산재보험이 기능하기 위한 전제조건이 사라졌기 때문이다. 다만 이 경우에도 근로자에 대한 신속한 보호를 위하여 보험자는 우선 산재보험급여를 지급하고, 그 범위내에서 보험자는 근로자가 사용자에 대해서 갖는 배상청구권을 대위할 수 있다. 결국 사용자책임에 관한 현행법의 규정은 사용자의 고의에 의하여 산재가 발생한 경우에는 적용에 아무런 문제가 없다.

② 사용자의 과실에 의하여 산재가 발생한 경우

사용자의 고의에 의하여 산재가 발생한 경우를 제외하고는 산재보험급여 수급권은 사용자의 민법상의 책임을 대체하도록 하는 것이 체계적이다. 이 점에서 우리 산재보험법이 고의와 과실을 구분하지 않고 민법상의 사용자책임을 존속시키는 것은 문제가 있다.

산재보험의 객관적 목적, 즉 노사관계의 안정과 산업평화를 위하여 산재보험급여 수급권이 사용자책임을 대체하도록 하는 것이 필요한 것은 의문의 여지가 없다. 문제는 이로써 근로자보호라는 또 다른 목적과 충돌하는가의 여부이다. 일반적으로 하나의 행위를 통하여 보상의 요건과 배상의 요건이 함께 충족되는 경우 보상과 배상은 법적 원인관계가 다르기 때문에 병립할 수 있으며, 다만 조정의 문제가 발생할 뿐이다. 따라서 예컨대 헌법 제29조 제2항이 국가배상청구권과 관련하여 보상청구권이 성립되는 경우 배상청구권을 배제하도록 하는 것은 헌법에 위반된다. 또 보다 일반적으로 보면 공무원연금법의 보상급여는 결코 사용자인 국가책임을 대체하는 기능을 수행하는 것이 아니라 국가의 공무원에 대한 사회보장의 의무에서 형성되는 청구권이다. 따라서 보상청구권이 배상청구권을 배제할 수는 없다. 그러나 이러한 논리는 산재보험에는 적용될 수 없다. 산재보험은 근로자에게 발생한 재해에 대해서 포괄적으로 사용자의 책임을 인정하고, 또 이를 무과실책임으로 형성한다. 이 점에서 보면 민법상의 책임에 비해서는 근로자보호에 충실하며, 이에 대한 반대급부로서 사용자의 책임을 면제시키는 것이 체계적이다.

이 점에 대해서는 예컨대 전광석, □국가배상법상 이른바 이중배상금지원칙의 위헌성□, 전광석, 헌법판례연구(법문사, 2000), 133면 이하 참조. 다만 헌법재판소는 국가배상법의 이른바 이중배상금지규정이 헌법 자체에 근거가 있다는 이유로 합헌결정을 내려 왔다. 헌재결 1994.12.29, 93헌바21, 판례집 6-2, 392면 이하; 1995.12.28, 95헌바3, 판례집 7-2, 841면 이하; 2001.2.22, 2000헌마38, 판례집 13-1, 289면 이하 등 참조.

국가공무원법 제77조 참조.

예컨대 독일의 연방헌법재판소는 이러한 이유에서 산재보험이 정신상의 피해에 보상을 하지 않는 것이 평등의 원칙에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있다. BVerfGE 34, 112 참조.

과실에 의하여 산재가 발생한 경우 사용자의 근로자에 대한 책임은 면제되어야 할 것이다. 이때 무과실책임의 성격으로 산재보험급여 수급권을 형성하는 데에 상응하는 체계적합성이 유지되기 때문이다. 다만 사용자와 근로자와의 관계를 떠나서 이 경우 보험자가 사용자에게 책임을 묻는 것은 별개의 문제이다. 사회보장법 일반에 있어서 해당 제도가 보호하는 사회적 위험을 스스로 야기한 자에게 제재가 가해지는 것은 일반적이다. 이러한 이념은 사회보험의 보험자가 지급한 급여의 범위내에서 가입자에게 구상권을 행사하는 형태로 이루어진다. 다만 구상권의 행사를 통하여 제재를 가하는 대상을 고의의 경우에 한정할 것인가, 중과실의 경우로 확대할 것인가를 정책적 선택의 문제이다.

예컨대 국민건강보험법 제48조 제1항; 국민연금법 제70조 제1항; 고용보험법 제45조 등 참조. 이 점에 대해서는 예컨대 전광석, 위 각주 1 의 책, 98면 이하 및 246면 이하 참조.

3) 장해특별급여와 유족특별급여

장해특별급여와 유족특별급여를 통하여 민법상의 사용자책임을 대체하는 태도는 다음과 같은 여러 가지 이유에서 합리적이지 않다. 첫째, 위에서 설명한 바와 같이 산재보험급여가 사용자의 책임을 전적으로 대체하는 것은 아니기 때문에 사용자의 고의 혹은 과실이 있는 경우 피해 근로자가 이러한 특별급여를 선택하고 민법상의 청구권을 포기할 가능성이 별로 없을 것이다. 둘째, 산재가 발생한 데에 사용자의 귀책사유가 있는 경우에는 근로자보호를 위하여 산재보험급여를 지급하더라도 사용자 자신에게 책임을 물을 수는 있다. 그리고 사용자의 고의에 의하여 산재가 발생한 경우 일종의 손해배상에 대한 합의를 법제화하여 특별급여를 제공하는 것은 합리적일 수 있다. 그러나 이러한 책임을 과실의 경우에도 묻는 것은 무과실책임의 성격을 갖는 산재보험수급권과 형평상 문제가 있다. 셋째, 산재가 발생하는 데에 사용자의 고의가 있는 경우 이미 사용자와 근로자의 신뢰관계는 상실된 것이다. 이때에도 보험자가 사용자의 책임을 부담하는 것은 체계적이지 않다. 그런데 현행법에서는 특별급여를 제외하고 일반적인 보험급여는 보험자가 부담한다. 이는 사회보장법에 일반적인 법원칙, 즉 해당 법제가 보호하는 위험을 고의로 발생시킨 자에게는 급여가 지급되지 않는다는 원칙에 반한다. 보험자가 지급한 산재보험급여의 전액을 징수하는 방법이 보다 체계적이다. 이에 비해서 사용자의 과실에 의하여 산재가 발생한 경우에는 이 점이 보험자와 사용자와의 구상권성립에 영향을 줄 수는 있지만 무과실책임의 성격을 갖는 산재보험수급권의 성격상 특별급여를 통하여 사용자의 책임관계에 영향을 미치도록 하는 것은 체계적이지 않다.

위와 같은 논리에서 보면 현행법은 다음과 같은 두 가지 문제가 있다. 첫째, 사용자의 과실에 의하여 산재가 발생한 경우에도 장해특별급여 혹은 유족특별급여를 지급하고 이를 사용자가 부담하게 함으로써 보험자와 사용자와의 법률관계의 내용을 사용자와 근로자와의 법률관계에서 해결하는 체계일탈을 보이고 있다. 둘째, 사용자의 고의 뿐 아니라 (경미한) 과실의 경우에도 사용자의 책임을 묻는 선택 자체가 문제가 있지만 이러한 일탈된 체계에 충실하기 위해서는 사용자책임의 내용은 발생한 산재에 대한 보상 전체이어야 한다. 이는 일반적인 사회보장법에서는 위험이 발생한 데에 가입자 스스로의 귀책사유가 있는 경우 급여에 대한 청구권이 성립되지 않는 규정과 비교될 수 있다. 그런데 현행법은 이 경우 사용자에게 장해특별급여 혹은 유족특별급여의 액에 한하여 징수하도록 하고 있다.

4) 정 리

현행법은 산재보험법이 사용자책임을 면제하여 근로자의 보호와 노사관계의 안정을 추구하는 공법으로서의 사회보장법이라는 이해에 충실하지 못하고, 사용자와 근로자의 민법관계를 부분적으로 조정하는 정도에 그치고 있다. 장해특별급여와 유족특별급여제도를 통하여 사용자책임을 제도적으로 해결하려는 시도를 하고 있으나 기본적으로 산재보험보다는 배상의 범위가 넓은 민법상의 사용자책임을 묻는 가능성을 그대로 두고 있기 때문에 이러한 특별급여제도가 기능하지는 못할 것이다.

5. 산재보험재정

(실제 현행법상 제한적이기는 하지만) 산재보험이 사용자책임을 면제하는 기능을 수행하는 데에 상응하여 산재보험의 보험료는 전액 가입자인 사용주가 부담한다(보험료징수법 제13조 제1항). 산재보험에서 보험료율은 순보험료율과 부가보험료율로 구성된다. 순보험료율은 전체 보험료율의 85%를 차지하며, 보험료율은 사업의 종류별로 노동부령에 의하여 결정된다. 이때 사업장에서의 과거 3년간의 재해율, 즉 임금총액에 대한 보험급여총액의 비율이 보험료결정에 있어서 반영된다(보험료징수법 제14조 제3항, 제15조 제1항). 결국 동종업종간에 어느 정도의 위험분산이 이루어진다. 보험료액은 사업장에서 지급되는 임금의 총액에 동종의 사업자에 적용되는 보험료율을 곱하여 결정된다. 부가보험료율은 보험사업을 하는데 드는 비용으로, 전체 보험료율의 15%를 차지한다. 이는 전사업에 균등하게 사용하는 비용과 재해발생 정도에 따라 차등적으로 사용되는 비용으로 구분되어 결정된다. 결국 부가보험료는 다음과 같은 세 가지 특징이 있다. 첫째, 순보험료율에 비해서 차지하는 비중이 낮다. 둘째, 공동부담과 차등부담의 기능이 함께 있다. 셋째, 부가기준은 순보험료율과 동일하다.

2002년 전체사업 평균보험료률은 1.49%이며, 최고 31.9%(벌목업), 최저 0.4(금융보험법)이었다. 노동부, 산재보험연보(2002), 108면 이하 참조.

노동부, 산재보험사업연보(2002), 17면 이하 참조.

산재보험보험료율을 결정하는 데 개별실적요율이 적용된다. 이에 따르면 과거 3년간 보험료액에 대한 보험급여비용의 비율이 85%를 넘거나 75% 이하인 경우에는 보험료율을 50%의 범위내에서 인상 또는 인하할 수 있다(보험료징수법 제15조 제1항).

일반 사회보험은 가입자의 사회적 위험을 보호하는 기능을 수행하기 때문에 보험료산정의 기준은 해당 가입자의 소득정도이다. 이에 비해서 산재보험은 사용자책임을 대체하는 기능을 수행하기 때문에 산재위험발생률이 보험료산정의 기준이 될 수밖에 없다. 다만 산재보험이 사회적 연대의 이념을 실현하여야 하며, 이러한 이념은 동종업종간에 동일한 보험료율을 적용하여 사용자간에 위험을 분산시키는 효과를 갖도록 하였다. 동종업종에 있어서는 같은 보험요율을 적용하는 경우 산재발생에 둔감하고, 또 산재예방을 게을리할 수 있는 위험이 있기 때문에 이를 방지하기 위하여 개별실적요율을 운영하고 있다(법 제64조).

국민건강보험법 제62조 제3항; 국민연금법 제75조 제3항 등 참조.

사회연대의 이념과 관련하여 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다. 산재발생률이 높은 것을 해당 사업주 개인의 책임으로만 돌릴 수는 없다. 산업의 특성 상 1차산업의 경우 산재발생률이 높을 수밖에 없기 때문이다. 이를 개별실적요률 제도를 통하여 보상하는 데에는 한계가 있다. 예컨대 부가보험료의 산정방법을 순보험요율산정에 연계시키지 않고 일률적인 방법으로 부과하여 1차산업에서의 산재예방에 투입하는 것도 한 방법이라고 생각된다. 또 부가보험요율의 비중을 높이는 방법도 강구할 수 있다.

6. 관리운영

1963년 제정된 산재보험법은 노동부가 직접 관리운영하여 오다가 1995년 공법상의 법인인 근로복지공단으로 관리운영주체가 변경되었다. 이는 정치적으로도, 그리고 재정법적으로 정부예산에 종속되지 않고 전문적이고 중립적으로 관리운영이 이루어질 수 있는 조직법적 변화로서 타당하다고 생각된다. 그런데 이후 한때 산재를 민간보험을 통하여 보호하는 안이 논의된 바 있으며, 이에 대한 평가가 필요하다. 다음과 같은 이유에서 산재를 민간보험을 통하여 보호하는 것은 옳바르지 않다고 생각한다.

첫째, 민간보험의 경우 가입자간 위험분산의 효과는 없으며, 따라서 산재의 사회적 위험으로서의 성격을 약화된다. 보호의 여부 및 내용, 그리고 수준에 있어서 기업의 선택에 따라 차이가 있을 수 있기 때문이다. 둘째, 현재 산재보험에 있어서 가입자는 사업주이다. 이는 여전히 산재에 대한 보호를 기업위험으로 보는 결과이며, 이에 대한 개선이 필요하다. 즉 궁극적으로는 근로자 자신의 가입자가 되어야 한다. 그런데 민간보험의 경우 보험자와 가입자를 당사자로 하는 계약관계에 의하여 보험관계가 형성되며, 이로써 근로자의 상황이 아니라 기업위험을 중심으로 보호가 이루어진다는 기존의 한계가 그대로 유지될 것이다. 셋째, 사회보장제도로서 산업재해에 대한 보호는 재해를 당한 근로자에게 상실된 소득을 보상할 뿐 아니라, 재해근로자가 정상적인 고용관계에 재진입할 수 있는 기회를 부여하여야 한다. 그런데 민간보험의 경우 산업재해로 인하여 상실된 소득을 보상하는 기능을 중심으로 보호를 행할 것이기 때문이다.

이 점에 대해서는 Ⅳ.2.(1)에서 이미 다루었다.

Ⅴ.  산재보험에 기대되는 역할 - 결론에 대신하여

우리 산재보험법은 기본적으로 산재보험의 역사적 및 구조적 특징에 충실하게 형성되어 있다. 그러나 이러한 속성들이 산재보험의 본질이라고 할 수는 없다. 산재보험은 산재근로자에게 사용자책임을 묻기 위하여 필요한, 산재발생에 대한 사용자의 고의 혹은 과실에 대한 입증책임을 면제하고, 그 반대급부로서 사용자책임을 면제하는 기능을 수행한다. 그러나 산재보험은 점차 이러한 기원상의 특징에 기속되지 않고 본질이 허용하는 범위내에서 근로자보호의 목적론적인 체계로서 발전하여야 한다. 업무상의 재해의 속성이 없는 일반적인 재해를 산재보험법이 보호할 수는 없다. 그러나 업무상의 재해 혹은 이와 유사한 구조를 갖는 재해, 그리고 이러한 재해가 발생하는 인적 집단을 보호의 범위에 포섭하여야 한다. 이 점에서 현재 보험가입의 주체 그리고 가입자의 범위가 다시 검토되어야 한다.

산재보험이 근로자보호의 목적론적인 제도로 발전하기 위해서는 산재로 인하여 상실된 소득을 보장하는 기능에 그치지 않고 산재를 예방하고, 또 산재근로자에게 적극적인 재활조치를 취하여 고용관계에 재진입할 수 있도록 사업의 중점이 변화되어야 한다. 이에 상응하여 급여산정의 방식 역시 다시 검토되어야 한다. 그러나 급여산정방식을 변화하기 위하여서는 산재보험이 재활사업이 적극화하여야 한다는 전제조건이 먼저 충족되어야 한다. 이러한 개혁을 위해서는 산재보험사업 전체가 종합적으로 검토된 후 체계조정이 이루어져야 한다.

사용자책임의 합리적인 조정은 산재보험이 기능하기 위한 전제조건이다. 현행법은 이 문제에 대한 체계적인 검토를 기초로 형성되었다고는 보이지 않는다. 산재보험의 주관적, 객관적 기능, 그리고 산재보험법의 보호와 민법상의 사용자책임의 이념이 조화될 수 있도록 근본적인 검토를 필요로 한다.

통근도상의 재해

통근도상의 재해

박 종 희．

Ⅰ. 문제의 소재

1) 근로자가 노무를 제공하기 위해서 사용자의 사업장에 가고 집에 오는 것을 출·퇴근(이하 통근이라 칭함)이라 하며, 이러한 출·퇴근 도중에 입은 재해를 출·퇴근도중의 재해, 통근재해 혹은 통근도상의 재해라 한다(이하 □통근도상의 재해□로 칭함). 실제 발생하는 통근도상 재해에 관한 구체적인 통계자료는 없지만, 자동차 교통량이 증가하고 대도시화에 따라 출·퇴근길도 원거리화 됨에 비례하여 그 발생 빈도도 점차 증가하리라는 것은 어렵지 않게 추정할 수 있다. 통근도상에서 일어나는 재해(교통사고가 주를 이룰 것임)에 대해서는 민법상 불법행위 책임이나 자동차책임보험 등에 따라 가해자와 피해자 사이에 발생한 손해의 조정이 이루어질 수 있다. 그러나 피해자가 출·퇴근하는 근로자인 경우에는 그 행위가 비록 실근로를 제공하는 것은 아니지만 노동력 제공에 필수적으로 수반되는 행위이기에 업무상 재해로 인정된다면, 근로기준법(이하 근기법으로 약함) 혹은 산업재해보상보험법(산재보험법으로 약함)에 따라 보다 간편한 방법으로 적정한 보상(재해보상)을 받을 수 있다. 이러한 점을 둘러싸고 통근도상의 재해가 업무상 재해에 해당하는지 여부는 오래전부터 논란의 대상이 되어 왔다.

． 고려대 법대 교수/ 노동대학원 노동법학과 주임교수

김형배, 근로기준법(제7판), 1999, 544면; 하경효, 노동법사례연습, 2002, 135면.

간접적인 자료를 가지고 통근도상의 재해통계를 추정·분석한 것으로는 김복기, 통근재해 보호의 법리, 서울대 석사학위논문, 1998, 6-14면 참조.

2) 현재 산재보험법 제4조 제1호는 □업무상 재해라 함은 업무상 사유에 의한 근로자의 부상·질병·신체장해 또는 사망을 말한다. 이 경우 업무상 재해의 인정기준에 관하여는 노동부령으로 정한다□고 규정하고, 이에 따라 동법 시행규칙 제32조는 업무상 사고 및 질병에 관한 구체적인 경우를 예시·규정하면서 특히 제35조 제4항에서 근로자가 출·퇴근하는 도중에 발생한 사고로 인하여 사상한 경우에 대해 규정하고 있다. 이러한 현행 법규정에 의한다면 통근도상의 재해는 원칙적으로 업무상 재해로 인정되지 않으나, 다만 예외적으로 사용자가 제공한 교통수단을 이용하던 중에 입은 경우에 한하여 업무상 재해로 인정된다. 그럼에도 불구하고 통근도상의 재해에 대한 논의가 계속되는 것은 통근행위가 갖는 특수한 성격에 기인한다. 일반적으로 근로자의 생활영역을 사적인 활동영역과 업무활동영역으로 크게 나눈다면, 통근행위는 순전한 개인적인 사적 활동도 아니요, 그렇다고 해서 실제 근로를 제공하는 행위도 아닌 양자의 중간영역 혹은 제3의 유형에 해당하는 것으로 이해할 수도 있다. 그러나 실질적인 관점에서 본다면 통근행위는 근로를 제공하기 위하여 사업장에 출·퇴근하는 행위로써 노무제공을 위해서는 그에 부수하는 필수적인 행위로서의 속성을 갖는다. 그럼에도 현행 산재보험법은 이러한 통근행위의 일반적인 속성을 인정하지 않고 있는데, 이러한 입법태도가 타당한지 여부를 검토해 볼 필요가 있다. 이를 위해서는 먼저 현행 산재보험법 제4조 제1호 및 동법 시행규칙 제3절 제3장 규정의 타당성을 검토해야 한다. 현행법 규정의 구체적인 타당성이 인정될 수 있다면 통근도상의 재해에 대한 논의는 어디까지나 입법정책적인 견지에서 다루어질 수 있는 문제이지만, 현행법 규정에 대한 문제점과 이를 토대로 다른 해석이 가능하다면 그리고 그에 따라 통근도상의 재해를 업무상 재해에 포함시킬 수 있다면 입법 개선 없이도 이 문제를 해결할 수 있기 때문이다. 따라서 현행 입법 규정의 타당성을 먼저 검토할 필요가 있다. 다음으로는 통근도상 재해의 본질적 속성에 따른 가치판단을 하는 것이 필요한데, 이에 비교·검토할 수 있는 것은 공무원연금법에 의한 공무상 재해제도와 산재보험법상 다른 업무상 재해로 인정되는 경우와의 비교 검토가 있다. 공무원연금법 제34조와 제42조는 공무원이 공무상 재해를 입은 경우 각각 단기급여와 장기급여 지급에 관하여 규정하고 동법 시행규칙 제14조에서는 통상적인 경로와 방법에 따라 이루어진 출·퇴근 중 발생한 재해에 대해서는 공무상 부상 또는 사망으로 본다고 규정하여 원칙적으로 공무상 재해로 인정하고 있다. 즉 공무원이 사용자가 제공한 교통수단 이용이라는 제한조건 없이도 순리적인 경로와 방법을 유지하고 있는 도중에 발생한 통근도상의 재해는 공무상 재해로 인정한다는 것이다. 공무원연금법의 입법태도는 통근행위 그 자체에 대한 일반적인 속성을 토대로 판단한 것으로 볼 수 있다. 만약 공무상 재해와 업무상 재해 간에 본질적인 차이점이 존재하지 않는다면, 본질적으로 같은 사안에 대해 상이한 판단기준을 적용하는 것이 되어 형평성과 구체적 타당성이 의문시될 수 있다. 나아가 산재보험법에 의하여 업무상 재해로 인정받은 여러 경우와 통근도상의 재해를 비교·검토 하는 것이 필요하다. 왜냐하면 기존에 업무상 재해로 인정한 경우 중에는 실제 노무의 제공이 아니더라도 업무상 재해를 인정하고 있는 경우가 있는데, 만약 이러한 각 경우들과 통근도상의 재해 간에 본질적인 차이점이 없다면 차이점이 없는 대상에 서로 다른 법률효과를 귀속시키는 것이 되어 형평의 견지에서 의문이 제기될 수 있기 때문이다.

종전에는 훈령에서 규정하고 있었던 것을 2000년 1월 31일의 공무원연금법 시행규칙 개정시에 동규칙 내로 편입·규정되었다.

3) 이와 같은 문제의식으로 이하에서 통근도상의 재해에 대한 업무상 재해 여부에 대해 판단해 보고자 한다. 이를 위한 해석론의 출발점은 산재보험법 제4조 제1호 제1문 규정의 업무상 사유에 통근행위가 해당하는지 여부에 관한 것으로 동호 제1문과 제2문과의 상호관계에 대한 여러 관점에서 검토가 필요하다(Ⅱ). 현행 규정의 타당성을 먼저 검토한 후, 업무상 재해에 대한 새로운 해석 가능성을 토대로 통근도상의 재해가 업무상 사유에 의한 재해로 될 수 있는지를 검토하고(Ⅲ), 나아가 통근도상의 재해에 대한 판단을 전체 법체계의 통일적인 관점에서 검토를 하기로 한다(Ⅳ).

현행 근기법(제81조 이하)과 산재보험법은 동일한 업무상 재해에 대해 각각의 보상책임 관계를 규정하고 있다. 다만 전자는 사용자의 직접보상책임을, 후자는 보험자에 대한 보상책임을 전제하고 있다. 산재보상과 재해보상 양자의 관계는 보상액의 차이 및 적용범위의 차이로 인해 청구권경합을 인정할 부분적인 필요성도 있지만, 1993년 산재보험법 제10차 개정 시에 도입된 후 1994년 전문개정 이후에도 계속 유지되고 있는 바에 따라 업무상 재해가 발생한 경우 사용자는 산재보상의 범위 내에서는 그 책임이 면제되는 것으로 봄이 상당하므로, 산재보험 우선 적용관계로 볼 수 있다. 그러므로 통근도상의 재해가 업무상 재해에 해당한다면 이 경우도 산재보상이 우선 적용되므로, 본고는 고찰 범위를 산재보험법에 한정하고자 한다.

1993년 개정 당시에는 제11조 제1항이었으나, 1994년 전문개정 이후에는 제48조 제1항에서 다음과 같이 규정되어 있다:□수급권자가 이 법에 의하여 보험급여를 받았거나 받을 수 있는 경우에는 보험가입자는 동일한 사유에 대하여 근로기준법에 의한 재해보상책임이 면제된다.□

Ⅱ. 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절의 타당성 검토

1. 산재보험 시행규칙 제3장 제3절의 연혁

산재보험법 내지 동법 시행규칙에서 업무상 재해 인정기준에 관하여 구체적으로 규정한 것은 1995년 시행규칙 개정 시였다. 1994년 12월 22일 산재보험 관련 3개법률(근로복지공사법, 산업재해보상보험특별회계법, 산업재해보상보험업무및심사에관한법률)을 산재보험법(법률 제4826호)으로 통합하는 개정을 하면서, 산재보험법 시행규칙도 대폭 개정하여 종래 산업재해보상보험특별회계여유금운용규칙, 산업재해보상보험업무및심사에관한법률시행규칙, 산업재해보상보험시설의설치및운영에관한규칙 등을 통합하였다(1995년 4월 29일 노동부령00097호). 그와 동시에 당시까지 노동부예규 제92호로 존재하던 □업무상 재해인정기준□의 내용을 동 시행규칙 제3장(보험급여) 제3절(업무상 재해의 기본원칙)에 편입하였다. 그 후 1999년 12월 31일 개정(법률 제6100호)시에 제4조 제1호에 현재와 같은 제2문을 추가하여 지금에 이르고 있다.

2. 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절에 대한 적법성 검토

종래 □업무상 재해인정기준□이 노동부 예규일 때, 그 규정 내용은 일종의 행정규칙으로써 노동부 조직 내부 업무수행에 관한 지침서 역할을 하였을 뿐, 대외적으로 국민에게 직접적인 법적 효력을 갖지 않았다. 그 후 시행규칙을 개정하면서 시행규칙으로 편입되었고, 모법의 근거조항은 1999년 개정시에 비로소 마련되었다. 이와 같은 입법 절차를 감안하여 현행 산재보험법시행규칙 제3장 제3절의 규정의 타당성을 판단하면 다음과 같다.

대판 1995.8.29, 95누5961 참고.

(1) 1999년 산재보험법 개정 이전의 시행규칙 제3장 제3절의 법적 효력에 관한 검토

헌법 제95조에 의하면 국무총리 혹은 행정각부의 장은 소관 사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다. 위임에 의하여 부령을 발하는 경우를 위임입법(혹은 위임명령)이라 하며, 업무집행을 위하여 부령을 발하는 경우를 집행명령이라 한다. 전자는 법률보충명령이라고도 할 수 있는데 법률 내지 상위명령에 의하여 위임된 사항에 관하여 발하는 명령을 말한다. 이에 반해 후자인 집행명령은 법률의 범위 내에서 그 실시에 관한 구체적·기술적 사항을 규율하기 위하여 발하는 명령을 의미한다. 전자는 법률 내지 상위명령에 의한 위임을 반드시 필요로 하지만, 후자의 경우는 행정이 법집행의 의무와 권한을 가지고 있다는 점에서 법률 내지 상위명령의 명시적 위임규정이 없더라도 발할 수 있는 것으로 본다. 일반적으로는 하나의 법규명령 중에는 위임명령적 규정과 집행명령적 규정이 혼재하는 경우가 많다. 이러한 행정입법의 일반론에 비추어 보았을 때 산재보험법 시행규칙은 그 성질상 위임명령적인 규정과 집행명령적인 규정을 함께 가지고 있는 것으로 볼 수 있으나, 문제는 제3장 제3절이 정하고 있는 업무상 재해인정에 관한 일반원칙 규정이다. 즉 이 규정들을 단순히 산재보험법 실시를 위한 구체적·기술적 사항을 정한 것으로 볼 수 있느냐 하는 것이다. 1995년 개정 당시 산재보험법 제4조 제1호는 □업무상 재해란 업무상 사유에 의한 … 사망들을 말한다.□는 정의 규정만 두었다. 그러므로 어떤 재해가 업무상 재해에 해당하는지 여부는 순전히 동호의 해석을 통해 해결하였어야 할 사안이었다. 즉 그에 대한 판단을 법원의 해석론에 맡긴다는 것이 입법자의 의도였던 것으로 볼 수 있다. 그런데 동법 시행규칙은 업무상 재해로 인정되는 경우와 인정되지 않는 경우를 각 유형별로 구체적으로 규정하였다. 업무상 재해 인정여부는 산재보험법의 본질적인 내용에 해당하며 또한 업무상 재해 여부는 근로자의 이해관계에 절대적으로 영향을 미치는 중요한 사항이기 때문에 시행규칙의 내용을 단순히 산재보험법 집행을 위한 직권적인 사항으로 보기는 어렵다. 오히려 산재보험법의 업무상 재해 정의 규정을 실질적으로 해석·적용하는 것으로 볼 수 있다. 그러므로 당시 산재보험법 시행규칙중 제3장 제3절 규정을 일종의 위임명령적 성질을 갖는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 그러한 시행규칙의 내용이 법적인 효력을 갖기 위해서는 법률이나 대통령령의 위임이 있어야 하며(헌법 제75조의 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항), 그 위임은 개별적·구체적이어야 한다. 그러나 당시 모법인 산재보험법이 업무상 재해의 구체적인 유형별 판단을 부령으로 위임한 바가 없었음에도 불구하고 시행규칙이 그에 대한 기준을 규정한 것은 명백히 위임명령의 수권적 기초를 결여한 것으로 볼 수 있다. 이 한도에서 당시 시행규칙 제3장 제3절의 법적 효력은 부인되는 것이 타당하다고 본다.

위임입법의 명칭은 실정 법률이 정의한 용어가 아니라 학술상 사용하는 개념으로 그 의미는 문자 그대로 위임받은 입법권을 행사하는 것을 말하며, 그 위임의 근거는 헌법에 의한 직접적인 것과 법률에 의한 것을 포괄하는 광의의 의미를 가진다(김철용, 위임입법 한계에 관한 연구, 헌법재판연구 제8권, 헌법재판소, 1996, 23면).

헌법 제95조에서 □직권으로□라는 표현을 사용하고 있는 것도 바로 이런 의미이다(김동희, 행정법 I, 129면).

전자는 수권법(모법)이 있어야 가능하다는 한계를 의미한다면, 후자는 수권법의 존재를 전제로 한 수권요건의 명확성에 관한 한계를 의미하는 것이다(김철용, 위임입법의 한계에 관한 연구, 헌법재판소, 1996, 33면).

이 경우 법적 효력의 부인은 수권적 입법 규정이 없음에도 불구하고 시행규칙이 이루어진 것으로써 수권적 입법 규정의 효력 부인이 아니라 시행규칙 자체의 효력이 부인되는 것으로 보아야 할 것이다. 따라서 시행규칙 제3장 제3절의 규정은 대국민적으로 법적 효력이 없는 일종의 행정 내부지침적인 효력만 갖는 것으로 보아야 할 것이다.

(2) 1999년 12월 산재보험법 개정 이후 시행규칙 제3장 제3절의 효력에 관한 검토

1999년 12월의 산재보험법 개정 시에 제4조 제1호에 다음과 같은 내용의 제2문을 추가하였다:□이 경우 업무상의 재해의 인정기준에 관하여는 노동부령으로 정한다.□ 이로써 위에서 제기되었던 형식적인 측면, 즉 수권문제는 해결된 것으로 볼 수 있다. 그러나 위임의 내용과 관련한 실질적인 측면에서는 계속하여 다음과 같은 의문을 제기할 수 있다. 첫째 업무상 사유에 대한 인정기준을 노동부령으로 정할 수 있도록 한 것이 타당한가의 여부, 둘째 첫 번째 문제를 별론으로 하더라도 제2문 규정이 위임입법의 실질적 측면에서의 한계, 즉 구체성과 명확성 원칙을 일탈한 것이 아닌가의 여부, 그리고 셋째 산재보험법 제4조 제1호 제1문이 이미 업무상 재해에 대한 정의 규정 형태로 입법되어 있음에도 불구하고 제2문에서 그 기준의 구체적인 유형을 시행규칙으로 다시 정하도록 한 것이 입법 기술적으로 타당한가의 여부 등이 그것이다. 이에 관해서는 항을 바꾸어 검토하고자 한다.

3. 헌법적인 관점에서 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절의 타당성

(1) 법률유보의 원리에 근거한 시행규칙 제3장 제3절의 타당성

산재보험법 제4조 제1호 제2문은 업무상 사유에 대한 인정기준을 노동부령으로 정하도록 하였다. 이러한 입법 규정은 형식적으로 보면 하등 문제가 되지 않을 수 있다. 그러나 시행규칙에서 정한 업무상 사유에 해당하지 않는 재해에 대해서 근로자는 산재보험을 청구를 할 수 없게 된다. 그런데 산재보험제도의 기본성격을 피재근로자의 경제적 지위를 회복시키기 위한 손실보상적 기능과 인간으로서의 존엄성 회복을 위한 생활보장적 기능을 근로조건화 하여 보호하는 제도로 이해한다면, 산재보험을 청구할 수 있는 업무상 재해인가 여부는 근로자 입장에서 중대한 근로조건 내지 생존권에 관한 결정이라 할 수 있다. 따라서 산재보험법 제4조 제1호 제2문이 이러한 결정사항을 입법자 스스로 하지 않고 행정부에 유보한 것이 법률유보 원칙에 어긋나는 것이 아닌가 하는 의문을 제기할 수 있다.

이에 관한 학설과 판례 입장에 대한 자세한 분석 및 검토는 오선균, 산재보상과 재해보상 손해배상의 조정에 관한 법리 연구, 고려대 노동대학원 석사학위논문, 2002, 7-30면 참고.

헌법 제40조는 입법권은 국회에 속한다고 천명하고 있다. 이는 단지 국회가 중심적인 입법기관임을 뜻하는 것 외에도, 국민에게 부담을 과하고 국민을 구속하는 법규 사항은 반드시 국회가 행하는 법률형식의 입법기능 속에 포함되어야 함을 함께 의미한다(본질성이론 혹은 중요사항유보설). 이는 헌법 전체적인 해석을 통하여 도출되는 법치국가 원리에 따른 한계로써 헌법 제75조와 제95조 위임입법의 허용 여부를 배후에서 결정해주는 근본적인 제한으로 볼 수 있다. 물론 본질성이론에 의해도 법률 제정에 의한 입법권자의 규율 정도는 사안에 따라 달리 나타나며 언제나 일률적으로 일정한 사항에 대해서 위임입법이 금지되는 것은 아니다. 그러나 적어도 헌법이 입법권자에게 요구하는 규율 밀도에 해당하는 범위는 위임입법이 허용되지 않는다고 보아야 한다. 그러므로 사안이 일반국민에게 중요하면 할수록, 규율 밀도에 관해서도 개별시민의 기본권이 결정적으로 침해되거나 위협받을수록, 일반국민에 대한 효과면에서 비중이 크면 클수록, 또는 하나의 문제영역이 일반 공중에서 논란되면 될 수록 그와 같은 본질적 사항에 관해서는 원칙적으로 위임입법이 허용되지 않는 것으로 보아야 한다. 업무상 재해의 인정범위는 근로자에 있어서 산재보험 적용을 결정하는 중요한 근로조건의 하나이며(헌법 제32조 제3항), 업무상 재해 인정범위에서 벗어남은 피재근로자의 생존권 자체가 심대하게 침해받을 수 있는 것이다. 또한 그 인정범위를 둘러싸고 이해관계가 첨예하게 대립하는 것을 감안하면, 이에 관한 사항은 입법자가 결정해야 할 사항에 해당하며, 행정부에 위임될 사항이 아닌 것으로 판단된다.

김철용, 78면 이하; 박윤흔, 행접법(상), 1997, 221면.

(2) 위임입법의 명확성 원칙 한계와 시행규칙 제3장 제3절의 타당성

1) 위임입법의 한계와 관련한 또 다른 측면의 검토는 위임입법이 허용되는 경우라 할지라도 위임은 명확성의 한계 내에서 이루어져야 한다는 것이다. 헌법 제75조는 대통령에게 □법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항□에 관하여 대통령령을 발할 수 있는 권한을, 제95조는 국무총리 또는 행정각부의 장에게 □소관 사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임□에 의하여 총리령 또는 부령을 발할 수 있는 권한을 각각 부여하고 있다. 여기에서 □구체적으로 범위를 정하여□라는 조건을 설정한 것은 일반적으로 위임입법의 한계, 즉 위임의 내용, 목적 및 범위를 법률에 구체적이고 명확하게 규정해야 한다는 명확성의 원칙이라고 한다. 그러나 이러한 명확성의 원칙에 의하더라도 위임 입법은 얼마나 구체적으로 범위를 정하여야 하는지, 입법권 위임의 구체성을 판정할 객관적 기준은 무엇인지 등에 대한 해석상의 문제가 남게 된다. 위임의 범위와 한계를 의미하는 □구체적으로□, □범위를 정하여□의 의미에 관해서는 자세한 논의는 많지 않은 듯하나, 일반적으로 설명하고 있는 바에 의한다면, □구체적□이란 의미는 상위법이 범위를 정하는 경우에 일반적·포괄적 입법사항을 일임하는 것과 같은 골격입법이 되어서는 안 된다는 뜻으로써 일반성·추상성을 배제하는 의미로 이해하고 있다. 즉 □구체적□이라는 의미는 추상적이라는 의미에 대비되며 □범위를 정하여□라는 의미는 일괄적·포괄적 의미와 대비되는 것으로 위임은 전부 위임이나 일반적 위임이 아닌 부분적·개별적 위임이어야 한다. 따라서 행정입법의 규율대상과 범위 등을 구체적으로 정하여 누구라도 행정입법이 규율할 대상을 합리적으로 예측할 수 있어야 하는 것으로 해석할 수 있다.

김도창, 행정법론(상), 1992, 314면.

권영성, 헌법학원론, 2000, 949면.

김철용, 45-48면.

김동희, 행정법 I, 1996, 132-133.

헌법재판소도 □구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다.□고 하여 같은 입장을 견지하고 있다. 그리고 이러한 예측가능성의 유무는 문제가 된 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하도록 하고 있다. 그리하여 특정 법률규정 문구가 포괄적이라 할지라도 법률의 전체적 맥락 속에서 구체적 범위와 판단기준을 밝힐 수 있는 경우에는 굳이 포괄적 위임으로 보지 않겠다는 입장을 나타기도

헌재 1991.7.8, 91헌가4; 헌재 1995.7.21, 94헌마125; 헌재 1996.8.29, 94헌마113.

한다. 그리고 규율대상이 어느 정도 유동성 내지 탄력성을 요구하고 있는 경우가 있는데, 이러한 경우에는 위임 범위가 그 요구 이상으로 넓게 인정되는 것은 구체성이 결여된 것으로 보고 있다. 그러므로 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌 법규나 조세 법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규는 구체성 및 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위는 일반적인 급부 행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변하는 성질의 것인 때에는 위임의 구체성 및 명확성 요건이 완화되는 것으로 보고 있다.

헌재 1994.6.30. 93헌가15등; 헌재 1994.7.29. 93헌가12; 헌재 1996.3.28. 94헌바42; 헌재 1998.2.27. 95헌바59결정; 헌재 2003.6.26. 2002헌가16; 헌재 2003.7.24. 2002헌바54 등 참조. 이러한 헌법재판소의 태도는 합헌적 법률해석의 정신에 기초한 것으로 이해할 수 있으며, 입법기술상의 흠결을 해석을 통해 보완하는 것으로 평가할 수도 있을 것이다.

헌재 1991.2.11. 90헌가27; 헌재 1994.7.29. 92헌바49 등 참조. 이에 관하여는 장영수, 국회의 기능활성화와 제어, 한국공법학회 제116회 학술발표회 발표논문, 41-43면 참조.

헌재 1997.2.20, 95헌바27; 헌재 1999.3.25, 98헌가11.

2) 이러한 위임의 한계에 비추어 산재보험법 제4조 제1호 제2문을 검토하면 다음과 같다. 현행 산재보험제도는 어떤 경우를 산재보험 적용대상으로 볼 것인가와 적용대상인 경우 어느 정도의 보상을 지급할 것인가를 기본 축으로 하여 구성되어 있다. 이때 제4조 제1호는 어떤 재해가 산재보험의 적용을 받는 재해인가를 판단하는 기준으로 작용한다. 그런데 동호 제1문에서 업무상 재해란 업무상 사유에 의한 재해(부상 질병 혹은 사망)를 뜻하며, 이때 업무상 사유는 부령으로 정할 것을 위임하였다. 이때 - 위임 대상은 본질적인 사항에 관한 것으로써 한계를 넘어 섰음은 이미 위에서 밝힌 바와 같지만, 이 문제를 별론으로 하더라도 - 업무상 사유에 대한 판단을 부령으로 정하도록 한 것은 산재보험법의 다른 규정 전체를 유기적·종합적으로 고찰하더라도 구체적인 범위나 판단기준을 함축하고 있지 않기 때문에 일반적·포괄적 위임을 규정한 것으로 볼 수밖에 없다.

산재보험법 제4조 제1항 제1문의 업무상 재해 정의규정에 의하면 재해는 부상·질병 혹은 사망과 같이 법적인 가치판단 대상이 아닌 일종의 사건으로 사실적인 상태, 즉 재해의 결과를 의미할 뿐이며, □업무상 재해□ 인정여부는 그와 같은 사실적인 상태의 초래가 □업무상 사유□에 의한 것인가에 따라 결정된다. 그런데 이에 대한 판단을 노동부령으로 정하도록 한 것은 결과적으로 업무상 재해 판단 자체를 구체적·개별적 위임기준 없이 위임한 것과 같다. 이는 당해 법률에서 대통령령 규정 내용을 예측할 수 없게 하는 포괄적인 위임에 해당할 것이다. 이러한 판단은, 예컨대 중과세 대상인 고급 오락장용 건축물에 대해 아무런 기준과 범위를 정하지 않은 채 □고급오락장용 건축물의 구분과 한계는 대통령령으로 정한다.□고 규정한 종전 지방세법 제188조 제3항에 대한 위헌결정에서 동일한 맥을 찾아 볼 수 있다.

헌재 1999.3.25, 98헌가11.

(3) 입법기술적인 측면에서 산재보험법 제4조 제1호의 문제점

위의 검토와 별도로 입법기술적인 면에서도 산재보험법 제4조 제1호 규정에 대해서는 다음과 같은 의문이 제기된다. 즉 입법론적으로 법률이 스스로가 업무상 재해에 관한 개념정의를 두었음에도 불구하고 이를 하위 법령에서 다시 정할 수 있도록 하는 것이 상호 모순되지 않는가 하는 점이다. 이러한 입법 규정의 실제적인 결과는 업무상 재해 판단을 노동부에 포괄적으로 위임하는 것과 같기 때문이다. 그러나 제1문의 규정은 - 비록 그 내용 자체가 추상적이어서 구체적인 해석을 요하는 것이기는 하지만 - 분명 입법자 스스로 개념을 정의한 것이다. 그러한 개념 정의규정을 다시 제2문에서 업무상 사유에 관한 판단을 부령으로 정하도록 함으로써 제1문 해석에 의한 판단을 시행규칙 제3장 제3절에서 정하는 데로 제한하는 형식을 취하고 있다. 이러한 입법기술적인 형태는 매우 이례적인 것이다. 왜냐하면 제1문에 의할 경우 업무상 재해의 판단은 업무상 사유에 관한 해석문제가 되고 그 해석은 판례와 학설에 맡긴다는 결단으로 볼 수 있음에도 불구하고, 제2문이 그러한 결단을 배제하고 행정부가 업무상 사유를 결정할 수 있도록 함으로써 동일한 조문 내에 상반되는 입법자의 결단이 공존하는 결과를 초래했기 때문이다. 중요한 개념정의는 법률로 규정하거나 혹은 판례와 학설에 맡기는 것이 일반적이다. 위임입법을 통하여 규정하는 경우에도 그 범주와 판단기준 만큼은 모법에서 정하여 개별적·구체적인 내용만 위임을 통해 정하도록 하는 것이 타당한 입법기술방식이다. 따라서 산재보험법 제4조 제1호의 조문 구성은 그 타당성에 의문이 제기된다.

4. 소결 - 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절의 효력 -

이상에서 언급한 바와 같이 현행 산재보험법 제4조 제1호의 입법구조는 입법체계적인 측면에서나 입법기술적인 측면에서 문제점이 지적될 수 있다. 그렇다면 남는 문제는 동호의 규정을 어떻게 해석하고 운영하는 것이 전체 법체계에 부합하는 것인가이다. 위에서 살펴본 바와 같이 문제의 소재는 제1문이 아니라 제2문에 있는 것으로 볼 수 있다. 비록 제2문 규정을 산재보험제도 운영의 탄력성과 효율성 제고 목적을 위해 두었다 할지라도 근로자의 손실보상을 일종의 근로조건화 하여 규정한 본연의 취지나, 위임입법의 명확성 원칙 한계에 비추어 볼 때 그 타당성은 의문이다. 그렇다면 제2문의 법적 효력은 어떻게 취급하여야 할 것인가? 여기에는 두 가지 방안이 강구될 수 있을 것이다. 그 중 하나는 제2문 규정의 법적 효력을 완전히 부인하는 것이며, 다른 하나는 제2문의 내용은 제1문 규정을 원칙으로 하는 범위 내에서 의의를 갖는 것으로 축소해석하는 방법일 것이다. 전자의 입장을 취할 경우 시행규칙 제3장 제3절 규정의 법적 의미와 효력은 완전히 부인될 것이다. 반면에 후자의 입장을 취하면 시행규칙 제3장 제3절의 법적 의미와 효력은 부인되지만, 제4조 제1호 제1문에 합치하는 한도에서 부분적인 법적 효력을 갖는 것으로 해석하는 방법이다. 어떤 방법을 취하던 간에 업무상 재해에 대한 판단은 시행규칙 제3장 제3절에 의해서가 아니라 모법 제4조 제1호 제1문의 해석을 통해 이루어져야 할 것이다.

이에 따르면, 통근도상의 재해에 관하여 업무상 재해여부를 규정하고 있는 시행규칙 제35조 제4항은 그 자체로 완전한 법적 효력을 갖는 것이 아니라, 제4조 제1호 제1문의 개념정의에 따른 해석에 합치하는 한도에서 제1문을 근거로 법적인 효력을 갖는 것으로 해석할 것이다.

Ⅲ. 통근도상 재해의 □업무상 재해□ 인정여부

1. 통근도상 재해의 업무상 재해 여부에 관한 학설과 판례의 입장

통근도상의 재해가 업무상 재해에 해당하는지 여부에 관하여 검토하기 전에 이에 관한 판례와 학설의 입장을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 판례의 입장

판례는 통근도상 재해가 업무상 재해인지 여부를 위해서는 통근행위가 사용자의 지배·관리 하에 있는지를 기준으로 판단하고 있다. 즉 □출·퇴근 중의 근로자는 일반적으로 그 방법과 경로를 선택할 수 있어 사용자의 지배 또는 관리 하에 있다고 볼 수 없고, 따라서 출·퇴근 중에 발생한 재해가 업무상 재해로 인정되기 위해서는 사용자가 근로자에게 제공한 차량 등의 교통수단을 이용하거나 사용자가 이에 준하는 교통수단을 이용하도록 하여 근로자의 출퇴근 과정이 사용자의 지배 관리 하에 있다고 볼 수 있는 경우에 해당하여야 한다□고 한다. 이러한 판례의 입장은 1995년 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절이 삽입된 이전이나 이후 그리고 1999년 산재보험법 제4조 제1호 제2문이 추가 삽입된 이후에도 유지되고 있는 확고한 것이라 할 수 있다. 통근도상의 재해가 원칙적으로 업무상 재해가 아니라는 핵심논거는 통근도상의 행위가 사용자의 지배·관리 하에 없다는 점이다. 그러므로 통근도상의 행위라 하더라도 ①사용자가 제공한 교통수단을 이용하거나, ②사업주가 이에 준하는 교통수단을 이용하도록 하는 경우에는 사용자의 지배·관리 하에 있는 것으로 보고 있다. 이러한 판례의 입장은 대체적으로 산재보험법 시행규칙 제35조 제4항이 규정하고 있는 바와 유사하다. 비록 시행규칙 제35조 제4항 제2호는 사업주가 제공한 교통수단에 대한 관리·이용권이 사상한 근로자에게 전담되어 있지 아니한 경우라는 추가적인 요건을 요구하지만, 이는 사용자가 제공한 교통수단이라는 의미에 이미 포함된 것으로 볼 수 있다. 나아가 사용자가 그에 준하는 교통수단을 묵시적으로 이용하도록 한다는 의미에도 이러한 요소가 내포된 것으로 볼 수 있다. 후자의 예로 통상 인용되는 판례는 택시회사 소속 운전자가 근무를 마치고 교대근무자가 운전하는 택시를 타고 자기 집으로 퇴근하던 중에 사고를 당하였는데 그러한 이용을 택시회사가 묵인하고 있던 경우이다. 그런데 통근도상의 재해와 관련하여 판례가 요구하는 지배·관리의 의미는 한편에서는 사용자의 지시권에의 구속이라는 의미와, 다른 한편에서는 사용자의 교통수단에 대한 물적 지배권을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 이는 시행규칙 제35조 제4항에서 제시하고 있는 교통수단에 대한 사용자의 물적 지배권보다는 넓은 의미로 사용되었으나, 사용자 지시권에의 구속이라는 점도 종전에 업무상 인정기준으로 사용되었던 사용자 지시에 따른 업무수행의 의미를 벗어나지 못하는 것으로 볼 수 있으며, 그 결과 통근도상의 사용자의 지배·관리의 의미는 교통수단의 물적 지배권의 의미로 주로 사용되고 있다. 그러므로 판례의 입장은 현행 시행규칙 규정과 같은 입장인 것으로 볼 수 있다.

1993.1.19, 92누13073; 대판 1993.9.14, 93누5970; 대판 1993.11.12, 93구12802; 대판 1994.4.12, 93누24186; 대판 1994.6.14, 93누24155; 대판 1995.3.14, 94누15523; 대판 1996.2.9, 95누16769; 대판 1996.11.15, 96누10843; 대판 1997.11.14, 97누13009

최근 들어 하급심에서 종래와 다른 입장을 표명한 판례가 있다. 서울행정법원은 통근도상재해에 대한 종래의 입장을 원용하면서도, 근로자의 출·퇴근 과정이 사용자의 지배·관리 하에 있다고 볼 수 있는지 여부를 판단하면서 산재보험법의 입법 취지와 오늘날 근로 현실에서 출·퇴근이 갖는 사회적 의미, 공무원의 출·퇴근 중 재해와 형평 등을 종합적으로 고려해야 한다고 하였다. 평상시 보다 1시간 이른 05 : 00까지 차고지에 출근하라는 지시를 받은 근로자가 그 시간까지 도착하기 위해서 자신의 승용차를 이용하는 외에 다른 출근 방법이나  출근 경로를 선택하는 것이 사실상 불가능하였다면, 사용자가 제공한 교통수단이나 이에 준하는 교통수단을 이용하도록 한 것에 준하는 것으로 보아 그와 같은 출근중의 재해를 업무상 재해로 인정하였다.

서울행판 2001.12.13, 2001구29373.

(2) 학설의 입장

학설은 대체로 다음의 두 가지 입장으로 나뉘어 진다. 그 중 하나는 기본적으로 판례의 태도를 비판하여 통근도상의 재해를 업무상 재해로 포섭할 것을 주장하는 입장(적극설)이며, 다른 하나는 기본적으로 판례의 태도에 동조하는 입장(소극설)이라 할 수 있다.

김유성, 통근도상의 재해, 법학 제27권 제4호, 서울대 법학연구소, 1986/12, 75면 이하; 박홍규, 노동법론, 삼영사, 1995, 691-692면; 이병태, 노동법, 2002, 896면; 이흥재, 사회보장수급권의 범위에 관한 소고 -보장의 불평등에 대한 비판적 검토-, 법학 제31권 제3·4호, 서울대 법학연구소, 1990, 239면; 김교숙, 통근재해의 산재보험화, 노동법학 제6호, 1996, 355-382면; 김영문, 사업주를 위한 활동으로서의 업무의 개념과 통근재해, 비교사법 제6호, 한국비교사법학회, 1997/6, 545-585면.

김형배, 근로기준법, 2000, 548-549면; 박상필, 근로기준법, 1991, 409-410면; 전광석, 사회보장법학, 한림대학교출판부, 1993, 209면 등.

적극설이 주장하는 논거는 첫째 업무상 재해의 요건이 □업무상 사유□로 바뀌면서 종전보다 인정범위가 확대되었다는 점, 둘째 통근행위 자체는 업무수행을 위한 필수 불가결한 부수행위로 볼 수 있다는 점, 셋째 공무원에 대한 공무상 재해와의 형평성을 감안하더라도 근로자의 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정하여야 한다는 점, 넷째 산재보험제도의 사회보장법적 성격을 고려할 때, 업무상 재해의 인정범위가 확대되어야 한다는 점 등을 들고 있다.

김복기, 통근재해 보호의 법리, 서울대 석사학위논문, 1997/12, 39-40면.

이에 반해 소극설의 논거는 첫째 통근행위는 업무상의 요건이 결여되어 있다는 점, 둘째 산재보험의 기능이 근로자 가족의 생존보장이라 해도 그것으로 산재보험제도가 사회보장법 지위를 갖는 것이 아니라 노동법적 제도이며 단지 사용자의 경제적 부담을 사회보험 형식으로 분산하여 근로자 보호를 효율적으로 도모하기 위한 것이므로 통근도상의 재해는 업무상 재해로 인정하기 보다는 사회보장적 차원에서 별개의 방식으로 해결하는 것이 바람직하다는 점, 셋째 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정하기 위해서는 사용자가 통근도상의 재해를 예방하거나 감소할 수 있는 지위에 있어야 하는데, 이는 사용자가 제공한 차량을 근로자가 이용하는 경우에만 가능하다는 점 등을 들고 있다.

김진수, 산재보험의 통근재해제도 도입방안에 관한 연구, 사회과학논총 제6집, 강남대학교 사회과학연구소, 1998, 168면.

그러나 위 학설은 각기 주장된 시점이 통근도상의 재해에 관한 시행규칙과 현행 산재보험법의 개정이 있기 이전 것도 있기 때문에 해석론과 입법정책적인 개선 방안으로 주장된 것이 혼재되어 있어 동일한 차원에서의 비교·평가가 곤란하다. 그러므로 현행법 규정 하에서 통근도상의 재해를 업무상 재해에 포함시킬 수 있는지 여부는 이러한 점을 감안하여 검토되어야 한다.

2. 통근도상 재해의 업무상 재해에 관한 비교법적 고찰

통근도상의 재해에 관해 비교법적 입장으로 살펴보면, 업무상 재해 범주에 포함하여 입법하고 있는 경우와 업무상 재해와는 다른 범주에서 통근재해를 인정하고 있는 경우로 크게 나누어 볼 수 있다. 전자의 대표적인 예로는 독일과 프랑스 그리고 오스트리아를 들 수 있으며, 후자의 대표적인 예로는 일본과 영국 그리고 부분적으로 이러한 추세에 뒤따르고 있는 미국의 경우를 들 수 있다.

이에 관해서는, 김이중, 외국의 통근재해 보호제도, 근로복지116(1999/4), 근로복지공단, 18-21면.

먼저 독일과 프랑스 그리고 오스트리아의 경우 주거지와 사업장 간의 순리적인 통근 경로와 통상의 방법을 이용하던 중에 발생한 재해는 원칙적으로 업무상 재해로 인정하고 있다. 독일은 사회법전 제7편 제8조에서, 프랑스는 사회보장법전 제415조의 1에서, 그리고 오스트리아 경우는 사회법전 제175조와 제176조에서 각각 규정하고 있다. 그런데 이들 국가의 입법적 기초는 통근도상의 재해가 업무상 재해에 속하기 때문에 법률에 의해 보호한다는 입장을 기초로 하고 있다. 이는 통근도상의 재해는 다른 특별한 독자적인 표지를 적용하는 것이 아니라 일반 산업재해와 동일한 판단표지를 통해 산업재해로 인정하는 것이다. 다시 말하면 입법자의 의도는 피보험 근로자가 그의 활동을 수행하기 위하여 필연적으로 노출될 수밖에 없는 위험에 의해서 야기된 사고에 대한 보호조치로써 보험대상 활동과 통근사이에 목적적 관련성을 인정하고 있는 것이다. 다만 어떤 범위까지만 업무상 재해인 통근도상의 재해 범주에 해당하는 것으로 볼 것인가를 정하기 위하여 구체적인 여러 규정들을 두고 있다.

이에 반해 후자의 대표적인 예로 일본의 경우를 들면 사용자의 지배·관리 하에 있는 업무상 재해로서의 통근재해(업무상 재해)와 합리적인 경로와 방법에 따라 주거와 사업의 장소 사이를 왕복하던 중에 발생한 재해로서 업무상 성질을 가진 것을 제외한 통근재해(통근재해, 勞□者災害補償保險法 제7조 제1항 제2호, 제2항), 그리고 합리적인 경로와 방법을 일탈함으로써 勞災保險法에 의한 보호대상에서 제외되는 재해로 구분하고 있다. 이중 두 번째의 통근재해는 업무상 재해와는 별개인 노동재해 유형으로 설정되어 보호가 이루어지고 있다.

이러한 통근재해는 노동보험징수법의 규정에서 업무상 재해와 차이점이 나타나는데, 첫째 통근재해의 보험요율을 업무상 재해의 보험요율과 달리 산정하고 있다는 점, 둘째 통근재해에 대해서는 보험요율 결정의 특례(merit system)를 적용하지 아나하는 점, 셋째 근로자에게도 일부 보험료를 부담시킨다는 점 등이 그것이다.

이와 같은 비교법적 고찰에서 확인할 수 있는 것은 업무상 재해의 인정기준은 규범적 혹은 규범외적 요인에 따라 상이하게 규정하고 있지만, 어떤 형식이 되었던 통근재해를 노동재해의 일 유형으로 포함하여 보호하는 것을 대체적인 경향이라 할 수 있다.

3. 통근도상 재해의 □업무상 재해□ 여부에 관한 해석론

(1) 업무상 재해에 관한 방법론 - 해석론과 입법정책론 -

통근도상의 재해가 업무상 재해에 해당하는지 여부는 시행규칙 제35조 제4항이 아니라 산재보험법 제4조 제1호 제1문의 해석에 의하여 판단해야 한다. 제1문은 □업무상 재해라 함은 업무상 사유에 의한 근로자의 부상·질병·신체장해 또는 사망을 말한다.□고 규정하고 있다. 이중 부상·질병·신체장해 또는 사망은 법적 평가를 필요로 하지 않는 일종의 사건이다. 그러므로 업무상 재해의 성립여부는 이러한 사건이 업무상 사유로 인하여 발생한 것인가의 여부에 달려 있는 것으로써 핵심은 업무상 사유를 어떻게 판단하느냐에 달려 있다.

그런데 학설에서 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정할 것인가의 여부를 논의하면서 대부분 산재보험제도의 성격에서 그 출발점을 구하고 있다. 즉 산재보험제도가 손실보상적인 성격에서 생활보장적인 성격으로 옮겨가고 있기 때문에 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정해야 한다는 것을 주요 논거로 하고 있다. 이러한 방법론은 일응 타당한 한 것으로 볼 수 있으나, 규범해석의 방법론으로는 충분하지 못하다. 산재보험제도의 성격을 생활보장적인 것으로 파악하는 것은 입법정책적 견지에서 산재보험제도에 대한 전체적인 평가라 할 수 있다. 그러나 통근도상 재해의 업무상 재해 여부를 산재보험제도의 기본 성격에서 연역하는 것은 현행 규정의 해석론으로 가능하지 않을 경우에나 비로소 고려할 수 있는 입법정책적인 방법이라 할 수 있다. 규범 해석에 중심을 둘 경우 통근도상의 재해에 대한 업무상 재해 인정 여부는 일차적으로 현행법 규정의 해석론에서 검토가 되어야 한다.

(2) 연혁적 측면에서 □업무상 재해□에 관한 해석론

현행 산재보험법 제4조 제1호의 업무상 재해 개념 정의 규정은 연혁적으로 볼 때 1981년 이전과 이후로 구분된다. 1981년 개정 전의 산재보험법은 업무상 재해의 인정요건으로 □업무수행 중 업무에 기인하여 발생한 재해□라고 규정하여 업무수행성과 업무기인성을 모두 요구하였다. 그리하여 재해가 업무상 재해로 인정되기 위해서는 그 재해가 업무수행 중에 발생한 재해여야 함과 동시에 업무에 기인하여 발생한 재해여야 하는 것으로 이해하였다. 다만 이 요건을 엄격히 동시에 갖추어져야 하는 2요건으로 볼 것인지에 대해서 약간의 차이가 있었다. 그러나 2요건주의를 채택하고 있는 것은 업무기인성을 엄격하게 해석해야 한다는 재해보상□보험법□의 특질을 반영하고 있는 것으로 보았다. 이러한 요건을 1981년 개정 시에 □업무상 사유에 의한□ 것으로 개정하였다. 이러한 개정의 배경에 대한 분명한 입법자 의사는 확인할 수 없다. 따라서 업무상 재해의 개념 정의 변화를 어떻게 이해하고 적용할 것인가에 대한 문제가 남는다. 학설은 이러한 변화에 대해서 업무상의 인정기준에 있어서 종래의 엄격한 2요건주의를 버리고 융통성 있는 해석의 여지를 마련하기 위한 취지로 이해하는 것이 대체적인 경향이다. 그러나 업무상 재해를 판단함에 있어서는 업무수행성과 업무기인성을 계속해서 해석의 준거점으로 삼고 있다. 즉 업무수행성이란 당해 근로자가 근로계약에 기하여 사용자의 지휘명령 하에서 업무를 행하는 것을 말하는 것이며, 업무기인성이란 업무와 재해로 인한 부상 등 사이에 상당한 인과관계가 안정되는 경우를 말하는 것이다. 업무수행성과 업무기인성은 별개의 인정기준으로 작용하는 것이 아니고, 전자는 후자의 제1차적 판단기준, 즉 조건관계로 작용한다. 따라서 사업주의 지배관리 하에 있는 상태(업무수행성)가 없으면 업무기인성은 성립하지 않는 것으로 이해하고 있다.

박상필, 한국노동법, 1981, 451-452면.

김형배, 근로기준법, 2000, 542면; 김유성, 한국사회보장법론, 2000, 285면; 이교림, 대법원판례를 중심으로 본 업무상재해(상), 사법행정(1003/9), 79면.

대판 1993.1.19, 92누13073.

김형배, 근로기준법, 542면; 박상필, 한국노동법, 1989, 328면; 김유성, 한국사회보장법, 285면. 따라서 업무수행성이 있다고 해서 당연히 업무기인성이 인정되는 것은 아니라고 본다(대판 1990.10.23, 88누5037 참조).

판례는 이러한 입법 규정 개정에 대해 특별한 의미를 부여하는 것으로 보이지 않는다. 개정 이후에도 업무상 재해를 □근로자가 근로계약에 기하여 사업주의 지배·관리 하에서 당해 근로업무수행 또는 그에 수반되는 통상적인 활동을 하는 과정에서 이러한 업무에 기인하여 발생한 재해□로 해석하고 있기 때문이다. 이는 업무수행성과 업무기인성이란 용어를 명시적으로 사용하고 있지 않을 뿐이지, 실제 그 내용을 그대로 답습하고 있는 것으로 볼 수 있다.     이러한 대체적인 경향에서 업무상 재해의 인정기준에 대한 새로운 이론적 시도를 모색하는 입장이 있다. 그 중 하나는 일본에서 논의되고 있는 업무관련성을 기준으로 업무상 재해여부를 판단해야 한다는 입장이다. 즉 업무상 재해란 기본적으로 업무관련성이 인정되는 재해를 말하며, 여기서 업무관련성은 공간적 관련성과 시간적 관련성이라는 이중적 관련성으로 구성되는데, 전자는 종속노동관계하에 있는 근로자의 행태나 상태에 재해 위험이 작용하거나 또는 작용하였다고 추정되는 업무와 재해의 위험 사이의 관련을 의미하고, 후자는 전자에서 작용한 재해의 위험이 시간이 흐르면서 재해가 현실화되거나 혹은 현실화 되었다고 추정되는 재해 위험과 재해 사이의 관련을 의미하는 것으로 본다. 그리하여 공간적 관련성이 충족되면 시간적 관련성은 원칙적으로 추정된다고 보는 입장이다. 다시 말하면 종속노동관계 하에 있지 않았다면 회피할 수 있었던 재해 위험을 널리 포섭하는 것으로 구성하고 있다. 이 입장은 업무상 재해의 정의가 업무상 사유로 완화되었음을 주목하면서 업무상 사유에 의하여 포섭되는 재해의 범주를 확대하는 방향으로 이해하려는 입장이라고 할 수 있다. 그리고 다른 하나의 입장은 업무의 개념을 비단 사용자의 지배·관리하에서 혹은 지시권에 따라 수행하는 행위뿐만 아니라 사업주를 위한 활동까지 포함하는 것으로 보고, 마지막 사업주를 위한 활동은 곧 사업주의 이익을 위한 경영활동으로 보아 통근행위를 이에 포함 해석하는 입장이다.

대판 1997.9.5, 97누7011; 대판 1997.11.14, 97누13009 참조.

김복기, 통근재해 보호의 법리, 서울대 석사힉위논문, 1997/12, 41-44면.

김영문, 사업주를 위한 활동으로서의 업무의 개념과 통근재해, 비교사법(1997/6), 551면 이하.

그러나 이상의 학설 모두 공통적으로 지적할 수 있는 바는 업무상 재해의 인정여부를 □업무상□이라는 개념 분석에서 출발하는 것이기보다는 업무상 재해가 포섭하는 범위를 어떻게 정할 것인가 하는 정책 목적적 판단(혹은 인과관계에 대한 판단)이 강하게 작용하는 것으로 볼 수 있다. 업무상 재해의 개념 정의를 □업무상 사유□에 □의한□ 것으로 볼 때, 우선적인 출발은 □업무상의 사유□에 대한 해석문제이다.

마지막 학설에서는 업무의 개념에서 출발하고 있으나, 본고와 같이 업무상 사유의 개념에서 출발한 것이 아니라는 점에서 해석방법상 차이가 있다.

(3) 업무상 재해의 판단대상으로서의 □업무상 사유□의 의미

업무상의 사유를 사전적 의미로 찾아보면 업무에 관한 사유의 의미가 된다. 그러므로 업무상 사유의 의미는 □업무□의 의미와 업무□에 관한 사유□의 의미로 나누어 살펴볼 수 있다.

1) 먼저 업무의 의미에 대해서 살펴보면, 현행법은 산재보험법을 포함한 실정법률에서 업무에 대한 개념정의 규정을 두고 있는 바는 없다. 그러므로 산재보험법상 업무에 대해서는 해석론을 통하여 업무의 의미를 밝히는 것이 필요하다. 먼저 업무의 의미를 밝힘에 있어 다른 법률에서 사용하고 있는 업무(상법상 업무 내지 형법상 업무) 내지 이와 유사한 용어(예컨대 상법에서의 직무)를 함께 고려하여 그 의미를 밝혀야 하는가 하는 의문이 제기될 수 있으나, 해석론적인 입장에서 본다면 동일한 법률용어라 하더라도 각 실정법률에서 추구하는 목적에 따라 다른 개념으로 사용될 수 있고 그렇게 하는 것이 일반적이므로 산재보험법상 업무의 의미는 다른 법률에서의 용어를 고려하지 않고 산재보험법의 목적과 관련하여 의미를 구성해도 무방할 것이다.

다음으로 산재보험법상 업무의 의미와 관련하여 판례는 □통근행위는 노무의 제공이라는 업무와 불가분 밀접한 관계□라는 표현을 사용하거나, 혹은 업무상 재해라 함은 근로자가 사업주와의 근로계약에 기하여 사업주의 지배·관리하에서 당해 근로업무의 수행 또는 그에 수반되는 통상적인 활동 등으로 표현하고 있는데, 이러한 표현 속에서 나타나는 □업무□란 근로계약에 의하여 근로자가 사용자에게 제공하기로 되어 있는 약정된 노무제공과 관련된 것을 의미하는 것으로 이해될 수 있다. 이러한 판례의 이해는 타당한 것으로 보인다. 왜냐하면 일반적으로 업무라 함은 직업활동으로서 행하는 직무를 의미하는데, 이때의 업무는 근로계약에 의하여 발생하게 되며 그 내용도 근로계약에서 합의한 바에 따라 나타나게 된다. 그러므로 근로계약의 주된 핵심은 근로자의 노무제공과 그에 대한 대가의 지급에 있으므로, 결국 업무란 근로계약에 의하여 제공하기로 되어 있는 근로자의 약정된 노무제공을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 이러한 업무의 내용은 통상 근로계약 체결시에 구체적으로 정하기보다는 사용자에게 그 내용을 구체적으로 결정할 수 있는 일종의 형성권을 부여하는 것이 일반적이다. 따라서 업무의 속성에는 통상 사용자의 지시권에 따라 수행하는 노무제공의 관념이 포함되어 있는 것으로 볼 수 있다. 나아가 사용자는 근로자의 노동력을 자신의 영(사)업목적을 위해 제공받는 것이기 때문에 노무제공은 사용자의 사업이라는 조직 속에서 이루어지게 된다. 따라서 판례의 □사업주의 지배·관리 하에서 근로업무의 수행□이라는 표현은 근로계약에 따라 근로자가 사용자의 지시권에 쫒아 사업주의 사업조직에서 근로제공행위의 일체를 말하는 것과 다를 바가 아니다. 그런데 사업주의 사업조직이란 장소적 의미를 나타내는 것이라기보다는 오히려 관념적인 의미로써 사업주의 물적 시설과 함께 연계된 노동조직의 의미로 될 수 있다. 관념적인 노동조직의 의미로 이해할 경우 사용자가 지배·관리한다는 의미는 어떤 장소적인 관념에 한정되는 것은 아니다. 그러므로 출장중의 재해에 대해서도 업무상 사유를 인정하는 것도 바로 이러한 관점에서이다. 그러므로 사업주의 지배관리의 의미는 장소적인 관점에서가 아닌 노동조직을 전체적으로 관장하는 관념적 의미로 이해함이 타당하다.

대판 1995.3.14, 94누15523.

대판 1996.2.9, 95누16769; 대판 1996.11.15, 96누10843; 대판 1997.11.14, 97누13009.

박종희, 근로기준법상 근로자개념, 노동법학 제16호(2003/6), 101면 이하 참조.

시행규칙 제32조가 업무상 사고인정기준으로서 업무를 사용자의 지배관리하에서 수행하던 상태에서 발생하는 사고로 표현하는 것에는 의문이 있다. 동 규정을 문언적인 의미로 이해한다면, 사용자의 지배관리하에서 업무를 수행하던 중에 발생한 사고의 의미로 된다. 이때 사용자의 지배관리하의 의미를 어떻게 이해할 것인가에 대해서는 다른 설명이 없느냐 동호 후단에서 사업주가 관리하고 있는 시설물의 결함 또는 관리상의 하자로 인하여 사고가 발생한 경우를 병렬적으로 제시하고 있는 것으로 보아 장소적 의미에서의 지배관리하를 의미하는 것은 아닌 것으로 이해된다. 따라서 만약 사업주의 지배관리를 사업주의 사업조직의 의미로 이해하거나 사용자의 지시권에 따라서라는 의미로 이해한다면, 그 결과는 사업주의 사업조직내에서 혹은 지시에 따라 업무를 수행하던 중에 입은 재해로 된다. 이는 업무수행중의 재해와 다를 바가 없으며 결과적으로는 업무수행 이외의 부수적인 행위는 포섭되지 아니할 수도 있는 좁은 범위를 의미하는 바가 된다.

2) 이처럼 업무의 의미를 근로계약에 기하여 사업주의 사업조직에서 제공하는 근로제공활동을 의미하다면, □업무상의 사유□란 이러한 업무행위 그 자체뿐만 아니라 그와 관련한 행위를 포함하는 의미로 이해할 수 있다. 판례가 근로업무의 수행뿐만 아니라 그에 수반되는 통상적인 활동을 포함하여 이해하는 것도 일응 동일한 맥락에서 이해될 수 있다. 그러므로 문제의 핵심은 근로업무 활동에 수반되는 통상적인 활동과 같은 업무관련 활동의 범위를 어디까지로 획정할 것인가 하는 것이다. 이에 대해서는 산재보험법이 가지는 목적적 기능과 연결하여 판단할 필요가 있다.

근로자가 입은 업무상 재해에 대해 사용자의 보상책임을 인정하는 기본취지는 과실책임주의를 기초로 하는 민법의 손해배상의 방법에 의한 민사상 청구가 가지는 한계성을 타파하기 위하여 사용자의 무과실책임으로 구성하면서 근로자의 생존보호를 도모하려는 데에 있다. 그리고 산재보험은 이러한 개인사용자의 무과실책임을 사용자들의 공동책임의 분담 및 국고의 참여를 통한 사회보험의 방식으로 제도화한 것이다. 다시 말하면 산재보험은 총자본의 연대책임에 의한 총노동력의 보호라는 이념하에서 피재근로자와 그에 의하여 부양되는 가족의 생활을 보장하는 생활보호적 기능을 담당하는 것이다. 이런 점에서 산재보험법에 의하여 보호되는 보상의 범위는 사용자의 무과실책임원리에 의한 보호범위와는 다른 관점에서 구성되어 있는 것이다. 재해보상이 어떤 손해가 사용자의 위험영역에 속하는 가의 여부를 가지고 판단하는 것이라면, 산재보험법상 보험보호여부는 어떠한 손실이 산재보험의 위험영역에 속하는가라는 규준에 따라 결정된다. 따라서 사용자책임관계에서 구성되는 (근기법상) 재해보상은 어디까지나 발생한 손해라는 위험을 누구에게 귀속시킬 것인가를 주된 초점으로 하여 파악되는 것이어서 행위자의 행위에 대한 가치판단, 즉 비난가능성 여부가 중요하게 작용할 수 있다. 이에 따라 재해보상의 경우에는 피재근로자의 행위 중에서도 비난가능성이 큰 행위에 대해서는 사용자 책임을 경감시켜 주고 있다. 이에 반해 산재보상은 그와 같이 발생된 손해를 누구에게 귀속시킬 것인가의 문제에서가 아니라 총자본에 의해 보호되는 노동력의 보호를 보험원리로 객관화 시킨 것이다. 그러므로 산재보상의 원리에서는 피재근로자의 주관적인 비난가능성의 여부는 책임성립관계에 영향을 미치지 않는다. 또한 일반적 보험원리에 의하면 보험급여의 결정은 보험가입자 또는 피보험자의 행위나 위험창출의 행위에 의해서 결정되는 것이 아니라 보험자가 보험계약에 의해 보험사고를 자신의 위험영역으로 받아들이는가의 여부에 따라 결정되는 것이다. 산재보험에서는 근로자 및 가족의 생존도모를 위해 사회보험방식으로 형식을 갖춤으로써 위험영역을 넓힌 것으로 볼 수 있으며, 이때의 객관적인 판단기준으로 업무상 사유가 작용하는 것이다. 그러므로 산재보험법상 보험급여의 지급사유는 발생된 손해의 책임귀속적인 견지에서가 아니라 객관적인 관점에서 보험사고 발생여부를 판단기준으로 결정되는 것이다. 이에 따른 범위는 책임귀속적인 견지에서의 범위를 포함하는 더 넓은 범주를 상정하는 것으로 볼 수 있으며, 그 판단기준은 근로자의 행위와 업무 사이의 관련성이다. 근로자 행위 중에 업무관련성의 의미는 장소적인 관점을 뛰어 넘어 관념적 내지 시간적 관점에서의 관련 행위를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 장소적인 관점은 시설물 관리상의 의무를 위반한 사용자의 행위에 대한 재해의 책임을 직접적으로 귀속시키는 경우이기 때문에 업무의 관련성이라는 매개수단을 필요로 하지 않는다. 그러므로 업무관련성은 직접적인 업무수행이라든가, 사용자의 시설관리책임이 성립하는 장소적 공간에서의 관점보다는 이와는 관계없이 시간적으로 업무 그 자체를 수행하기 전 혹은 후에 수반되는 내적 관련행위들을 의미하는 것으로 이해하는 데에 보다 큰 의미가 있다.

앞의 각주 10) 참조.

상법 제732조의2, 제739조 참조.

김영문, 사업주를 위한 활동으로서의 업무의 개념과 통근재해, 비교사법(1997/6), 559면.

동지 전광석, 한국사회보장법(제4판), 2002, 338면.

근로자의 행위가 업무와의 관련성을 지니고 있는가는 근로자가 행하는 행위의 목적성을 고려하여 판단되어야 한다. 따라서 외형적으로는 업무와 연계되어 있는 것처럼 보이더라도 그 행위의 목적성이 업무수행과의 관련성에 놓여져 있지 않다면 그러한 행위는 업무관련성이 성립되지 않을 것이다. 예를 들어 근로자가 출장 중에 사고를 입은 경우라 하더라도 그러한 사고를 유발한 근로자 행위가 출장을 기화로 개인적인 용무를 보던 중에 발생한 것이라면 업무와의 관련성이라는 목적성이 결여한 것으로 볼 수 있을 것이다. 마찬가지로 (비번인) 근로자가 사업주의 사업장을 방문하던 중에 재해를 입은 경우라 하더라도 그것이 근무를 위한 것이 아니라 사업장에 근무하는 동료근로자를 방문하여 개인적인 이야기를 나누기 위한 목적에서 방문한 것이라면 이는 산재보상의 보호를 받지 못하는 것으로 판단될 것이다.

그러나 사람의 행위란 것이 어떤 단일한 목적성 하에서만 전체의 행위가 이루어지는 것이 아니기 때문에 업무와의 관련성을 한편에서는 갖추면서도 다른 한편 업무가 아닌 개인의 사적 목적에 의한 행위성이 혼재되어 있는 경우가 있을 수 있다. 이에 대해서는 근로자 행위 목적의 본질성을 가지고 판단하면 될 것이다. 예를 들어 업무수행과정중의 일시적인 사적용무가 게재된 경우라 하더라도 전체본질성의 견지에서 업무관련성이 인정될 수 있는 경우라면 업무관련행위로 볼 수 있을 것이나, 반대로 사적인 행위 중에 약간의 업무관련행위가 있었다고 하여 사적인 행위성이 부인되지 않는 것으로 보아야 할 것이다.

이상광, 통근길의 재해, 인권과 정의(제188호), 1992/4, 114면.

3) 이와 같은 관점에서 근로자의 통근도상의 재해에 대해 업무상 재해를 부인하는 소극설이 주장하는 논거를 비판하면서 업무관련성을 검토하면 다음과 같다. 먼저 통근행위에 대한 업무상 사유를 부인하는 점과 관련해서는, 근로자의 통근행위는 그 자체가 업무행위로서의 성격을 지니는 것은 아니지만 근로계약상 약정된 노무를 제공하기 위하여 불가결하게 결부된 행위이다. 통근행위에 내재되어 있는 행위목적은 근로자 개인이 자신의 사적 용무를 보려는 목적에서 이루어지는 것이 아니라 업무수행을 위한 목적에서 이루어지는 행위다. 만약 통근행위에 대해 업무관련성을 부인하려면 그 행위 목적성을 근로자의 의도에 따라 언제든지 사적인 행위로의 전환이 가능할 수 있어야 한다. 그러나 이미 정해진 시간대에 근로제공을 이행하기 위해서 근로자는 주거지로부터 사업장간의 통근시간대에 대한 시간대에 이미 근로제공의 목적에 따라 구속되는 것이며, 이 시간대를 다른 사적인 용무를 위하여 사용처분할 수 있는 기회는 상실되는 것이다. 그렇기 때문에 통근행위는 이미 사업주를 위하여 업무관련성을 강하게 지니는 것이다. 이런 관점에 비추어 본다면 통근행위에는 업무상의 요건이 결여된다는 소극설의 논거는 타당성이 없다.

다음으로 통근행위에는 업무수행성이 없는 것은 분명하다. 왜냐하면 통근행위에 소요되는 시간대는 근로시간대로 계산되지 않기 때문이다. 그러나 위에서 언급한 바와 같이 산재보험제도는 사용자의 재해보상책임을 보험원리를 이용하여 사회보험화한 것이지만, 산재보상의 여부에 관한 판단은 비단 책임귀속적인 견지에서만 판단되는 것이 아니라 보험에서(?) 의한 위험영역에 해당하는가의 여부에 따라 판단될 수 있는 것이다. 이렇게 판단하더라도 산재보험제도가 갖는 기본적인 노동보호입법적인 측면은 상실되는 것은 아니다.

마지막으로 사용자가 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정하기 위해서는 사용자가 통근도상의 재해를 예방하거나 감소할 수 있는 지위에 있어야 하는데, 이는 사용자가 제공한 차량을 근로자가 이용하는 경우에만 가능하며 여타의 교통수단을 이용하던 중에 발생하는 경우에는 가능하지 않다는 논거에 대해서는 다음과 같은 점이 지적될 수 있다. 산재보험료를 사용자가 부담한다는 사실에서 보험급여는 반드시 사용자에게 귀속되는 책임에 대한 보상관계에서만 이루어져야 한다는 것은 아니다. 위에서도 언급했듯이 산재보험제도에서의 급여는 사용자에게 귀속되는 손해에 대한 책임뿐만 아니라 보험의 위험영역에 포함되는 것까지 포함할 수도 있다. 그런데 산재보험법은 근로자와 그에 의해 부양되는 가족의 생존을 보장하기 위한 목적에서 업무상 재해를 업무수행중의 발생한 사고로 한정하지 않고 업무상 사유로 넓게 확대하고 있다. 그러므로 확대된 범주에 포함된 재해는 산재보험이 확대한 위험영역으로 보험급여대상에 포함되는 것이다. 이런 점에 비추어 본다면 업무상 사유는 사용자의 책임귀속사유 혹은 책임을 한계지우는 사유로서가 아니라 산업재해와 근로자의 사적 사고를 구별하기 위한 기준인 것이다. 그러므로 산재보험에서 보상하는 위험영역은 사용자의 지배력이 미쳐야 하는 것과 일치하는 것은 아니다.

김영문, 사업주를 위한 활동으로서의 업무의 개념과 통근재해, 비교사법(1997/6), 560면.

이와 같이 통근도상의 재해를 업무상 재해에 해당하지 않는 것으로 파악하는 소극설이 제시하는 논거들은 타당하지 않다. 오히려 업무상 재해에 대한 2요건주의를 버린 점, 업무에 관한 사유의 의미로 업무관련범위가 확대되었다는 점, 사용자가 부담하는 책임귀속의 원리에서가 아니라 보험원리에서의 보험사고로 인수되는 위험의 영역 관점, 통근행위와 업무의 내적인 불가분의 관련성 등을 감안한다면 통근행위는 업무에 관련된 사유로 보아 업무상 재해인정기준에 포함되는 것으로 봄이 타당하다.

(4) 업무상 □사유□에 □의한□ 재해로서의 인과관계에 관한 문제

통근도상의 재해가 업무상 재해로 인정되기 위해서는 업무관련성을 지닌 것 이외에 통근행위와 사고와 재해 사이에 인과관계(업무상 사유에 □의한□ 재해)가 존재해야 한다. 예컨대 근로자가 통근도상에서 사고를 당한 경우에도 그것이 출퇴근 행위 중에 발생하였는지, 아니면 근로자 개인의 다른 용무를 보던 중에 발생하였는지의 여부가 검토되어야 할 것이다. 그리하여 통근행위라는 업무와 밀접한 내적 관련성을 지니는 행위 중에 재해가 발생한 것이라면 업무상 사유에 기인한 재해라는 인과관계를 갖추는 것이 될 것이나, 통근도상에서 개인적인 용무를 보는 도중에 발생한 경우에는 업무상 재해가 인정되지 않을 것이다, 이처럼 업무상 사유에 속하는 행위에 기인하여 재해가 발생한 경우 요구되는 인과관계의 내용으로는 상당인과관계설의 입장에서 이해하는 견해가 지배설이다. 그런데 상당인과관계설의 입장에 반하여 중요조건설의 입장을 취하는 견해가 있는바, 민법에서 상당인과관계론이 주장되는 이유는 원인과 결과간의 관계를 일반화 추상화하고 손해발생을 예측가능성의 관점에 기초하기 때문이지만 산재보상에서의 인과관계는 이미 과책주의를 뛰어 넘었고 손해발생의 예측가능성 및 그에 대한 비난가능성이 중요시 하게 여기지 않고 오히려 개개의 경우 특정 원인과 특정결과간의 개별적 구체적 측면을 중요시하기 때문에 중요조건설의 관점에서 인과관계가 판단되어져야 한다는 것이다. 그러므로 근로자의 업무상의 행위가 재해 발생에 유일한 원인관계일 필요는 없으며, 근로자의 업무상의 행위가 중요한 원인이 되었다면 그 밖의 동기는 부수적인 원인관계를 형성하고 있으면 물론이고, 사적인 동기가 업무상의 동기와 같은 비중을 갖고 결과에 원인관계를 제공했더라도 인과관계는 긍정되게 된다는 것이다. 이러한 인과관계 판단에 있어서는 산재보험제도의 특성을 감안할 때 후자의 입장이 타당하다고 본다. 그러므로 통근도상의 행위중에 사적인 행위가 개재 혹은 혼재되어 있다 하더라도 본질성의 견지에서 업무관련성이 인정되는 한에 있어서는 인과관계를 긍정할 수 있는 것이다.

이에 대해서는 합리적인 방법과 경로의 중단 혹은 일탈의 관점에서 자세히 검토될 수 있을 것이다(아래 각주 47 참조).

업무상 재해로 인정되기 위하여 요구되는 인과관계를 대부분의 학설{임종률, 노동법(제4판), 2004, 459면}과 판례(대판 1991.11.8, 91누3307; 대판 1992.5.12, 91누10466)는 업무기인성의 관점에서 업무수행행위와 재해 사이의 인과관계로 보고 있으나 이와는 달리 근로자의 행위와 사고, 사고와 재해 사이에 각각의 인과관계를 갖추어져야 한다는 이중적 인과관계로 이해하는 입장도 있다(전광석, 한국사회보장법, 342-346면). 이에 관한 부분은 본고의 주제와 관련성이 적으므로 더 이상 논의를 하지 않기로 한다.

이상광, 통근길의 재해, 인권과 정의(제188호), 대한변호사협회, 1992/4, 117-123면. 산재보험에 있어서 인과관계를 민법상의 인과관계론의 입장에서 파악하는 것에 대해 비판하는 입장으로 전광석, 한국사회보장법, 343면 이하 참조.

(5) 소결 - 통근도상의 재해의 업무상 재해 인정여부 -

이상의 논의를 종합하면, 통근행위는 업무수행과의 내적인 밀접한 관련성을 지니는 행위로써 업무상 사유에 해당하고, 또 통근행위가 재배발생에 중요한 조건으로 작용한 경우에는 업무상 재해로서의 인과관계를 모두 갖추는 것이 된다.

그러므로 현행 산재보험법 시행규칙 제35조 제4항에서 규정한 바와 같이 □사용자가 제공한 교통수단의 이용 중□이라는 제한없이 통상적으로 근로자로부터 기대될 수 있는 경로와 방법에 따라 출퇴근하던 중에 발생한 사고에 대해서는 모두 업무관련성을 인정하여 업무상 재해로 보아야 한다. 이처럼 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정하는 경우에는 출근행위 뿐만 아니라 퇴근행위의 경우도 동일하게 평가할 수 있을 것이다. 외형적으로 본다면 출근행위에 비하여 퇴근행위의 업무관련성이 떨어지는 것으로 볼 수도 있으나, 출근 경우뿐만 아니라 퇴근의 경우도 마찬가지로 업무수행을 위하여 주거지와 사업장 사이를 왕복한다는 행위가 전제되는 것이므로 달리 이해할 바는 아니다.

퇴근의 경우를 출근과 달리 평가하는 입장으로는 김영문, 사업주의 이익을 위한 활동으로서의 업무의 개념과 통근재해, 568면.

이처럼 통근도상의 재해는 현행법 체계 하에서도 해석론으로 업무상 재해로 십분 받아들일 수 있다. 이럴 경우 남은 과제는 업무상 재해로 인정받을 수 있는 통근도상의 재해의 구체적인 판단기준 내지 범위설정을 개발하는 것이 될 것이다. 이에 대해서는 공무원연금법 시행규칙의 출퇴근중의 재해로서 공무상 재해를 인정하는 구체적인 기준에 대한 검토내용과 비교법적인 경험과 기존의 논의 등이 중요한 자료로 참고할 수 있을 것이다.

이에 관해서는 학설에서 논의된 자료를 소개하는 것으로 그치며, 본고에서는 더 이상의 구체적인 논의는 하지 않기로 한다: 김형배, 근로기준법, 2000, 549-550면; 김유성, 통근도사의 재해, 법학(제27권 제4호), 67-71면; 홍기갑, 출퇴근사고에 대한 법적 고찰, 노동법학(제7호), 1997, 355면 이하; 이상국, 통근재해의 법리에 관한 연구, 노동법학(제6호), 1996, 363면 이하; 김복기, 통근재해 보호의 법리, 1997/12, 75면 이하; 윤영선, 공무상의 재해로 인정되는 통근재해, 법조 450(1994/3), 157면 이하; 이성호, 공무원의 통근재해와 공무상 재해 인정의 한계, 법조 476(1996/5), 174면 이하; 통근재해와 공무상 재해인정기준에 관하여, 판례월보(제289호), 1994/10, 42면 이하 참조.

Ⅳ. 전체 법체계상 통일적 규율 관점에서의 통근재해에 관한 법적 판단

통근도상의 재해가 업무상 재해로 인정되어야 하는 해석론적 이유 이외에, 다음의 관점에서도 통근도상의 재해가 업무상 재해로 인정되어야 하는 점을 찾아 볼 수 있다. 즉 공무원연금법에서는 통근도상에서의 재해를 공무상 재해로 인정하고 있다는 점, 판례를 종합적으로 살펴볼 경우 통근도상의 행위와 별반 달리 취급하여야 할 이유가 없는 다른 행위에 대하여 업무상 재해를 인정한 경우 등이 있는데, 그럼에도 불구하고 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정하지 않음으로써 결과적으로 부당한 차별취급으로 볼 수 있다면 통근도상의 재해를 당연히 업무상 재해로 인정해야 하는 또 다른 중요한 논거로 삼을 수 있을 것이다. 이러한 점을 이하에서 살펴보기로 한다.

1. 공무상 재해와 업무상 재해의 차별 취급의 부당성

(1) 공무원의 통근도상의 재해에 관한 공무상 재해로서의 인정 여부

현행법상 재해보상제도는 크게 일반 근로자에 대한 재해보상제도와 공무원, 사립학교교원, 군인 등에 대한 재해보상제도로 나눌 수 있다. 전자는 산재보험법에 적용을 받지만, 후자는 각각 공무원연금법, 사립학교교직원연금법, 군인연금법 등에 의하여 각각 규율받는다. 이중 공무원연금법은 제34조와 제42조에 각각 단기급여와 장기급여를 규정하여 공무원의 공무상 재해에 대해 보호하고 있는바, 공무상 재해의 범위에 관한 구체적인 기준은 공무원연금법 시행규칙 제14조에 규정하고 있다. 동조는 통상적인 경로와 방법에 따라 이루어진 출·퇴근 중 발생한 재해에 대해서는 공무상 부상 또는 사망으로 본다고 규정하고 있다. 그리고 사립학교교직원연금법은 제33조에서 급여지급을 규정하면서 제42조에서는 급여의 종류와 사유 내지 급여액 및 급여의 제한 등에 관해서는 공무원연금법상 관련규정들을 준용하도록 하고 있다. 이에 따라 시행규칙에 있는 제반기준들이 함께 준용되고 있다. 마지막으로 군인의 경우 군인연금법 제31조 제1항에서 재해보상금 규정을 두고 있으며, 국방부 훈령 전공사상자처리규정의 〔별표 1〕인 전공사상자분류기준표의 공상의 기준에 의하면, □소속부대장의 허가를 받은 영외거주자가 출퇴근 도중 또는 귀가 후에 본인의 고의 과실 또는 중과실에 의하지 아니한 사고, 재해 또는 질병으로 인한 사망 또는 심신장애는 업무수행중의 재해로 인정한다□고 규정하여 통근도상의 재해를 업무수행중의 재해로 인정하면서, 공무원연금법에서와 같이 순리적인 경로 및 방법이라는 제한마저 두지 않고 있다. 그리고 국가유공자예우등에관한법률 제4조 및 동법 시행령 제3조의2에 의한 〔별표 1〕국가유공자인정기준 2-7항에서는 출퇴근중 사고 또는 재해로 발생한 사망 또는 상이를 순직·공상의 한 유형으로 규정하고 있다.

이처럼 공무원에 대해서는 근거법령 - 시행규칙 혹은 훈령 - 이 다르기는 하지만, 공무상 재해에 대한 보상제도를 두면서 출퇴근도중에 입은 재해의 경우도 공무상 재해로 인정하고 있다. 이에 따라 판례도 이러한 훈령 규정을 근거로 공무원의 출퇴근도중에 입은 재해에 대해서는 공무상 재해로 인정하고 있다. 즉 대법원은 기본적으로 □공무원이 근무를 하던 중에 발생한 재해는 공무수행과 관련하여 발생한 재해로서 공무상 재해에 해당한다□는 입장을 취하고 있으며, 이러한 기준을 사립학교교직원이나 군인에 대해서도 동일하게 적용하고 있다.

대판 1993.10.8, 93다16161.

(2) 통근행위에 있어서 공무성과 업무성 비교

공무원연금법 제25조는 공무로 인한 질병·부상과 재해에 대하여는 단기급여를, 공무원이 퇴직, 폐질 및 사망에 대하여는 장기급여를 지급하도록 규정하고 있다. 동 규정에 의한다면 공무상 재해는 공무로 인한 질병과 부상 및 협의의 재해를 모두 포함하는 것으로써 공무수행과 관련하여 발생한 사고 등을 말하는 것으로 이해될 수 있다. 그런데 공무상 사고의 원인행위로는 공무상의 사유에 의한 행위가 아니라 공무행위 그 자체를 의미하는 것으로 이해될 수 있으며, 이 한도에서는 업무상 재해의 인정기준 보다 좁은 개념의 뜰을 가지는 것으로 볼 수 있다. 왜냐하면 업무상의 사유라는 요건은 업무수행성 보다 넓은 개념표지로서 업무와 관련한 사유를 지칭하는 보다 넓은 의미로 사용되고 있기 때문이다. 그러나 실제 규정된 개별적·구체적 재해범주를 살펴 볼 경우 산재보험법상 업무상 사유에 의한 재해의 경우보다 더 넓게 규정하고 있음을 알 수 있다. 그 중의 하나가 통근도상의 재해이다. 공무상 재해의 일 유형으로 통근도상의 재해는 사용자인 국가나 지방지치단체가 제공한 교통수단의 이용 중에 입은 재해라는 제한을 두지 않고, 순리적인 경로와 방법을 이용하던 중에 입은 사고라면 공무상 재해로 인정하겠다는 것이다.

통근도상의 재해를 놓고 본다면 공무원의 경우 공무상 재해에 해당하지만, 일반 근로자의 경우 사용자가 제공한 교통수단의 이용중이 아닌 경우에는 업무상 재해에 해당하지 않는다. 이러한 상이한 결과가 공무상 재해와 업무상 재해가 서로 다른 의미와 적용범주를 설정하고 있기 때문인지, 아니면 동일한 범주를 대상으로 하면서 통근행위에 대해서는 서로 다른 법적 취급을 하는 것인가 하는 의문이 제기된다. 이런 점에서 업무상 재해와 공무상 재해를 비교해 보면, 양자는 행위자의 신분 혹은 행위자가 수행하는 업무의 성질을 비추어 공무와 사무인 업무로 구별하는 것일 뿐, 공무와 업무 모두 행위자 자신의 직업활동으로서 담당해야 할 직무를 의미하는 것에는 하등의 차이가 없다. 그럼에도 통근행위에 대한 양자의 차이는 통근행위의 성질을 어떻게 파악하느냐에 차이가 있는 것이다. 즉 통근도상의 재해와 관련하여 판례는, □숙소로의 귀대행위는 근무를 위한 준비행위로서 순리적 경로 또는 방법을 벗어나지 않은 범주에 속한다고 볼 수 있어 공무상 재해의 인정범위에 든다□거나 혹은 □공무원이 출근 또는 퇴근 도중에 일어난 것이라면 이는 공무수행의 준비 또는 연장으로 볼 수 있기 때문에 공무상 재해에 해당한다□라고 하여 출퇴근행위를 공무의 준비행위로 파악하여 공무행위를 위한 불가분의 관련행위로 받아들인 결과이다. 이에 반하여 업무상 재해의 판단과 관련해서 판례는 □근로자의 통근행위는 노무의 제공이라는 업무와 밀접불가분의 관계에 있다 하더라도 일반적으로 통근방법과 그 경의 선택이 근로자에게 유보되어 있어 통상 사업주의 지배·관리하에 있다고 할 수 없□다고 함으로써 통근행위에 대한 필수불가결한 준비행위로서의 성격은 인정하되, 사용자의 지배·관리하에 있지 않다는 점만을 들어 업무상 재해에 해당하지 않는 것으로 판단하고 있다. 즉 하나는 준비행위로서의 성격에, 다른 하나는 통근방법과 경로의 선택이 사용자에 지배·관리하에 있느냐의 여부에 따라 판단하고 있는 것이다. 공무나 업무 어떤 경우에도 통근행위는 동일한 사실관계를 구성한다. 단지 통근행위자가 누구냐에 따라 통근행위에 대한 규범적 평가를 달리 구성하는 것은 일반적인 법규범의 해석과 적용의 견지에서 수긍하기 어렵다. 왜냐하면 포섭하고자 하는 기본원리가 동일한 한에 있어서는 하나의 현상에 대해서는 동일한 법적 평가가 이루어지는 것이 타당하기 때문이다.

그러므로 공무상 재해와 업무상 재해의 영역에서 동일한 사실행위인 통근행위에 대해 서로 다른 법적 평가기준을 적용하는 것은, 이를 정당화할만한 다른 이유가 없는 한, 통일적인 법체계의 규범해석론의 견지에서 수긍할 수 없다.

(3) 재해보상 인정기준과 재정구조

통근도상의 재해를 공무상의 재해로 포함시키는 것에 다른 특별한 이유가 있다면, 업무상 재해 경우와 다른 법적 취급에 대한 타당성은 인정될 수 있다. 이 점과 관련하여 판례는 □공무원연금법상 공무상 재해에 관하여는 출근 중의 부상을 공무상 재해로 인정하고 있다 하더라도, 공무원연금법의 경우는 공무원이 상당한 액의 기여금을 불입하게 되는 데 비하여 산업재해의 경우는 그와 같은 근로자의 부담이 없는 점 등 그 성질을 같이 하는 것이 아니므로, 그 재해 기준을 같이 하지 않는다고 하여 헌법상의 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다□고 판시하여 양자간의 상이한 법적 취급을 정당화 하는 이유로 재정구조상의 차이점을 제시하였다. 그러나 이에 대해서는 이미 여러 문헌에서 그 타당성의 문제점이 지적된 바와 같이, 공무원연금법상 공무상 재해에 지급되는 비용은 국가 또는 지방자치단체만이 부담하기 때문에(동법 제65조 제2항; 동법 시행령 제66조) 사용자가 산재보험에 대한 비용전액을 부담하는 것과 다를 바가 아니어서 재정구조에 관한 부분에 있어서도 양자간의 차이점은 인정되지 않으므로 판례의 논거에는 타당성을 인정할 수 없다.

김영문, 사업주의 이익을 위한 활동으로서의 업무의 개념과 통근재해, 571-572면; 김복기, 통근재해 보호의 법리, 69-73면김진국, 출퇴근중 재해의 업무상 재해 여부, 1996 노동판례비평, 민변, 1997, 346면.

(4) 동일한 대상에 대한 차별취급의 불평등 구조와 그에 대한 구제방안의 한계

이상과 같이 공무상 재해와 업무상 재해에 대한 보상제도는 적용대상자와 운영주체가 다르다는 점 이외에 재해보상에 대한 기본원리와 재정부담의 기초가 동일한 까닭에 양제도의 적용원리와 범주도 동일하게 운영하는 것이 타당하다. 당시 판례가 제시하였던 합리적 차별의 객관적 사유로서의 기여금(보험료)의 부담여부는 실정법 규정에 대한 오해의 결과이므로 법원이 통근도상의 재해에 관해서는 업무상 재해의 판단기준과 다른 기준에 의하여 공무상 재해로 인정하는 것은 동일한 대상에 대한 차별적인 입법으로 동일한 대상을 자의적으로 다르게 취급하는 결과를 초래함으로써 평등권을 침해하는 것으로 보아야 한다. 이러한 결과는 업무상 재해와 공무상 재해에 대한 차별적 취급이 - 엄밀히 말하면 - 법원의 자의적 판단에 의해 이루어지는 것이라 할지라도 다르지 않다. 왜냐하면 평등의 원칙은 법을 구체적으로 집행하고 적용하는 국가작용인 집행뿐만 아니라 司法에 대한 규제도 일차적인 적용대상으로 삼기 때문이다.

그런데 이러한 불평등의 차별취급에 대한 구제측면에서는 다음과 같은 문제점이 존재한다. 통근행위에 대한 차별적 취급은 법규정에 의해서라기보다는 법원 스스로의 해석상의 오류에 의한 것이다. 따라서 헌법재판소가 취하고 있는 입장, 즉 □공권력의 행사인 행정처분에 대하여 구제절차로서의 법원의 재판을 거친 경우에 그 처분의 기초가 된 사실관계의 결정과 평가 또는 일반규정의 해석과 적용의 문제는 원칙적으로 헌법재판소의 심판의 대상이 되지 않는다□는 입장에 설 경우, 차별취급에 대한 구제방법으로서 헌법소원은 배제된다. 그리하여 □통근도상에 일어난 재해의 특수성에 비추어 업무상 재해의 인정기준을 완화해야 한다는 해석론이나, 그러한 재해를 모두 업무상 재해로 인정해야 한다는 입법론은 제기될 수 있어도, 현행법의 해석상 통근도상에 일어난 근로자의 재해를 위와 같이 구분하여, 사용자의 지배·관리하에 있는 재해에 한해서 업무상의 재해로 인정한다 하더라도, 그것이 곧 합리적 이유가 없는 차별이어서 평등의 원칙에 반하는 것이라고 보기는 어렵다□고 판단하는 입장에 서게 될 경우 헌법문제는 존재하지 않는 단순한 일반법규의 해석과 적용의 법률문제로 남게 되며, 그 결과 헌법소원의 적격성이 부인되게 된다. 이러한 헌법재판소의 입장에 대한 타당성 논의는 별론으로 하고, 현실적으로 통근도상의 재해에 대해서는 판례 스스로가 변화하는 것 이외에는 이를 구제할 현실적인 다른 방안이 없다.

헌재 1992.6.26, 90헌마73; 헌재 1992.10.1, 90헌마139; 헌재 1993.5.13, 92헌마60.

헌재 1993.9.27, 93헌마45.

이에 대한 비판적 분석으로는 김영문, 사업주의 이익을 위한 행위로서의 업무의 개념과 통근재해, 576-579면 참조.

이와 같은 현실론적인 입장을 감안할 경우 통근도상 재해의 업무상 재해인정 여부는 비단 해석론상의 입장에서 뿐만 아니라 입법개선적인 견지에서도 해결방안을 함께 모색하여야 할 필요성이 인정된다.

2. 업무상 재해에 해당하는 여타의 재해와 통근도상의 재해 비교·검토

통근도상의 재해에 대한 법적 취급의 결과를 업무상 재해의 경우와 대비·검토하는 방안 이외에도 업무상 재해를 인정하고 있는 다른 경우와 비교·검토하여 통근도상의 재해에 대해 보다 올바른 법적 인식을 하는 것도 중요하다. 이러한 견지에서는 통근행위와 비교될 수 있는 여러 유형들과의 비교·검토 대상으로 고려될 수 있다.

(1) 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정한 다른 경우

통근행위 중에 일어난 재해에 대해서 업무상 재해를 인정하지 않는 것이 대법원의 일관된 입장이었으나, 최근에 들어와서는 비록 하급심이지만 통근도상의 재해를 업무상 재해로 인정한 판례가 있다. 먼저 평소 통근버스로 출퇴근하던 근로자가 업무상 필요에 따라 교대로 일찍 출근하게 되는 경우에 시내버스를 이용하는 것이 불가피하고 회사부근 정류장에서 내려 회사로 가던 도중에 가속차량에 치어 사망한 경우에 대해 대법원은 업무상 재해로 인정하지 않았으나 원심은 이를 업무상 재해로 인정하였었다. 이러한 원심의 입장은 최근 하급심에서 다시 나타나고 있는데, 평소 06 : 00까지 출근하기 위해서도 자신의 승용차로 출근하는 것 이외의 다른 출근수단이나 경로의 선택이 사실상 불가능한 상황에서 폭설이 예상되는 관계로 05 : 00까지 출근하기 위해서 자가용승용차를 이용한 출근과정은 사용자가 근로자에게 제공된 차량 등의 교통수단을 이용하거나 사용자가 이에 준하는 교통수단을 이용하도록 한 경우에 준하는 것으로서 볼 수 있어 사용자의 지배·관리하에 있는 경우로 보아 업무상 재해를 인정하였다. 그런데 후자 하급심 판례의 경우 종래 판례와는 명백히 입장을 달리하였음에도 불구하고, 통근도상의 재해에 관한 종래 원칙에 어긋나지 않도록 예외적인 경우로 구성하였다. 그러나 이러한 예외적인 상황으로의 수용이 전자 원심의 상고심에서 대법원이 부인한 것과는 좋은 대비를 이룬다.

대판 1993.5.11, 92누16805.

부산고판 1992.10.14, 92구1957.

서울행판 2001.12.13, 2001구29373.

이처럼 현실적으로 통근도상의 재해와 관련하여 종래 판례의 원칙은 일종의 시설물 관리에 대한 하자책임과 유사한 방식을 취하고 있다. 그리하여 통근도상의 재해는 장소적으로 사용자가 지배하는 영역 내에서 발생한 경우에만 업무상 재해로 인정하겠다는 것이다. 그러나 업무상 재해는 장소적인 관점에서의 사용자의 지배관리가 인정되는 범위에서만 긍정되는 것이 아니라 시간적 혹은 관념적인 관점에서 업무행위와 밀접한 관련성이 있는 경우에는 장소적인 요소와 관계없이 업무성이 인정되어야 할 것이다. 예컨대 판례가 거래처 직원의 술대접 이후 숙소에 데려다 주다 입은 교통사고에 대해서 업무상 재해를 인정하거나, 업무의 연장선상이라 할 수 있는 낚시회 행사에 참가하여 귀가 하던 중 교통사고가 일어난 경우 등에 대해서 비록 장소적으로 사용자가 지배·관리하는 시설물 내에서 발생한 것은 아니지만 전반적인 과정상 관념적으로 혹은 시간적 관점에서 사용자의 지배·관리하에 있는 것으로 볼 수 있기 때문에 업무상 재해로 인정될 수 있는 것이다. 그러므로 업무수행 내지 이와 관련된 행위에 대한 판단은 시설물이라는 장소적인 요소에서 뿐만 아니라 시간적으로 업무행위와의 불가분의 관계에 있는 일련의 행위에 대한 의미로 이해함이 타당하다. 이런 점에서 시간적·관념적 요소까지를 매개로 하여 업무상 재해를 판단하는 입장과 장소적 관점만을 고집하여 업무상 재해를 인정하는 판례 상호간에는 그 결과에 있어 사(서)로 상반된 결과가 초래될 수 있으므로 통일적인 법운영이 결여된 것이므로 결과에 대한 타당성이 의문시된다.

서울고판 1998.3.26, 97구41417.

대판 1997.8.29, 97누7271.

나아가 휴일 특별출근을 위한 출근 중의 사고에 대해 업무상 재해를 인정한 산재재심사례 95-618호, 1995.7.10.도 같은 취지로 이해할 수 있다.

(2) 출장중의 재해에 대한 판단과 통근도상의 재해에 대한 판단의 비교

업무수행의 의미는 장소적 관점이 아니라 시간적 관념적인 관점에서 함께 검토되어야 함은 출장중의 재해에 대한 판단에서도 잘 드러난다. 출장중에 있는 근로자는 장소적으로 사용자가 지배·관리하는 시설물 내에 있는 것은 아님에도 불구하고 근로자가 출장용무의 성·불성이나 수행방법에 있어서 사업주에게 포괄적으로 책임을 지고 있어 특별한 사정이 없는 한 출장과정의 전반에 대하여는 업무수행성이 인정될 수 있기 때문에 출장중의 재해는 업무상 재해로 인정된다는 것이다. 이처럼 출장중 입은 재해에 대해서는 관념적인 관점에서만 업무수행성이 인정될 수 있다. 이러한 판단기초는 통근도상의 재해에 대해서도 동일하게 적용될 수 있을 것이다. 왜냐하면 출장이나 통근도상의 재해 모두 사업장 밖에서 발생한다는 점에서 공통적이기 때문에 업무관련성 여부도 관념적·시간적 관점에서 통일적으로 판단하는 것이 바람직하기 때문이다.

대판 1985.12.24, 84누403; 대판 1993.11.9, 93다23107.

(3) 사회통념상 업무에 부수되는 행위중의 재해에 대한 업무상 재해와 통근도상의 재해

업무행위는 아니지만 사회통념상 업무에 수반되는 것으로 볼 수 있는 행위과정에서 재해가 발생한 경우 업무상 재해로 인정되는 경우가 있다. 예컨대 휴게시간 도중에 구내매점에서 간식을 사러 가던 중 교통사고를 입은 경우에 대해, 판례는 □휴게시간 중에는 근로자에게 자유행동이 허용되고 있으므로 통상 근로자는 사업주의 지배·관리하에 있다고 할 수 없고 따라서 근로자가 휴게시간 중에 사업장 내 시설을 이용하여 어떠한 행위를 하다가 부상을 입은 경우에는 업무상 재해라고 할 수 없으나, 한편 휴게시간 중의 근로자의 행위는 휴게시간 종료 후의 노무제공과 관련되어 있으므로 근로자의 휴게시간 중의 행위가 당해 근로자의 본래의 업무행위 또는 그 업무의 준비행위 내지 정리행위, 사회통념상 그에 수반되는 것으로 인정되는 생리적 행위 또는 합리적 필요적 행위라는 등 그 행위과정이 사업주의 지배·관리하에 있다고 볼 수 있는 경우에는 업무상 재해로 인정하여야 한다□고 한다. 이 판례의 논지를 통근도상의 재해에 대입하면, 통근행위는 업무수행을 위하여 반드시 필요하다는 점에서 사회통념상 업무에 수반되는 행위로 인정할 수 있으며, 나아가 이러한 통근행위는 행위가 발생하고 있는 장소적인 측면에서가 아니라 그 행위과정에 대한 관념 내지 시간적 관점에서 사용자의 지배·관리하에 있는 것으로 볼 수 있으므로 위 사안의 경우와 달리 판단될 바는 아니다. 이처럼 동일한 판단이 가능한 사안임에도 불구하고 상이한 결과를 귀속시키는 것은 법적용의 통일성과 형평성에 반하는 것으로 수긍할 수 없다.

3. 통일적인 규율관점에서의 통근도상의 재해에 관한 판단

이상에서와 같이 통근도상의 재해는 공무상의 재해나 혹은 다른 업무상 재해와 통일적으로 취급하는 것이 필요하다. 현행법상 업무상 재해가 공무상 재해와 본질적으로 다르지 않는 한, 그리고 장소적인 관점뿐만 아니라 관념상 혹은 시간적 관점에서의 업무수행성 내지 부수적인 업무관련성을 기초로 판단할 경우 통근도상의 행위는 업무관련성을 충분히 인정받을 수 있다. 이때의 사용자의 지배·관리는 장소적 관점에서가 아니라 업무관련성의 관점에서 시간적 내지 관념적인 방법에 따라 판단하는 것이 타당하다.

법규범의 통일적인 적용은 법적 안정성을 위한 기본초석일 뿐만 아니라 법치주의의 기본이다. 이런 점에서 통근도상의 재해는 내적인 관점에서 그리고 시간적인 관점에서 업무관련성이 충분히 인정되므로 업무상 재해로 다루어져야 하는데, 이를 법원의 입장의 변화를 통해서 이루어지기를 기대하기 보다는 입법적인 개선방안을 통해 문제를 해결함이 여러 측면에서 바람직한 것으로 판단된다.

Ⅴ. 맺음말 - 입법정책적인 제언 -

위에서 살펴본 바의 요약·정리와 앞으로의 입법정책적인 제언은 다음과 같다.

1) 통근도상의 재해의 업무상 재해 여부는 아직 학계와 실무계에서 여전히 논란의 대상이 되고 있는 문제이다. 그 배경에는 현행법규에 대한 정확한 이해 내지 분석의 부족과 해석론의 미비에서 연유하는 바가 크다. 현행 산재보험법 시행규칙 제35조 제4항이 규정하고 있는 통근도상의 재해는, 법률유보의 원칙과 위임입법의 한계원리 등에 비추어 볼 때 대외적인 법적 효력이 없는 것으로 보아야 하며, 따라서 통근도상의 재해의 업무상 재해여부는 해석론으로 판단하여야 한다.

2) 해석상의 업무상 재해에 관한 출발점은 산재보험법 제4조 제1호 제1문이다. 동 규정은 종전의 업무수행중 업무에 기인하여 발생한 재해라는 2요건주의를 업무상 사유에 의한 경우로 개정함으로써 인정범위를 확대한 것으로 이해할 수 있다.

3) 업무상 사유에 의한 재해에서 업무상 사유의 의미는 업무와의 관련성 있는 근로자의 행위를 의미한다. 이러한 업무관련성은 비단 장소적인 관점에서뿐이 아니라 관념적 내지 시간적 관점에서 업무와 관련있는 행위에 대해서까지 확대해석하는 것이 타당하다. 통근도상의 재해에 대해 판례는 사용자가 지배·관리하는 장소적인 공간 내에서 재해가 발행하는 경우에만 업무상 재해로 인정하겠다는 것이지만, 이러한 판단은 관련법규범(공무상 재해) 내지 다른 업무상 재해에서 적용되는 법적 판단기준(출장 중 혹은 업무관련 부수행위 중의 재해)과 동일 선상에서 적용되어야 하는데, 이러한 관점에서 본다면 통근도상의 재해에 대한 종래 판례의 태도에는 문제점이 있다.

4) 업무상 재해에 관한 구체적인 유형을 정하고 있는 산재보험법 시행규칙 제3장 제3절에 있는 규정들은 모두 다 모법에 규정되는 것이 어렵다 하더라도 대강의 원칙과 기준을 모법에서 직접 규정하고 세부적인 사항에 대해서만 시행규칙에서 정하도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 통근재해의 경우도 해석상 업무상 재해로 인정되므로 그에 적합한 새로운 규정을 모법에서 직접 규정하도록 하는 입법개선이 이루어지는 것이 타당하다고 본다.

5) 통근도상의 재해를 원칙적으로 업무상 재해로 인정하는 경우 구체적으로 어떤 경우와 방법 등에 의한 통근행위가 보호대상에 해당할 것인지의 여부는 출퇴근 도중의 재해로서 공무상 재해로 인정받는 경우에 대한 판단기준과 비교법 및 기존의 논의를 참조하여 구체적인 기준을 마련하는 별도의 작업이 필요하다.

사회보험의 중복급여체제 개선방안에 관한 연구

사회보험의 중복급여체제 개선방안에 관한 연구

- 산재보험과 국민연금의 중복급여를 중심으로 -

김 진수 (연세대학교)*

* 연세대학교 교수, 사회복지학

Ⅰ. 서 론

사회보험의 궁극적인 목적은 사회적 위험에 대한 적절한 보장이며, 이것은 급여의 제공에 의하여 구체적으로 실현된다. 따라서 사회보험은 사회적 위험에 대한 보장기능을 수행하는 급여지급을 위하여 적용대상 및 재정조달의 합리성과 원활한 수행을 위한 관리운영체계의 조화를 통하여 종합적인 체제를 갖추어야 한다.

사회보험에 있어서 급여의 적절성은 소득손실 또는 비용발생에 대한 보장으로 사고발생 이전의 생활수준에 비례하여 일정 수준의 생활이 보장되도록 적정한 급여를 제공함을 의미한다. 따라서 급여는 과소 또는 과잉보장이 발생하지 않도록 하면서, 동시에 기존 소득과 기초생계비 등을 감안하여 적정한 수준의 보장이 이루어져야 한다. 이러한 측면에서 보면, 급여의 적절성은 사회보험 수급권자의 사회적 위험이 발생 이전 수입과 비교한 형평성과, 다른 근로자와의 소득 비교를 고려한 균형성, 그리고 제도간의 일방적 규정이 아닌 상호간의 조화를 통한 합리성이 동시에 고려되어야 한다. 즉 수급권자가 보험사고 발생 전에 소득보다 더 많은 급여를 받아 부를 축척 하거나 현재 동일직종에서 경제활동을 하고 있는 근로자보다 높은 소득을 확보하는 경우가 발생하지 않도록 하여야 하며, 각 사회보험간 급여 수급조건에 있어서 일관성의 결여로 인한 중복급여 또는 탈루 등으로 인한 불공평을 개선하여 보험급여의 불필요한 낭비를 막고 그 비용을 적정수준에 미달하는 부분으로 전환하여 종합적인 측면에서 합리성과 효율성을 추구해야한다는 것이다.

급여의 적절성 확보는 사회보험제도 간의 급여체계를 연계함으로써 유사관련 급여의 중복 급여를 방지하고 관련급여의 연계를 통해 포괄적인 보호가 이루어질 때 가능하다. 이는 사회보험제도의 질적인 향상을 추구하는 것으로 중복급여를 받는 계층과 아무런 보호도 받지 못하는 계층이 존재하는 불합리한 문제를 개선할 수 있도록 하며, 또한 제도간의 연계를 통해 각 개인의 생애기간 동안 적절한 보호가 이루어질 수 있도록 함으로써 가능하다.

이처럼 적정급여를 제공하기 위한 급여체계의 전제조건에서 볼 때, 우리 나라 사회보험은 제도간 연계에 있어 문제점이 산재해 있는 것이 사실이다. 이러한 중복급여와 관련된 제도적 한계성은 단순히 제도간 연계가 되지 않는 문제뿐만 아니라 사회보험체제가 갖추어야 할 기능에도 제한이 될 수 있다는 점에서 개선은 필수적이다. 중복급여의 우리나라에 있어서 중복급여의 발생은 단순히 중복급여가 발생하여 수급자가 여러 가지 급여를 동시에 받게 되는 것이 문제가 아니라, 중복급여로 인한 과잉보장과 중복급여가 발생하였음에도 불구하고 보장의 절대수준이 낮은 과소보장과 같이 적절한 보장을 하지 못하는 데 문제가 있다.  문제는 과잉보장과 과소보장의 한계를 극복하여야 하는 것이 우선적인 개선과제임에 틀림없다. 하지만 더불어 중복급여에 대한 규정이 체계화되지 못함으로 인하여 지적되는 문제 즉, 제도 운영상의 합리성을 확보하지 못한다든지 또는 사회보험 운영주체 간에 불협화음의 원인을 제공할 수 있다는 점도 충분히 고려해야 한다. 또한 중복급여와 관련된 규정을 방치할 경우에 수급권자에게 있어서는 기득권화됨으로써 개선의 가능성은 낮아지고, 개선의 여지도 좁아지게 된다는 점 또한 중복급여 개선의 시급성을 보여주는 예라 할 수 있다.

사회보험의 중복급여는 급여의 합리화 및 급여의 적정화를 저해하는 주요한 요인으로 지적되고 있다. 특히 산재보험과 국민연금과의 중복급여의 발생과 조정은 급여의 적절성이라는 측면에서 볼 때 여러 가지 불합리한 점을 안고 있다. 산재보험은 모든 사회보험급여에서 나타날 수 있는 중복급여를 포괄하고 있으며, 따라서 산재보험과 관련된 중복급여 제도의 개선은 사회보험간의 중복급여와 관련된 개선방향과 제도 개선을 이루는 계기가 될 수 있다는 점에서 의의가 있다.

본 연구의 분석대상은 크게 두 가지 유형으로 구분될 수 있는데, 첫 번째는 산재보험과 국민연금에서 동일하게 제공하고 있는 장애급여와 유족급여가 중복되는 유형이고, 두 번째는 경제활동 시기의 소득손실을 보장해주기 위한 산재보험의 장해급여 또는 상병보상연금과 국민연금의 노령연금 및 장애연금이 중복되는 형태이다. 첫 번째 유형의 분석은 장애연금(국민연금)/장해연금(산재보험), 유족연금(국민연금)/유족급여(산재보험)이 해당되고, 두 번째 유형은 장해연금(산재보험)/노령연금(국민연금)과 상병보상연금(산재보험)/노령연금(국민연금), 상병보상연금(산재보험)/장애연금(국민연금)의 중복급여로 구분할 수 있다. 본 연구는 중복급여의 포괄적 사례가 나타나는 산재보험과 국민연금의 두가지 유형에 따라 중복급여 규정과 현황에 대해 분석·평가하고 중복급여의 합리적 개선 방안을 제시하는 목적을 갖는다.

Ⅱ. 중복급여 유형 및 관련 규정

1. 산재보험과 국민연금의 중복급여 유형

산재보험과 국민연금의 중복급여의 유형은 1) 장애연금(국민연금)/장해연금(산재보험)  2) 유족연금(국민연금)/유족급여(산재보험), 3) 노령연금(국민연금)/장해연금(산재보험), 4) 노령연금(국민연금)/상병보상연금(산재보험), 5) 장애연금(국민연금)/상병보상연금(산재보험)으로 구분될 수 있다. 이를 구체적으로 분류해보면 본인에 의한 중복급여, 가족에 의한 중복급여로 분류될 수 있다.

첫 번째 유형은 산재보험과 국민연금에서 동일하게 제공하고 있는 장애급여와 유족급여가 중복되는 유형이고, 두 번째는 경제활동 시기의 소득손실을 보장해주기 위한 산재보험의 장해급여 또는 상병보상연금과 국민연금의 노령연금 및 장애연금이 중복되는 유형이다.

물론 이러한 중복 급여 외에 이론적으로는 <표 1>에서 제시한 경우보다 더 복잡하고 많은 경우의 수가 존재한다. 산재보험의 경우 유족연금수급자가 국민연금에서 유족급여를 수급하는 것은 당연할 것이며, 다시 차후에 수급자 본인의 경제활동으로 인하여 국민연금에서 노령연금의 수급권이 발생하는 경우를 예상할 수 있다. 그렇지만 현행 국민연금의 병급조정방식은 국민연금 내에서 두 가지 이상 급여가 발생할 경우 한 가지만을 본인이 선택하도록 하고 실제에 있어서는 세 가지 급여가 중복되지는 않는다. 한편, 산재보험의 유족연금과 장해연금이 중복되는 경우는 이론적으로 국민연금에서 유족연금과 장애연금이 발생하게 되는 데, 이때는 산재보험에서 두 가지 급여가 중복되고 국민연금에서 선택된 한 가지 급여가 지급됨으로써 세 가지 급여가 중복되는 상황이 발생되게 된다. 다만 이러한 중복급여의 발생은 실제에 있어서 매우 드물게 나타나는 현상이다. 그러나 이러한 세 가지 이상의 중복급여 발생 경우에도 이를 포괄 할 수 있는 개선방안이 마련되어야 제도의 형평성과 공평성 차원에서 타당한 접근이라 할 것이다.

현행 규정대로라면 수급권자는 국민연금에서 유족연금과 노령연금 중 하나를 택하여야 하며, 노령연금을 선택하는 경우 선택 이후에 다시 유족연금(산재)과 유족연금(국민연금)의 병급조정을 통해 유족연금과 노령연금으로 전환되어야 한다. 따라서 개별 급여를 조정하는 방식으로는 이 문제는 해결될 수 없다.

<표 1> 산재보험과 국민연금의 중복급여

산재보험	국민연금
유족연금	유족연금
장해연금	장애연금
장해연금	노령연금
상병보상연금	노령연금
상병보상연금	장애연금

주: 1) 산재보험과 국민연금의 유족연금, 장해연금급여가 각각 중복될 시 1/2감액 지급됨.

자료출처: 산재보험사업실무편람과 국민연금실무편람을 기초로 재구성.

2. 중복급여 관련 규정과 문제점

산재보험과 국민연금간의 급여 병급 조정에 대한 규정은 매우 단순한 것이 특징이다. 물론 이러한 규정은 복잡한 상황을 단순하게 제도화함으로써 문제를 해결할 수 있는 것은 아니다. <표 2>에 제시된 중복 관련 규정을 보면, 산재보험과 국민연금의 장해(장애)연금과 유족연금이 중복될 때 산재보험의 경우는 해당 급여의 전액을 지급하고 국민연금은 급여의 1/2에 해당하는 연금액만 지급한다라고 규정하고 있다. 따라서 현재 산재보험과 국민연금의 중복급여 발생 시 급여조정은 국민연금에서만 일률적으로 이루어지고 있다.

단, 국민연금의 경우는 국민연금 자체 내에서 중복급여가 발생하면 한 가지 급여만 본인이 선택하도록 하고 있으며 산재보험 자체 내에서 중복급여가 발생하는 경우는 자체적으로 조정되는 경우도 있고 그렇지 않은 경우도 있다.

산재보험과 국민연금의 장애 관련 급여와 유족 관련 급여의 중복에 대해서는 관련 규정이 있으나, 경제활동 시기의 소득손실을 보장해주는 산재보험 급여(장해연금과 상병보상연금)와 노후보장을 위한 국민연금 노령연금의 병급조정에 대한 규정은 현재 없으며, 따라서 중복급여에 대한 조정이 이루어지고 있지 못하다.

<표 2> 산재보험과 국민연금의 급여조정 규정

구분	산재보험	국민연금
산재보험과 국민연금의 중복급여 발생시	산재보험의 장해연금과 유족연금이 국민연금법에 의한 장애연금액 또는 유족연금과 중복될시 산재보험의 급여는 그대로 지급하며, 국민연금의 급여액의 2분의 1에 해당하는 연금액만 수령가능	국민연금과 타 법률에 의한 급여의 병급조정(국민연금법 제93조) 장애연금 또는 유족연금 수급권자가 동일한 사유(장애·사망)로 근로기준법에 의한 장애보상 또는 유족보상을 받을 수 있는 경우, 선원법에 의한 장애보상 또는 유족보상을 받을 수 있는 경우, 산업재해보상보험법에 의한 장해·유족급여를 받을 수 있는 경우에는 연금액의 1/2에 해당하는 금액을 지급

자료출처: 국민연금실무편람과 산재보험사업실무편람을 기초로 재구성.

결과적으로 보면, 산재보험과 국민연금의 중복급여는 크게 두 가지 경우 조정의 필요성이 제기된다. 첫 번째로, 산재보험과 국민연금의 장애급여와 유족급여는 동일한 장애와 근로자 사망에 대해 각각 급여를 지급함으로써 중복지급의 문제가 발생되는 경우이다. 장애급여와 유족급여가 중복 지급되는 경우 일률적으로 산재보험 100%, 국민연금 50%를 일률적으로 지급하도록 함으로써 급여 합계액의 절대액의 수준에 대한 고려가 전혀 이루어지지 않고 있는 점이 지적될 수 있다. 이렇게 일률적으로 조정하는 경우 어떤 수급자는 과잉보장을 받을 수 있고, 어떤 수급자는 최저생계비 수준에도 못 미치는 과소보장이 이루어 질 수 있다는 것이다.

두 번째로, 경제활동 시기의 소득보전을 위한 급여가 일반근로자의 퇴직연령인 55세 이후에도 지속되어 국민연금에서 제공하고 있는 노후보장을 위한 급여와 병급되고 있는 경우이다. 일반적으로 산재보험의 장해연금과 상병보상연금의 목적은 경제활동시기 동안 정상적인 경제활동을 하는 경우를 상정하여 소득보전을 위해 급여를 지급하는 데 비해, 국민연금의 노령연금은 경제활동이 어려운 노후생활을 보장하기 위한 제도라 할 수 있다. 이러한 각 보험의 취지와는 달리 산재보험의 장해연금과 상병보상연금은 일단 지급이 시작되면 매년 급여의 기준이 되는 평균임금의 상승분을 반영하여 사망 시까지 급여를 지급하도록 되어 있어, 국민연금에서 55세 이상이 되면 지급 받게 되는 노령연금과 중복 지급된다. 그리고 국민연금의 장애연금과 산재보험의 상병보상연금 역시 사망 시까지 중복지급 되고 있다. 이처럼 국민연금의 노령연금과 산재보험의 장해연금, 노령연금과 산재보험의 상병보상연금의 중복급여문제는 산재보험에서 제공되는 장해연금과 상병보상연금이 경제활동 중단에 대한 소득보전의 목적을 갖는다는 점에서 일반근로자와의 형평성 문제가 제기될 수 있다. 즉, 일반근로자의 퇴직연령인 55세 이후에도 임금상승을 반영한 장해연금과 상병보상노령연금을 수급자가 사망할 때까지 지급된다. 하지만 현재 국민연금의 노령연금과 산재보험의 장해연금과 상병보상연금이 중복 지급되는 경우 이를 조정하는 관련 규정이 없다.

또한 국민연금의 장애연금과 산재보험의 상병보상연금의 경우도 일단 지급이 시작되면 일반근로자의 퇴직연령인 55세 이상까지 지속되고 산재보험 급여는 임금 상승율까지 반영되는 반면, 현재 이러한 중복급여를 조정하는 규정이 없어 일반근로자에 비해 과잉보장의 문제가 제기될 수 있다.

Ⅲ. 급여 중복 현황

1. 일반 현황

국민연금과 산재보험 중복급여 수급자 수의 연도별 추이를 살펴보면 <표 3>에 나타난 바와 같다. <표 3>에 따르면 국민연금의 장애연금과 산재보험의 장해연금을 중복해서 받는 총 수급자수는 3,892명으로 가장 많았고, 유족급여는 1,314명, 국민연금의 장애연금과 산재보험의 상병보상연금의 경우 874명, 노령연금과 산재보험의 장해연금이 474명, 노령연금과 산재보험의 상병보상연금이 306명이었고, 국민연금의 장애연금과 상병보상연금의 중복급여대상자가 874명으로 나타났다.

<표 3> 연도별 산재보험과 국민연금 중복급여 수급자 분포

(단위: 명)

구 분	장해연금(산재)/ 장애연금 (국민연금)*	유족급여(산재)/ 유족연금 (국민연금)	장해연금(산재)/ 노령연금(국민연금)*	상병보상연금(산재)/ 노령연금(국민연금)	상병보상연금(산재) 장애연금(국민연금)
총 수급자수**	3,892	1,314	474	306	874
1996년	874	70	10	7	190
1997년	1,147	84	17	18	264
1998년	1,483	93	51	36	352
1999년	1,878	124	104	65	454
2000년	2,324	363	211	188	588
2001년	2,965	1,306	351	273	726
누계	10,671	2,040	744	587	2,574

자료출처: 근로복지공단, 국민연금관리공단 내부자료.

주: * 산재보험 장해급여 수급자는 장애연금 수급자만을 포함하였고, 장해등급 4-7급 중 장해급여를 일시금으로 선택한 수급자는 제외된 수치임.

** 총수급자는 수급건수가 아닌 중복 급여 수급자 수임.

<표 3>에 제시된 1996년부터 2001년까지 중복급여 수급자수 추이를 살펴보면, 해마다 중복급여 수급자수가 증가하고 있다. 장애연금과 유족급여의 경우 꾸준히 증가하고 있고, 200년 이후 증가세가 두드러지고 있다. 특히, 노령(국민)/장해(산재), 노령(국민)/상병(산재), 장애(국민)/상병(산재) 중복급여 수급자는 더욱 뚜렷한 증가를 보이고 있다. 현재 산재보험의 연금화 추세가 가속화되고 있고, 2008년부터 본격적으로 완전노령수급자가 발생하면, 이러한 중복수급자수는 해마다 지속적으로 증가될 전망이어서, 각 중복급여의 발생에 대비한 조정방안을 조속히 마련할 필요가 있다.

여기에서 중복급여 수급자에는 산재보험의 경우 장해연금 수급자만 포함된 것이다. 현재 산재장해등급 4-7급의 경우 장해급여를 일시금으로도 선택할 수 있으므로 일시금을 선택한 수급자수는 여기에서 제외되었다. 1999년 대비 2000년도 장해보상연금 수급자수가 19.9% 증가하는 등 향후 연금화 추세가 지속될 것이라는 점을 감안할 때 장해급여의 경우 중복수급자수가 증가할 것으로 추정된다.

2. 장해(장애)관련 중복급여 현황

산재보험의 장해연금과 국민연금의 장애연금을 동시에 받고 있는 수급자는 2001년 현재 2,965명으로 나타났다. 산재보험과 국민연금의 장애연금 중복급여수준별 분포를 보면, 월 단위로 환산할 때 중복급여의 최저수준은 30만원-40만원 정도이고, 여기 해당되는 수급자는 220명으로 나타났으며, 최고수준은 1,000만원을 상회하는 수준의 해당 수급자도 있는 것으로 나타났다.

해당자는 1명에 불과하지만 향후 수급자가 증가할 경우 사레는 늘어날 가능성이 있다.

중복급여수준의 급여의 적절성 측면에서 볼 때 최저선은 최저생계비를 기준으로 살펴볼 수 있다. 2001년 통계청 조사에 의하면 우리 나라 평균 가구원수는 3.1명이고, 2003년 기준으로 중앙생활보상위원회에서 정한 최저생계비 수준은 3인 가족 기준으로 810,431원이다. 따라서 약 80만원을 기준으로 최저선 이하에 분포한 중복급여 수급자수를 추정하면 급여의 적정성 측면에서 과소보장되고 있는 경우를 산출할 수 있을 것이다. 한편, 급여의 적정성 측면에서 최고 상한선은 상대적 수준으로 임금 대체율이 100%인 경우와 절대적 수준으로 전체 근로자 임금소득 상위 10%수준(약 300만원)인 경우를 기준으로 살펴볼 수 있다. 여기서는 자료활용의 한계로 절대적 수준으로 근로자 임금 상위 10% 수준인 300만원을 기준으로 설정하고, 300만원 이상인 수급자 수를 살펴보았다.

실제로 노동부의 2001년 임금구조실태분석에 따르면, 300만원 이상 고임금 계층이 10.4%로 나타났는데, 이러한 결과는 이 실태조사 대상자가 상용근로자 5인 이상 업체 근로자를 대상으로 하고 있으므로 다소 임금수준이 높게 평가될 가능성을 고려해야 할 것이다.

<표 4>에 제시된 산재보험 장해연금과 국민연금 장애연금의 중복급여 수급자 현황을 살펴보면, 우선 최저수준을 80만원으로 정할 때 적정수준에 미달되는 수급자는 1,192명으로 장애연금 중복급여 수급자 3,892명의 30%를 차지하였고, 과잉보장의 범주에 해당되는 300만원 이상인 중복급여를 받은 수급자는 91명로 2.3%를 차지하였다. 구체적으로 살펴보면, 300만원 이상 수급자는 1급 41명, 2급이 23명, 3급이 21명으로 중증장애에 해당되는 1-3급 장애인이 대부분을 차지했으며, 80만원 미만인 경우는 주로 4급 52명, 5급 239명, 6급 416명, 7급 319명으로 과소 보장된 경우의 대부분을 차지해 중복급여의 과잉보장은 1-3급 중증(重症) 장애인에게서, 과소보장의 경우는 4-7급 중도(中度) 장애인에게 주로 나타나고 있었다.

<표 4> 산재보험 장해연금과 국민연금 장애연금 중복급여 수준별 수급자 분포

(단위: 명, %)

중복급여수준	장해 1급	장해 2급	장해 3급	장해 4급	장해 5급	장해 6급	장해 7급	계
50만원 미만	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	17( 2.2)	92( 10.1)	111( 23.2)	220( 5.6)
50만원 이상-80만원 미만	9( 2.5)	47( 10.4)	110( 17.8)	52( 15.4)	222( 29.7)	324( 35.6)	208( 43.5)	972( 24.4)
80만원 이상-100만원 미만	37( 10.3)	61( 13.5)	79( 12.8)	53( 15.7)	161( 21.5)	215( 23.6)	82( 17.1)	688( 17.6)
100만원 이상-200만원 미만	166( 46.6)	224( 49.6)	326( 53.0)	209( 62.2)	326( 43.6)	271( 29.7)	75( 15.6)	1,597( 41.0)
200만원 이상-300만원 미만	103( 28.9)	96( 21.2)	79( 12.8)	20( 5.9)	18( 2.4)	7( 0.7)	1( 0.2)	324( 8.3)
300만원 이상-400만원 미만	26( 7.3)	18( 3.9)	20( 3.2)	1( 0.2)	1( 0.1)	1( 0.1)	1( 0.2)	68( 1.7)
400만원 이상-500만원 미만	9( 2.5)	3( 0.6)	0( 0.0)	1( 0.2)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	13( 0.3)
500만원 이상-600만원 미만	2( 0.5)	2( 0.4)	0( 0.0)	0( 0.0)	1( 0.1)	0( 0.0)	0( 0.0)	5( 0.1)
600만원 이상-700만원 미만	2( 0.5)	0( 0.0)	1( 0.1)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	3(0.07)*
700만원 이상-800만원 미만	1( 0.2)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	1(0.02)*
1000만원 이상	1( 0.2)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	1(0.02)*
계	356(100.0)	451(100.0)	615(100.0)	336(100.0)	746(100.0)	910(100.0)	478(100.0)	3,892(100.0)

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재계산한 것임.

주: 1) 1-3급은 산재보험 장해급여 수급자 전체임. 4-7급은 장해연금 수급자만 포함된 수치임.

2) 수급자의 정확한 비율을 표시하기 위해 소수 두 번째 자리까지 기재함.

3) 표에 나타난 장해등급은 산재보험의 장해 등급임.

<표 5>는 산재보험과 국민연금의 장애급여의 평균 중복급여수준과 임금 대체율을 제시한 결과이다. 평균 중복급여액 산출은 산재보험의 장해급여와 국민연금의 장애연금을 1996년부터 2001년까지 각 연도 별로 일단위로 환산하여 합산하여 구했으며, 임금 대체율은 평균중복급여를 평균임금으로 나누어 구했다. 평균 중복급여를 산재 장해등급별로 살펴보면, 1급의 경우 일 평균 66,932원으로 월 약 2백만원 정도이며, 2급은 53,557원, 3급 47,010원, 4급 41740원, 5급 34,647원, 6급 29,690원, 7급 24,670원으로, 7급 장애인의 중복급여수준은 1급 장애인의 37%에 불과하다. 임금 대체율을 보면, 1급의 경우 98%, 2급 88%, 3급 78%, 4급 69%, 5급 60%이었고, 6급과 7급은 51%, 44%로 나타났다. 이는 산재보험 장해급여의 임금 대체율이 1급 90.1%, 2급 79.7%, 3급 70.4%, 4급 61.4%, 5급 52.9%, 6급 44.9%, 7급 37.8%이므로 중복수급자의 경우 국민연금 장애연금의 임금 대체율은 약 7-8%에 해당되는 수준이 되는 것으로 볼 수 있다.

이러한 결과를 보면, 장애연금 중복급여의 문제는 현재로서는 과잉보장보다는 과소보장의 문제가 있는 것으로 보이지만 향후 산재보험 연금 수급자, 특히 4-7급의 연금선호 경향이 꾸준히 지속되고 있어 향후 중복급여로 인한 과잉보장이 중요한 이슈가 될 수 있다는 측면에서 문제를 파악해야 할 것이다.

<표 5> 장해(장애) 관련 중복급여 평균액과 임금 대체율

평균 중복급여액 산출은 산재보험의 장해급여와 국민연금의 장애연금을 1996년부터 2001년까지 각 연도 별로 일단위로 환산하여 합산하여 구했으며, 임금대체율은 평균중복급여를 평균임금으로 나누었음.

(단위: 명, 원, %)

구 분	장해 1급	장해 2급	장해 3급	장해 4급	장해 5급	장해 6급	장해 7급
중복급여수급자수	356	451	615	336	746	910	478
평균 중복급여수준(일급)	66932.35	53557.87	47010.84	41740.79	34647.93	29690.25	24670.65
임금 대체율	98	88	78	69	60	51	44

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재계산한 것임.

주: 1) 1-3급은 산재보험 장해급여 수급자 전체임. 4-7급은 장해연금 수급자만 포함된 수치임.

2) 표에 나타난 장해등급은 산재보험의 장해 등급임.

3. 유족 관련 중복급여 현황

국민연금의 유족급여 수준은 사망한 피보험자의 가입기간에 따라 급여수준이 정해진다. 10년 미만인 경우 급여수준은 기본연금액의 40%／가급연금액이며 10년 이상-20년 미만인 경우는 기본연금액 50%／가급연금액으로 결정된다. 또한 20년 이상은 기본연금액 60%／가급연금액을 지급하지만 현재 20년 이상 가입한 대상자는 없는 상태이다. 유족급여의 중복급여 수준의 분포를 분석할 경우, 국민연금의 유족급여 수준을 결정하는 가입기간별로 분포를 살펴볼 필요가 있다.

<표 5>는 중복급여 수준별 수급자 분포를 제시한 결과이다. 우선 국민연금의 사망한 피보험자 가입기간별로 살펴보면 10년 미만인 경우가 902명이었고, 10년 이상 20년 미만인 경우가 412명으로 총 1,314명이었다. 산재보험의 유족급여와 국민연금 유족연금 중복급여의 최저수준을 3인 가족 최저생계비 수준인 80만원을 기준으로 볼 때, 중복급여 수준이 80만원 미만인 경우가 전체 중복급여 수급자 1,314명의 13.2%에 해당되는 175명으로 나타났다. 한편, 중복급여의 최고수준을 근로자 임금 상위 약 10%에 해당되는 300만원을 기준으로 할 때 300만원 이상인 경우는 전체 중복급여 수급자의 약 6%에 해당되는 79명으로 나타났다.

구체적으로 살펴보면, 가입기간이 10년 미만인 경우를 보면, 주로 80만원 이상 200만원 미만이 65.8%로 2/3를 차지했고, 200만원 이상 300만원 미만이 12.8%인 반면, 가입기간이 10년 이상 20년 미만인 경우는 80만원 이상 200만원 미만이 50.8%, 200만원 이상 300만원 미만이 19.4%를 차지하였다.

<표 6> 산재보험 유족급여와 국민연금의 유족연금의 중복급여수준별 분포

(단위: 명, %)

중복급여수준	10년 미만	10년 이상 - 20년 미만	계
50만원 미만	5( 0.5)	2( 0.4)	7( 0.5)
50만원 이상-80만원 미만	144( 15.9)	24( 5.8)	168( 12.7)
80만원 이상-100만원 미만	110( 12.1)	30( 7.2)	140( 10.6)
100만원 이상-200만원 미만	485( 53.7)	180( 43.6)	665( 50.6)
200만원 이상-300만원 미만	116( 12.8)	139( 33.7)	255( 19.4)
300만원 이상-400만원 미만	17( 1.8)	20( 4.8)	37( 2.8)
400만원 이상-500만원 미만	12( 1.3)	10( 2.4)	22( 1.6)
500만원 이상-600만원 미만	6( 0.6)	3( 0.7)	9( 0.6)
600만원 이상-700만원 미만	2( 0.2)	2( 0.4)	4( 0.3)
700만원 이상-800만원 미만	0( 0.0)	1( 0.2)	1( 0.07)*
800만원 이상-900만원 미만	1( 0.1)	0( 0.0)	1( 0.07)*
900만원 이상-1000만원미만	4( 0.4)	1( 0.2)	5( 0.38)*
계	902(100.0)	412(100.0)	1,314(100.0)

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재계산한 것임.

주: 1) 수급자의 정확한 비율을 표시하기 위해 소수 두 번째 자리까지 기재함.

2) 표에 나타난 가입기간은 산재보험의 가입기간임.

유족급여의 급여를 연금으로 전환할 경우 상대적 소득 대체율은 최고 59%(산재보험 47%／국민연금 12%)에서 80%(산재보험 62%／국민연금 18%)수준이 될 것이다. 실제로 국민연금 가입기간별 산재보험과 국민연금 유족급여의 중복급여수준과 임금대체율을 살펴보면, <표 7>에 제시된 바와 같다. 중복급여수준은 산재보험의 유족연금과 국민연금의 유족급여를 일단위로 환산하여 합산하여 산출했으며, 임금대체율은 중복급여를 평균임금으로 나누어 임금대체율을 구했다. <표 7>에 제시된 바와 같이, 산재보험과 국민연금의 유족급여의 평균중복급여수준은 10년 미만 가입자는 일 평균 49,460원으로 월 평균 148만원 정도였고, 10-20년 가입자의 경우는 일 평균 63,570원으로 월 평균 190만원 정도였다. 또한 국민연금 가입기간이 10년 미만인 경우 평균 임금대체율은 81.5%였고, 10년 이상-20년 미만의 경우는 81.8%로 거의 비슷한 수준이었다.

하지만 <표 6>를 보면, 국민연금 가입기간에 따라 10년 미만의 경우 월 80만원 미만인 경우가 약 16.4%를 차지한 반면 10년 이상-20년 미만 가입자는 주로 6.2%에 불과하여 기간별로는 급여수준에 있어 차이를 보였다. 또한 10년 미만의 경우는 주로 중복급여수준이 100만원 이상 200만원 미만 구간에 53% 이상 집중되어 있고 200만원 이상 300만원 미만인 경우는 12.8%에 불과했다. 반면, 10년 이상 20년 미만인 경우는 100만원 이상 200만원 미만 구간에 약 43.6%가 분포되어 있고 200만원 이상 300만원 미만에 33.7%가 분포되어 국민연금 가입기간에 따라 중복급여 수준의 차이를 보이고 있다.

<표 7> 산재보험 유족급여와 국민연금의 유족연금의 평균 중복급여수준과 임금 대체율

우선 중복급여수준은 산재보험의 유족연금과 국민연금의 유족급여를 일단위로 환산하여 합산하여 산출했으며, 임금대체율은 중복급여를 평균임금으로 나누어 임금대체율을 계산함.

(단위: 명, 원, %)

가입기간	10년 미만	10이상∼20년미만
중복급여수급자수	902	412
평균 중복급여수준(일급)	49,460.57	63,570.49
임금 대체율	81.5	81.8

자료출처: 근로복지공단, 국민연금관리공단 내부자료.

주: 표에 나타난 가입기간은 산재보험의 가입기간임.

4. 장해(장애)와 노령 관련 중복급여 현황

(1) 장해연금과 노령연금 중복급여 현황

노령연금과 산재보험의 장해연금의 중복급여는 55세 이후 노령연금과 장해연금을 동시에 지급 받게 되는 경우로, 실제로 산재보험의 장해연금은 해마다 임금 상승율을 반영하여 사망 시까지 지급받게 된다. 노령연금과 장해연금을 중복하여 수급 받는 대상은 306명으로 다른 중복급여 수급자수보다 적은 편이다. 하지만 관심을 갖고 주목해야 할 사항은 현재 중복급여 수급인원이 아니라, 향후 산재보험의 장해연금수급자가 증가하고 본격적으로 완전노령연금 지급되는 2008년 이후부터는 지속적인 증가가 예상되므로 이에 대한 파악과 급여의 적정성을 확보하기 위한 개선노력이 요구된다는 점이다.

중복급여수준 분포를 보면, 최소수준이 30-40만원이고, 최고 수준은 390-400만원에 해당되는 것으로 나타났으며, 비교적 장해등급 1-3급의 경우 30만원부터 400만원까지 전 범주에 걸쳐 고루 분포된 반면, 장해등급 4급에서 7급으로 갈수록 중복급여수준이 80만원 미만인 경우가 급격하게 증가한다는 점이다. 구체적으로 살펴보면, 중복급여수준이 3인 가족 기준 최저생계비 수준인 80만원에 미치지 못하는 대상자수가 140명으로 전체 중복급여 수급자 474명의 29.4%에 해당되면 반면, 300만원 이상 중복급여를 받는 경우는 3명에 불과하였다. 이를 등급별로 살펴보면, 1급이 1명(5.5%), 2급이 10명(14.9%), 3급이 12명(11%), 4급(25%), 5급이 11명(17.7%), 6급 40명(44.4%), 7급 63명(54.2%)으로 나타났고, 300만원 이상인 경우는 전체적으로 3명에 불과했다. 이러한 결과를 볼 때 산재보험의 장해연금과 국민연금의 노령연금의 중복급여문제는 완전노령연금이 지급되지 않은 현재까지는 급여의 과잉보장보다는 과소보장이 주된 문제로 나타나고 있음을 알 수 있다.

<표 8> 산재보험의 장해연금과 국민연금의 노령연금 중복급여 수준별 수급자 분포

(단위: 명, %)

중복급여수준	장해 1급	장해 2급	장해 3급	장해 4급	장해 5급	장해 6급	장해 7급	계
50만원 미만	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	10( 11.1)	23( 19.8)	33( 6.9)
50만원 이상-80만원 미만	1( 5.5)	10( 14.9)	12( 11.0)	3( 25.0)	11( 17.7)	30( 33.3)	40( 34.4)	107( 22.5)
80만원 이상-100만원 미만	6( 33.3)	15( 22.3)	19( 17.4)	2( 16.6)	12( 19.3)	14( 15.5)	26( 22.4)	94( 19.8)
100만원 이상-200만원 미만	10( 55.5)	32( 47.7)	61( 55.9)	4( 33.3)	35( 56.4)	35( 38.8)	26( 22.4)	203( 42.8)
200만원 이상-300만원 미만	1( 5.5)	9( 13.4)	15( 13.7)	3( 25.0)	4( 6.4)	1( 1.1)	1( 0.8)	34( 7.1)
300만원 이상-400만원 미만	0( 0.0)	1( 1.4)	2( 1.8)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	0( 0.0)	3( 0.6)
계	18(100.0)	67(100.0)	109(100.0)	12(100.0)	62(100.0)	90(100.0)	116(100.0)	116(100.0)

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재 계산한 것임.

주: 1) 1-3급은 산재보험 장해급여 수급자 전체임. 4-7급은 장해연금 수급자만 포함된 수치임.

2) 표에 나타난 장해등급은 산재보험의 장해 등급임.

<표 9>를 보면, 국민연금의 노령연금과 산재보험 장해급여의 중복급여수준을 보면, 평균 중복급여수준은 1급은 41,015원, 2급 46,014, 3급 46,619원, 4급 41,954원, 5급 30,815원, 7급 27,781원으로 나타났다. 한편, 평균 중복급여수준의 임금 대체율을 보면, 장해등급 1급의 경우 98%정도 였고 , 2급 90%, 3급 79%, 4급 70%, 5급 61%, 7급 47%로 나타났다. 이 두 급여의 평균 중복급여를 월 단위로 환산하면 장해 등급 1급-5급까지 평균 중복급여수준은 월 120만원에서 약 140만원 수준 정도였고, 6급과 7급은 약 81만원에서 90만원 정도로 평균 중복 급여의 절대적 보장 수준은 낮은 편이다.

<표 9> 산재보험의 장해연금과 국민연금의 노령연금 평균 중복급여수준과 임금 대체율

(단위: 명, 원, %)

구 분	장해 1급	장해 2급	장해 3급	장해 4급	장해 5급	장해 6급	장해 7급
중복급여 수급자수	18	67	109	12	62	90	116
평균 중복급여수준(일급)	41,015.51	46,014.13	46,619.32	41,954.68	39,915.16	30,815.57	27,781.49
임금 대체율	98	90	79	70	61	54	47

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재 계산함.

주: 장해등급은 산재보험법상의 장해 등급임.

(2) 상병보상연금과 노령연금의 중복급여 현황

국민연금의 노령연금과 산재보험의 상병보상연금의 중복급여의 문제는 두 급여 모두 연령과 상관없이 지급되며, 중복 지급되는 경우 이를 조정하는 규정이 없다는 데 있다. 두 급여 모두 지급 개시 이후 사망 시까지 지속되므로 중복해서 급여를 지급하는 경우 일반적으로 55세 정년인 일반근로자와 비교할 때 과잉보상의 문제가 제기될 수 있다. 이 두 급여의 중복수급자 수가 현재 적다해도 향후 국민연금의 완전노령연금의 지급이 개시될 경우 대상자수는 대폭 증가할 가능성이 크므로 이에 대한 개선이 필요하다.

국민연금의 노령연금과 산재보험의 상병보상연금의 중복 급여 수급자는 총 306명이고 이 중, 폐질 1급의 경우가 36명, 2급 89명, 3급이 181명이다. 평균 중복급여는 1급의 경우 일급 54,092원이고, 월 단위로 환산할 경우 160만원 정도이고, 2급은 47,397원(월 1,421,910원) 3급 46,845원(월 1,405,350원)로 나타났다.

<표 10>에 제시된 바와 같이 평균 중복급여수준의 분포를 살펴보면, 전반적으로 90만원에서 170만원에 분포되어 있으며 200만원에서 400만원까지는 비교적 폐질 등급과 상관없이 고루 분포되고 있다. 구체적으로 3인 가족 기준 80만원을 기준으로 볼 때, 80만원 미만인 경우가 15명으로 4.9%를 차지하고 있고, 근로자 소득 상위 10%에 해당되는 300만원 이상인 경우는 5명으로 1.6%를 차지하고 있다.

<표 10> 산재보험의 상병보상연금과 국민연금의 노령연금의 중복급여 수준별 수급자 분포

(단위: 명, %)

중복급여수준	폐질 1급	폐질 2급	폐질 3급	계
50만원 이상-80만원 미만	3( 8.3)	7( 7.8)	5( 2.7)	15( 4.9)
80만원 이상-100만원 미만	5( 13.8)	6( 6.7)	13( 7.1)	24( 7.8)
100만원 이상-200만원 미만	20( 55.5)	67( 75.2)	150( 82.8)	237( 77.4)
200만원 이상-300만원 미만	5( 13.8)	8( 8.9)	12( 6.6)	25( 8.1)
300만원 이상-400만원 미만	2( 5.5)	1( 1.1)	1( 0.5)	4( 1.3)
400만원 이상-500만원 미만	1( 2.7)	0( 0.0)	0( 0.0)	1( 0.3)
계	36(100.0)	89(100.0)	181(100.0)	181(100.0)

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재 계산함.

주: 표에 나타난 폐질등급은 산재보험의 폐질등급임.

한편, <표 11>를 보면 폐질 1급의 경우 평균 중복급여액은 54,092원이었고, 폐질 2급은 47,397원, 폐질 3급은 46,845원으로 나타났으며, 폐질 등급별로 중복급여의 임금 대체율을 구한 결과, 폐질 1급의 경우 99%로 경제활동 시 받던 임금수준과 거의 동일한 수준이었고, 폐질 2급은 89%, 3급은 76% 수준으로 나타났다. 이러한 중복급여의 임금 대체율은 현재 산재보험에서 규정하고 있는 상병보상연금의 보상수준인 1급 90.1%, 2급 79.7%, 3급 70.4%에 비해 높게 나타났다.

<표 11> 산재보험의 상병보상연금과 국민연금의 노령연금의 평균 중복급여수준과 임금 대체율

(단위: 명, 원, %)

구분	폐질 1급	폐질 2급	폐질 3급
중복급여 수급자수	36	89	181
평균 중복급여수준(일급)	54,092.13	47,397.23	46,845.82
임금 대체율	99	86	76

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재 계산함.

주: 표에 나타난 폐질등급은 산재보험의 폐질등급임.

현재까지는 보상의 적정수준이라는 측면에서 볼 때 지급된 중복급여가 최저수준과 최고수준을 벗어나는 극단적인 경우가 전체의 약 6.5% 정도이지만, 향후 국민연금의 노령연금 수급자가 지속적으로 증가할 것이고 이에 따라 중복급여 수급자 역시 꾸준히 증가할 것이므로 적정한 수준으로의 급여조정이 요구된다 하겠다.

(3) 상병보상연금과 장애연금의 중복급여 현황

<표 12>는 국민연금의 장애연금과 산재보험의 상병보상연금의 중복급여 수급자 분포를 제시한 결과이다. 현재 장애연금과 상병보상연금의 중복급여 수급자는 총 874명으로, 이중 상병보상연금 폐질등급별 분포를 보면, 1급의 경우가 568명으로 가장 많고, 2급 220명, 3급이 86명이다.

중복급여수준별 수급자 분포를 보면, 우선 3인 가족 기준 최저생계비인 80만원 미만인 경우가 66명으로 7.5%를 차지하고 있고, 근로자 임금 상위 10%에 해당하는 300만원 이상인 경우는 55명으로 6.1%를 차지하여 과잉보장과 과소보장에 해당되는 경우가 비슷한 분포를 보였다.

<표 13>을 보면, 평균 중복급여수준은 1급의 경우 일급 61,435원으로, 월 평균 180만원 정도이고, 2급은 53,210원(월 1,596,300원) 3급 50,503원(월 1,515,090원)으로 나타났다. 산재보험에서 규정하고 있는 상병보상연금의 보상수준은 장해연금과 마찬가지로 1급 90.1%, 2급 79.7%, 3급 70.4%이다. 국민연금의 장애연금과 상병보상연금의 중복급여의 임금 대체율을 보면, 폐질 1급의 경우 101%로 경제활동 시 받던 임금수준을 약간 상회하였고, 폐질 2급은 89%, 3급은 79% 수준으로 나타났다.

<표 12> 산재보험의 상병보상연금과 국민연금의 장애연금의 중복급여 수준별 수급자 분포

(단위: 명, %)

중복급여수준	폐질 1급	폐질 2급	폐질 3급	계
50만원 미만	1( 0.1)	0( 0.0)	1( 1.1)	2( 0.2)
50만원 이상-80만원 미만	27( 4.7)	30( 13.6)	7( 8.1)	64( 7.3)
80만원 이상-100만원 미만	22( 3.8)	18( 8.1)	14( 16.2)	54( 6.1)
100만원 이상-200만원 미만	330( 58.0)	118( 53.6)	45( 52.3)	493( 56.4)
200만원 이상-300만원 미만	148( 26.0)	41( 18.6)	17( 19.7)	206( 23.5)
300만원 이상-400만원 미만	29( 5.1)	9( 4.0)	2( 2.3)	40( 4.5)
400만원 이상-500만원 미만	6( 1.0)	4( 1.8)	0( 0.0)	10( 1.1)
500만원 이상-600만원 미만	3( 0.5)	0( 0.0)	0( 0.0)	3( 0.3)
600만원 이상-700만원 미만	1( 0.1)	0( 0.0)	0( 0.0)	1( 0.1)
700만원 이상-800만원 미만	1( 0.1)	0( 0.0)	0( 0.0)	1( 0.1)
계	568(100.0)	220(100.0)	86(100.0)	874(100.0)

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재 계산함.

주: 표에 나타난 폐질등급은 산재보험의 폐질등급임.

<표 13> 산재보험의 상병보상연금과 국민연금의 장애연금의 평균 중복급여수준과 임금 대체율

(단위: 명, 원, %)

구 분	폐질 1급	폐질 2급	폐질 3급
중복급여 수급자수	568	220	86
평균 중복급여수준	61,435.04	53,210.12	50,503.09
임금 대체율	101	89	79

자료출처: 근로복지공단 및 국민연금관리공단 내부자료를 재 계산함.

주: 표에 나타난 폐질등급은 산재보험법상의 폐질등급임.

현황을 보면, 국민연금의 장애연금과 상병보상연금의 중복급여는 과소보장의 문제와 과잉보장되는 경우가 비슷한 비율로 나타나고 있으나, 장애연금과 상병보상연금은 연령과 관계없이 일단 지급되면 사망 시까지 지속된다는 점에서 퇴직연령이 55세 이상인 근로자와 비교할 때 상대적으로 과잉보장의 문제가 특히 지적될 수 있다.

Ⅳ. 중복급여체제의 문제점

산재보험과 국민연금 간에 중복급여에 대한 문제는 규정에서 상호간의 연계가 전혀 이루어지지 못하고 있으며, 그 결과 중복급여의 현황분석을 통해 적정수준의 보장에 있어서 어떻게 왜곡되어 왔는 지는 앞에서 살펴 본 바와 같다. 이러한 문제점의 원인은 근본적인 관점에서 볼 때 우리 나라 사회보험의 도입과 발전 과정에서 찾을 수 있다.

우리 나라의 경우 사회보험에 있어서 중복급여에 대한 논의가 이루어지지 못한 것은 우리 나라 사회보험의 제도 도입과 발전과정에서 상호간의 조화가 고려되지 못하였기 때문에 기인한다고 볼 수 있다. 우리 나라의 경우 제도에 따라 사회문제가 발생하기 이전에 먼저 도입되어 있는 경우가 있는가 하면 산업화로 인하여 사회문제가 발생되어 심각한 상황에 이르러서야 겨우 도입되는 등 일관성이 결여된 점도 그 중요한 요인이라 할 수 있다. 이와 함께 산업화 이전에 도입된 제도가 그 발전 과정에서 확대 및 개선 속도가 매우 늦었고, 사회보장에 대한 정부 및 국민의 관심이 매우 낮았다는 점도 하나의 요인이 될 수 있을 것이다. 이러한 배경에 따라 계층간의 도입 및 확대시기에 따라 차이가 발생하였으며, 사회보험제도는 개별적인 규정에서 사회보장의 정확한 목적을 반영하지 못하였을 뿐만 아니라, 사회보험체제의 종합적 측면에서 조화를 이루지 못하였고, 그 결과 급여의 적절성 측면에서 비효율성이 나타나게 되었다고 볼 수 있다.

우리나라에 사회보험이 처음으로 도입된 것은 1960년에 군인을 포함한 공무원 연금법이고, 일반 국민계층을 포괄적인 대상으로 접근한 제도는 1963년의 산업재해보상보험으로 광업과 제조업 분야의 500인 이상사업장에 적용한 것으로 우리나라가 산업화 이전에 도입된 제도이다. 이후 1970년 후반에 개정된 의료보험(1976년)과 국민연금(1986년) 그리고 고용보험(1995년) 등은 공무원 및 사립학교 교직원 의료보험법 (1977년) 사립학교 교원 연금법(1973년) 등과 함께 산업화가 이루어진 이후 뒤늦게 도입된 제도로 볼 수 있다.

이러한 측면에서, 산재보험과 국민연금의 급여 중복과 관련된 문제점은 단순히 하나의 제도 규정이 마련되지 않아서 발생한 문제로 보기는 어려우며, 오히려 사회보험체제 전반에 걸쳐서 누적되어 있는 문제가 겉으로 나타난 현상으로 보는 것이 타당할 것이다. 사회보험체제의 종합적인 구조상의 한계성과 함께 각 제도는 규정에 중복과 관련된 내용에 대해 다른 사회보험제도와의 관계를 전혀 고려하지 않음으로써 상호간에 배타적이거나 심지어는 모순되는 현상까지 보이고 있는 것이다.

우선, 중복급여의 규정과 관련된 문제점을 살펴보면 첫째는 개개인의 생활수준을 고려하지 않은 일률적인 급여조정의 문제점을 지적할 수 있다. 현재 국민연금과 산재보험의 급여가 동시에 발생하여 중복되는 경우는 산재보험은 급여 전액을 지급하고 국민연금의 급여를 1/2 감액하여 지급하도록 되어있다. 이와 같은 일률적인 급여조정으로 중복급여가 발생하는 경우에 과잉보장이 이루어지거나 오히려 급여의 절대 수준이 낮아 기초적인 생활도 보장받지 못하는 상황이 발생하게 된다는 문제점이 있다.

<표 14> 중복급여의 과잉보장과 과소보장 현황

(단위: %)

구 분	장해연금(산재)/ 장애연금(국민연금)*	유족급여(산재)/ 유족연금(국민연금)	장해연금(산재)/ 노령연금(국민연금)*	상병보상연금(산재)/ 노령연금(국민연금)	상병보상연금(산재) 장애연금(국민연금)
최저 하한선 이상* (80만원 미만)	30	13.2	29.4	4.9	7.5
최고 상한선 이상** (300만원 이상)	2.3	6.0	0.6	1.6	6.1

주: * 최저 하한선은 3인 가족 기준 최저생계비 810,431원을 기준으로 정한 것임.

** 최고 상한선은 근로자 임금 상위 10%를 기준으로 정한 것임.

<표 14>에 제시된 중복급여의 과잉보장과 과소보장 현황을 살펴본 결과, 장애관련 급여의 경우 중복급여수급자의 약 30% 정도가 우리 나라 평균 가구원수인 3인 가족을 기준으로 한 평균최저생계비 수준에도 미치지 못하는 것으로 나타났고, 과잉보장의 경우도 근로자 임금 상위 10%에 해당하는 300만원을 기준으로 했을 때 2.3%로 나타나고 있다. 한편, 유족급여의 중복급여 수급자는 80만원 미만이 13.2%를 차지하고 있으며, 300만원 이상인 경우는 6%를 차지하고 있다. 이러한 점에서 볼 때 모든 중복급여 수급자를 대상으로 국민연금 급여를 일괄적으로 1/2 감액하도록 되어있는 현재의 규정은 소득보장의 적정성이라는 측면에서 과잉보장을 하거나 과소보장함으로써 사회보험의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있음을 알 수 있다. 장애관련 급여의 경우 특히 과소보장의 경향이 강한 것으로 나타났고, 앞으로 산재보험의 장애연금 수급자가 증가하는 추세를 감안한다면 과잉보장의 문제도 중요한 개선대상이 되어야 할 것이다. 또한 유족급여의 경우도 과잉보장과 과소보상의 대상이 전체의 약 20% 가까이 되고 있어 적정한 수준의 급여를 지급할 수 있는 개선안이 요구된다.

둘째, 산재보험의 장해연금 수급권자의 경우 일정연령이 지난 이후에 노후보장 형태로 전환되어야 함에도 불구하고 그대로 산재보험의 장해연금 수급자로 그대로 남게됨으로써 산재보험의 취지를 살리지 못할 뿐만 아니라, 국민연금의 경우에는 노후보장의 역할에도 충실하지 못한 점이 지적될 수 있다. 앞서 현황분석에서도 살펴본 바와 같이 이러한 유형은 주로 근로시기의 소득상실을 보장하는 산재보험의 장해급여 및 상병보상연금과 노후보장을 위한 국민연금의 노령연금과 장애연금이 중복 지급되는 경우 발생하고 있다.

지적된 중복급여와 관련된 문제점과 관련하여 좀더 포괄적 관점에서 중복의 개념은 사회보험급여의 중복을 포함하여 일반 경제활동소득까지 고려될 수 있다. 이러한 점에서 사회보험의 중복규정과 관련된 문제점으로는 수급자의 일반경제상황이 반연되지 못하는 점에 대해서도 장기적인 관점에서 개선이 필요하다. 또한 우리나라 사회보험에서 유족 및 장해(장애) 관련 급여는 수급자의 경제활동능력과 관계없이 배우자의 사망여부 그리고 육체에 한정된 기능 저하를 기준으로 급여수준이 결정되기 때문에  실제 수급 대상자의 경제상황에 따른 유연성 있는 보장은 기대할 수 없다.(예외: 산재보험의 유족급여) 따라서 사회보험의 급여지급이 단순히 민영보험의 지급기준과 별반 다를 바 없다는 점에서는 사회보장 기능의 한계를 내포하고 있다고 할 수 있다.

<표 14>의 중복급여의 과잉보장과 과소보장 현황을 보면, 장해연금과 노령연금의 중복급여 수급자로서 3인 가족 최저생계비 80만원에 미치지 못하는 대상자수가 29.4%에 해당되면 반면, 300만원 이상 중복급여를 받는 경우는 3명에 불과하였다. 또한 상병보상연금과 노령연금의 수급자로서 3인 가족 최저생계비인 80만원 미만인 경우가 4.9%를 차지하고 있고, 300만원 이상인 경우는 1.6%를 차지하고 있다. 상병보상연금과 장애연금의 중복급여의 경우는, 3인 가족 기준 최저생계비인 80만원 미만인 경우가 7.5%, 근로자 임금 상위 10%에 해당하는 300만원 이상인 경우는 6.1%로 나타났다. 한편 이러한 급여의 절대적인 수준 뿐만 아니라 급여의 상대적 측면에서도 일반 근로자들에 비해 과잉보장되고 있다. 일반 근로자들이 대부분 55세 이후 노동시장에서 퇴출되고 있는 우리 나라의 현실을 볼 때, 55세 이후에도 근로시기를 기준으로 설정한 소득보장수준을 해마다 임금상승분을 반영하여 유지한다는 것은 일반 근로자와 비교할 때 심각하게 과잉보장되고 있다고 볼 수 있다. 즉, 산재보험의 경우 일정 연령이 지난 이후에도 여전히 근로능력을 전제로 산정된 급여를 지급함으로써 과잉보장이라는 측면에서 일반근로자와의 형평성 문제가 야기될 수 있다. 한편, 이러한 일반근로자와에 비해 과잉보장되는 산재보험급여와 노령연금을 중복 수급하는 경우에도 불구하고, 여전히 기초생계수준에도 못 미치는 과소보장의 문제가 동시에 발생하고 있어 이에 대한 조정 또한 필요하다.

이러한 중복급여유형은 2008년 이후 완전노령연금 수급자가 본격적으로 발생하게 되면, 현재보다 과잉보상수급자가 현격하게 증가하게 될 것이고, 결국 일반근로자와의 형평성 문제가 더욱 심각하게 대두될 것이라는 점에서 산재보험 급여를 국민연금으로 전환하는 조정방안이 시급히 마련되어야 할 것이다.

이 밖에도 중복급여 조정과 관련된 규정이 제대로 마련되지 못한 점을 들 수 있다. 예를 들어 현재 산재보험의 유족연금과 장해연금이 중복되는 경우 경제활동 여부에 따른 급여조정 규정이 마련되어 있지 않다. 이처럼 중복급여 조정규정이 없는 경우에도 산재보험에 있어서 적정한 보장이라는 기본 목적이나 취지에 어긋나는 과잉 보장의 문제와 과소보장의 문제가 동시에 나타나게 된다. 이러한 지적은 궁극적으로 사회보험의 근본적인 목적인 보장의 적절성이 이루어지지 못하고 있는 것으로 평가할 수 있다.

유족연금은 피재자의 사망에 따라 유족에게 지급되는 급여이고, 장해급여는 유족이 산재로 인해 장해급여를 받게 되는 경우를 말한다.

더구나 문제는 이러한 중복급여 수급자가 수급자 규모에 있어서도 상당한 수준이며, 산재보험에 있어서 연금 중심의 제도 변화와 함께 향후 그 규모는 늘어날 것이라는 점도 중요한 개선의 초점이다.

Ⅴ. 중복급여체제의 개선방안

1. 기본방향

사회보험에 있어서 중복급여는 사회보험체계를 도입·운영하는 모든 국가에서 공통적으로 발생하는 현상이라 할 수 있다. 그러나 이러한 중복급여는 사회보험의 목적과 취지에 부합하지 못하는 문제점을 보이게 된다. 사회보험의 목적에 부합되지 않는 경우 사회보험의 보호기능에 있어 적절한 보장은 이루지 못한다.

사회보험은 가입 당사자나 가족에 대하여 기존의 소득 생활을 유지하는 수준에서의 보호를 중요한 보장의 기준으로 삼고 있다. 이러한 기존 생활유지의 목표는 당연히 최저생활보장을 보장하여야 함과 동시에 과잉보장의 문제도 동시에 해결하여야 함을 의미한다.

사회보험의 궁극적인 목적이 사회적 위험에 대한 적절한 보상임을 감안할 때, 이제 우리 나라의 사회보험체계에서도 중복급여의 조정을 통한 적절성 확보에 대한 관심이 필요하다. 산재보험과 관련된 중복급여체계에 대한 발전 방향은 각 제도의 급여조건의 합리화를 통한 보편적 범위로서의 급여대상과 급여형태를 구축하는 반면에 중복된 급여가 기존소득과 비교하여 과도한 보장을 함으로써 발생하는 사회보험의 왜곡현상을 사전적으로 제거하고, 적정한 급여와 합리적 형태의 급여로 개선함으로써 사회보장이 목적으로 하고 있는 보장의 형평성과 효과성을 확보하는 데에 있다.

사회보험에 있어서 중복급여수준의 적절성 확보는 두 가지 측면을 고려해야 한다.

첫째, 중복급여간 조화를 이루도록 함에 있어서 일정수준의 보장이 이루어지도록 보호의 수준을 결정하여야 한다. 이는 적절한 수준의 보호가 이루어져야 한다는 점에서 사회보험으로서 논란의 여지가 적다 할 수 있다. 이에 따라 산재보험과 국민연금 중복급여의 문제점을 해결하기 위한 정책방향은 무엇보다도 상대적 측면에서 소득대체율의 적정성 확보를 들 수 있으며, 또한 절대적 측면에서의 적정 수준 보장이라 할 수 있다. 즉, 사회보험에 있어서 보장 수준을 상대적 측면과 절대적 측면이 동시에 고려된 보장 체제로 개선하여야 한다는 것이다.

둘째, 중복된 급여에서 어느 급여를 조정할 것인가 하는 우선 순위의 문제이다. 급여 지급에 있어서 우선 순위는 사회보험 간에서도 논란의 여지가 있을 수 있으나, 사회보험과 일반 경제활동 사이에는 복잡한 양상을 보이기도 한다. 또한 급여에 있어서 합목적성의 문제가 발생할 수 있는 데, 급여 지급의 경우 개인적 변화나 소득의 지속성으로 인하여 사회보험의 목적에서 벗어나는 경우에는 이에 적절한 다른 사회보험에 의한 급여가 제공되어야 한다는 것이다. 이 경우 급여수급자의 사회·경제적 환경의 변화는 관련된 제도의 목적에 따라 새로운 조정이 필요한 경우도 있는 점을 감안 할 때 복잡한 조정과정이 필요하다 할 것이다.

2. 적정기준

상대적 측면에서의 보장의 적정성은 언급한 바와 같이 소득 대체율의 적정성을 들 수 있다. 이 때 소득 대체율의 경우 과잉보장의 문제를 회피하기 위하여 기존 소득의 80%수준을 최고 보장 수준으로 책정하는 것이 일반적인 경향이라 할 수 있다.

우리 나라 사회보험의 중복급여에 대한 소득 대체율의 최고상한선은 다른 선진국의 경우와 비교하여 볼 때 높은 수준의 소득 대체율을 책정하는 것이 바람직 할 것이다. 다만 이러한 높은 수준의 소득 대체율은 언급한 바와 같이 사회보험의 현물급여의 제공이 합리적 수준으로 성숙화되는 발전 단계에 맞추어 적정 수준으로 조정하는 방안이 마련되어야 할 것이다. 따라서 상대적 소득 대체율의 최고상한선은 기존 소득 수준으로 고려하는 것이 합리적일 것이다. 다만 우리 나라의 경우 사회보험의 급여체계가 안정되지 못하여 재활과 관련된 급여가 매우 낮은 수준에 있으며, 또한 수발(개호: care, Pflege)과 관련된 급여도 아직 초보적 상태에 있는 만큼 이를 감안하여 기존 소득보다 높은 수준의 급여 상한선을 마련하고 제도의 성숙과 더불어 다른 부가적인 현물급여가 보완되는 수준을 감안하여 단계적으로 하향조정하는 것이 바람직 할 것이다.

절대적 측면에서 보장의 적절성은 사회보험에서 지급하는 보장 수준이 적어도 수급자와 가족의 인간 존엄성을 상실하지 않는 범위 안에 들어올 수 있도록 최저하한선을 마련하여야 한다는 점과 수급자의 기존 소득에 따라 정율방식의 보장이 이루어질 경우에 절대액에 있어서 보편적인 생활 수준의 보장보다 과잉보장이 되는 경우에 대하여 최고상한선을 마련하여야 한다는 것이다.

여기서 중복급여에 대한 상대적 보장의 적절성과 절대적 보장의 적절성이 동시에 적용되는 경우에는 당연히 절대적 보장의 적정성이 우선한다는 점에 대해서는 확고히 할 필요가 있다. 즉, 산재보험과 중복되는 급여의 합계액에 대한 최저하한선을 마련하는 기준에서 고려할 수 있는 것은 상대적인 소득 대체율이 아무리 높아도 보장되는 절대액에서 최저하한선 보다 낮을 경우에는 상대적인 소득 대체율에 의한 한계는 적용되지 않아야 한다는 것이다. 또한 소득 대체율이 낮은 경우라 하더라도 이에 대한 절대액이 최고상한선보다 높을 경우에는 절대액 기준이 적용되어야 한다는 것이다.

절대적 보장의 최저하한선과 최고상한선의 범위를 규정하는 것은 매우 복잡하고 특히 수급권자의 이해나 사회적 합의를 이끌어 내는 과정 역시, 매우 복잡하고 어려운 일이다. 특히 사회보험간 중복급여나 사회보험의 급여와 경제활동소득의 중복이 발생하는 경우 그리고 동일한 원인과 서로 상이한 원인에 의하여 수급권이 발생하는 경우에 따라 최고·최저 상하한선은 다른 기준을 적용 받을 수 있기 때문이다.

그럼에도 불구하고 최저하한선에 적용될 수 있는 기준으로 최저임금과 최저생계비 수준을 들 수 있다. 특히 실제로 중복급여의 조정에 있어서 보장 수준이 수급자 및 가족의 기본적인 생계유지 수준 이하로 하향조정한다는 것은 불가능할 것이라는 기본 전제와 사회적 공감대가 충분히 형성될 수 있을 것이라는 점에서 최저생계비 수준을 최저하한선으로 규정하는 것은 합리적이라 할 수 있다. 다만 수급권자가 1인일 경우에도 최저생계비 수준을 최저하한선으로 규정하는 것이 타당할 것인가에 대해서는 좀더 고려해야할 사항이다. 이는 현재 산재보험 단일 급여의 최저하한선 규정이 우선적으로 고려되어야 하고, 또한 실질적으로 1인 최저생계비로 수급자의 사회적 최저생계는 불가능 할 것이라는 우려 때문이다. 따라서 1인에 대한 최저하한선은 최저 임금액 수준을 기준으로 책정하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다.

다만 최저하한선에 있어서 현행 공적부조의 수준으로서 국민기초생활보장법의 급여가 최저생계비를 기준으로 하고 있는 점을 감안하여 상대적 최저생계비를 도입하는 것도 충분히 고려할 수 있다. 즉, 전체 임금근로자 평균소득의 절반에 해당하는 수준을 최저하한선으로 규정하는 것이다.

최고상한선의 경우는 이미 산재보험에서 단일 급여의 최고소득수준 상위 5%의 상한선이 잠정적으로 고려되어 있는 점을 고려할 필요가 있을 것이다. 다만 중복급여에 의한 과잉보장을 고려할 때 최고상한선은 사회적 연대차원의 소득재분배라는 측면에서 중요한 의미를 가질 것이며, 또한 최저하한선 보장을 위한 재원을 제공할 수 있다는 점이 동시에 고려되어야 할 것이다. 이에 따라 상대적 적절성 확보를 위한 소득 대체율의 최고상한선은 기존 소득보다 높은 수준에서 결정될 수 있을 것인데, 이는 역시 가족을 고려한 상한선이라 할 것이다.

<표 15> 최저하한선 기준(예)

(2002년 기준)

상대적 최저생계비	중복급여 조정대상 최저하한선(절대적 측면)
	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
86.3만원	51.4만원	57만원	79만원	99만원	113만원	127만원

주 : 7인이상가구는 1인 증가시마다 기준이 14만원씩 증가(7인 141만원, 8인 155만원 등)

최저생계비는 소득평가액 기준임

자료출처 : 보건복지부, □2002년도 국민기초생활보장 사업계획□, 2002

절대적 최저생계의 최저하한선은 두 가지 기준을 고려할 수 있는 데, 첫째는 가구의 인구별 최저생계비를 최저하한선으로 하되, 1인의 경우에는 최저임금액을 최저하한선으로 하는 방법을 들 수 있고, 둘째는 상대적 최저생계비를 기준으로 전체 임금근로자의 평균소득의 50%를 최저하한선으로 규정하는 것이다. 이 경우 2001년 적용되는 상대적 최저생계비는 2000년 비농전사업 평균임금 1,727천원임을 감안하여 볼 때 약 863천원으로 규정할 수 있다.

한편 이러한 두 가지는 방안은 모두 매년 소득 및 물가상승을 고려하여 자동적으로 조정된다는 점에서 별도의 조정 작업이 필요하지 않다는 장점을 갖게 된다. 한편 절대적 측면에서 최고상한선은 여러 가지 기준에 의하여 제시될 수 있을 것이다. 그런데 다양한 기준의 가능성에도 불구하고 그 기준은 피보험자의 기존 소득이 충분히 고려되어야하며, 또한 전체 가입자의 평균소득이 고려되어야 하는 것이 타당 할 것이다. 이러한 관점에서 최고상한선은 전체 임금근로자의 상위소득 순위에서 정할 수 있을 것이고, 다른 한편에서는 전체 근로자소득의 몇 배 수준으로 정할 수 있을 것이다. 다만 전체 임금근로자의 상위 순위를 정할 경우에 노동시장의 변화를 고려할 때 임금근로자간의 임금 격차가 심화되고 이원화되는 점을 감안할 때, 장기적으로 안정성에 문제가 발생할 가능성이 높다는 문제점이 제기될 수 있다. 이에 따라 임금

근로자 평균소득을 기준으로 규정하는 것이 합리적일 것으로 판단된다.

예를 들어 최고상한선 수준은 현재 비농전산업 근로자의 경우 2000년 평균임금이 약 172만원 수준이었던 점을 감안하면, 이에 약 3배에 해당되는 500만원 수준으로 규정할 경우 최저하한선의 상대적 최저생계와 비교하여 볼 때 6배 차이를 보임으로써 선진국의 상하한선 차이와 유사한 비율을 유지할 수 있다는 적정성의 근거를 찾을 수 있다는 것이다.

경제활동에 따른 소득의 최고상한선과 최저하한선에 있어서는 상황에 차이가 발생하는 데, 그 기준은 상대적 소득 대체율은 고려되지 않고, 절대적 최저하한선과 최고상한선이 고려되어야 할 것이다. 먼저 경제활동에 의한 수급자의 소득이 최저하한선 이하인 경우에는 중복급여에 대한 지급액 삭감이 없이 전액 지급되도록 하고, 최고상한선 이상의 경우에는 경제활동에 의한 소득이 최고상한선을 초과하는 만큼의 소득액과 동일한 사회보험 급여를 감액하도록 한다.

3. 중복급여조정 우선 순위의 결정

산재보험과 다른 소득간에 중복이 발생할 경우 이에 대한 우선 순위를 결정하는 것은 매우 복잡한 일이 아닐 수 없다. 산재보험과 관련하여 중복 발생되는 소득에 대하여 급여지급에 대한 조정이 필요한 경우는 산재보험의 급여와 다른 소득간의 일반적 관계를 합리적으로 해석하는 과정이 필수적이라 할 것이며, 또한 이러한 다른 소득의 성격이 서로 다른 체제에 의하여 제도화 된 경우에 있어서도 새로운 접근과 해석이 따라야 하기 때문이다.

산재보험에 있어서 중복급여에 대한 규정을 살펴보면 중복급여의 경우에 대한 급여지급을 감액 조정하도록 하는 규정이 있는 것이 사실이다. 산재보험의 급여지급에 있어서 우선 순위는 그 성격을 분명히 하는 경향을 보이고 있다. 일반적으로 산재보험은 급여에 있어서 기존의 사용자의 배상책임에 근원을 두고 있기 때문에 사회보장적 성격이 충분히 반영되었음에도 불구하고 원인주의(principle of causality)에 입각한 급여수급 자격을 규정하고 있다. 이러한 원인주의에 입각한 급여조건은 상대적으로 결과주의(principle of finality)에 입각한 다른 사회보험의 급여조건에 비하여 자격조건이 상대적으로 까다로운 반면에 보장 수준은 높은 특징을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 사회보험에 있어서 몇 가지 예외적인 형태를 보이는 경향이 최근에 나타나고 있는 것도 사실이다. 산재보험은 초기 공장법 등 사업주의 산재에 대한 보상책임을 규정하면서 (동업조합), (민영보험) (사회보험)의 단계를 겪으면서 발전되었고, 산재보험은 현재 무과실책임주의에 의하여 산재와 배상책임과의 명확한 관계가 상당히 희석되었지만 근본적인 관점은 근로자와 사용자간의 배상책임관계에 근거를 두고 있다.

산재보험의 경우는 앞서 언급한 바와 같이 발생배경이 배상책임관계에서 출발했기 때문에 타 사회보험보다 우선 시 되며, 이는 다른 나라에서도 역시 같이 적용되고 있다. 다만, 기초보장 형태(비기여·비소득/자산조사 프로그램)인 기초연금은 이를 실시하는 거의 모든 국가에서 산재보험보다 우선하게 되었다(사회보장의 방법참고).

현재 우리 나라의 경우 산재보험과 다른 사회보험의 급여에 있어서 중복이 발생할 경우에 산재보험은 우선적으로 지급되고 다른 사회보험의 급여 지급은 조정될 수 있도록 하고 있어, 실제 산재보험을 감액하는 경우는 없다. 국민연금과 관계에 있어서 국민연금이 장애연금을 50%로 조정하도록 규정하고 있고, 건강보험과의 관계에서 볼 때 산재의 경우는 산재보험에서 전액 요양급여를 지급하도록 하고 있다. 이러한 규정은 산재보험과 다른 사회보험의 규정간의 우선 순위 문제가 아니라 산재보험의 도입과 관련된 배경에서 찾을 수 있다.

선진국의 경우 산재보험에서 급여를 수급하면 산재근로자는 사용자에 대한 민법상의 배상책임관계는 소멸하게 되고 있으나, 우리 나라는 아직도 존재하고 있는 점은 매우 예외적인 형태라 할 것이다. 국민연금이나 건강보험은 사용자와 근로자간에 배상책임과의 관계는 성립되지 않으며 직접적으로 사회보험관리운영주체와 가입자간의 관계만 성립된다. 따라서 산재보험의 급여 수급권은 원인주의에 입각하여 업무상재해에 근거하고 있으며, 공적연금이나 건강보험의 급여 수급권은 결과주의에 입각하여 발생 원인에 대해서는 관심을 두지 않도록 하고 있다. 이러한 근거에 따라 산재보험은 다른 사회보험과 비교하여 볼 때 보장 수준이 높고 다양한 것이 특징이라 할 수 있다.

사회보험의 역학 관계에 있어서 사회보험간 조정을 위하여 전체 수급액의 수준을 조정하는 제도적 장치를 마련하는 것이 일반적이며, 이때 산재보험은 우선적으로 급여를 지급하고 다른 사회보험이 조정을 하는 경향이 일반적이다.  다만 새로운 경향으로 사회보험의 발전 형태에 따라 다른 사회보험의 수급권 지급을 우선하는 경우도 발생하고 있다. 또한 장기적인 급여로서 다른 사회보험으로 부터 연금이 지급되고 있는 상황에서 산재보험의 일시적 급여로서 휴업급여가 지급될 경우에는 산재보험의 휴업급여를 조정하는 것은 그 성격상 합리적이라는 점은 충분히 이해될 수 있을 것이다.

4. 산재보험과 국민연금 전환연계 방안

현재 휴업급여는 산재근로자가 요양급여를 받는 동안 소득손실을 보전하는 목적으로 기간제한이 없을 뿐만 아니라 본인의 소득에 정률제에 의하여 급여수준이 결정되며, 임금슬라이드제에 의하여 실질가치가 유지되도록 하고 있다. 또한 장해연금이나 상병보상연금에 있어서도 장해나 폐질로 판정된 자에 대한 장기적 급여로서 1∼7급 (1∼3급)까지 장해정도에 대해서 장기적인 연금이 지급되도록 하고 있다. 그런데 노동시장의 구조에 따른 임금변화를 살펴보면 일반근로자에 있어서 경제활동을 하는 경우의 소득이 연령에 따라 상당한 변화가 있다는 점은 보장에 대한 조정에 있어서 매우 중요한 의미를 갖는다.

산재보험의 급여에 있어서도 같은 산재근로자가 지속적으로 경제활동을 한 경우에 취득할 수 있는 소득을 기준으로 급여가 계산될 때 이에 대한 형평성 차원에서 그리고 산재보험의 소득결손에 대한 보장으로서 역할을 확보한다고 볼 수 있다. 또한 우리 나라의 관행으로 굳어진 정년제도는 경제활동 기능의 여부와 관계없이 근로자를 노동시장으로부터 퇴출되고 있다. 따라서 일반 경제활동 근로자가 55세∼57세의 연령에 이르게 되면 소득관계에 대한 커다란 변화가 오게 되며, 이 경우 일반 근로자와 산재근로자에 대한 형평성 문제는 더욱 부각될 수밖에 없다. 따라서 연령에 따른 업종의 소득 변화를 산재보험의 장해연금과 상병보상연금의 급여에 반영하는 것이 타당할 것이다. 이에 따라 산재근로자로서 장해연금에 대한 소득손실 보장을 일반근로자 즉, 산재근로자가 일반근로자로서 경제활동을 한 것으로 가정하여 이에 따른 소득보장이 이루어질 수 있도록 연령에 따른 차등화가 이루어지도록 조장하는 방안을 마련할 필요가 있다.

연령별 차등화에 있어서 먼저 일반근로자의 연령별 임금 변화추이를 보면 상용근로자의 경우 19세 미만부터 임금이 지속적으로 증가하여 45세∼49세까지 최고점에 도달한 이후 점차적으로 임금수준이 감소됨을 알 수 있으며, 임시 및 일용근로자의 경우는 50세∼54세에 최대값에 도달한 이후 감소추세로 전환됨을 알 수 있다. 더구나 이러한 추세는 우리 나라 정년제에 의한 경제활동퇴출을 감안하지 않고 작성된 것이며 연공서열제가 강하게 인식되어 있는 임금체계에서도 적어도 50세 중반 이후부터는 임금근로자의 소득이 급격히 하강하고 있음을 보여준다 할 것이다. 또한 이러한 변화는 임금총액에서나 정액급여에서 공통으로 나타나고 있다.

김진수 외, 산재보험 급여 최저·최고보상한도 산정방안에 관한 연구, 한국노동연구원, 1999.

이에 따라 산재근로자에 대한 장해연금과 상병보상연금이 산재근로자가 산재가 발생하지 않은 상태에서 정상적인 경제활동을 했을 경우에 발생할 수 있는 소득을 보장하는 역할을 수행하는 만큼, 산재근로자가 일반근로자로서 경제활동을 했을 경우 노동 시장에서 은퇴하여 노후보장에 대한 보장을 받게 된다는 사실을 그대로 반영하여  노후보장 체계로 전환하도록 하는 것은 당연한 조치라 할 것이다. 이에 대한 대안으로는 법원 등에서 확립된 직종별 정년을 기초로 일정한 기간이 지나면, 일시 보상으로 대체하고, 기존의 국민연금 가입기간에 추가하여 산재보험의 급여지급 기간을 가입기간으로 인정하고 이를 총 가입기간으로 계산하여 국민연금의 노령연금으로 전환하는 조정 방안을 들 수 있다.

이외에 정년제를 활용하는 방안과 급여 수급기간에 따른 급여수준의 하향조정 방안을 고려할 수 있을 것이다. 먼저 정년제를 활용하는 방안은 법원 등에서 확립된 직종별 정년을 기초로 일정한 기간이 지나면, 일시 보상으로 대체하고, (휴업)보상의 수준을 일괄적으로 하향 조정하여 급여를 조정하는 방안이고, 급여수급기간에 따른 하향조정방안은 연령에 관계없이 휴업급여 또는 상병보상연금을 일정기간 이상 수급한 경우 기간 경과에 따라 급여수준을 하향조정하는 방안이다. 정년제 방안은 정년에 따라 산재근로자에 대한 현급 급여를 완전히 제한함으로써 현실적 여건을 반영한 점이 있으나, 일반근로자 중 지속적으로 근무를 하는 경우와 정년퇴직 후 자영업 등으로 전화하여 소득활동을 지속할 수 있는 점을 감안할 때 너무 제한적인 문제가 발생할 수 있는 한계성이 있다. 또한 현실적으로 산재보험 수급권자와 그 가족이 생활유지를 산재보험급여에 상당부분 의존하고 있는 점을 고려하여 볼 때 소득의 급격한 단절을 의미하게 되어 그 충격이 상당할 것이라는 점도 감안하여야 할 것이라는 문제점도 낳게된다.

한편 급여 수급기간에 따라 급여수준을 하향조정하는 경우 산재발생시점의 산재근로자 연령을 감안하지 않고 단순히 기간에 국한할 경우 산재근로자에게 부양되어지고 있던 가족이 생활유지능력이 없는 상황에 적절하게 대응하지 못하여 산재보험의 근본적 목적인 소득상실에 대한 보장 측면이 상당부분 축소되는 한계성을 보이게 되는 문제점이 있다.

다만 장해연금 수급자나 상병보상연금 수급자의 급여수준이 국민연금의 노령연금으로 전환 될 경우, 그 수준이 크게 차이가 발생함으로써 발생할 수 있는 소득변화 충격을 완화하는 장치가 고려되어야 할 것이다. 따라서 이에 대한 완충장치로서 연령별 급여 하향조정 및 일정 수준의 추가보장을 고려할 수 있을 것이다. 다시 말하면, 현재 경제활동계층으로 소득수준의 변화를 살펴보면 40대를 이후로 소득이 점진적으로 하향 추세에 있는 점을 감안하여, 장해연금 및 상병보상연금 수급권자에 대해서도 연령에 따라 급여수준을 하향조정하도록 한다. 이때 감액수준은 55세를 기준으로 65세까지 50% 수준이며, 경과조치도 고려하여 실행할 수 있다.

연령별 급여수준의 하향조정하는 방안은 구체적으로 다음과 같다. 현재 경제활동계층으로 소득수준의 변화를 살펴보면 40대를 이후로 소득이 점진적으로 하향 추세에 있는 점을 감안하여, 장해 및 상병보상연금 수급자에 대해서도 연령에 따라 급여수준을 하향조정 하도록 한다. 이때 감액수준은 55세를 기준으로 65세까지 50% 수준이며, 경과조치도 고려하여 실행할 수 있다. 특히 정년 이후 일반근로자의 소득이 감소되는 점을 감안하여 볼 때 일반근로자와 산재근로자에 대한 형평성에 가장 근접할 수 있을 것이다. 그러나 젊은 계층의 불필요한 장기요양 경향에 대해서는 한계점이 있는 것이 사실이다. 이 문제로 요양급여를 좀 더 적극적으로 확대함으로써 상당 부분 해소하여야 하는 별도의 조치가 마련되어야 할 것이다.

연령별 하향조정은 일반 상용근로자의 경우 임금총액 기준으로 볼 때 임금이 최고에 이르는 연령(45세∼49세)의 소득에 비하여 60세 이상인 경우는 약 75% 수준을 보이고 있으며, 정액급여에 있어서는 최고에 이르는 연령(40세∼44세)에 비하여 60세 이상인 경우는 약 85% 수준을 보이고 있다. 따라서 산재보험의 휴업급여와 상병보상연금의 경우 일반근로자의 임금이 최고 시점에 오르는 연령에서 60세까지 전체 임금 근로자의 임금인상분을 감안한다면 그 비율은 더욱 낮아지게 될 것이다. 이에 따라 장해연금과 상병보상연금에 대한 연령별 차등화방안은 다음과 같이 마련할 수 있을 것이다.

<표 16> 연령별 장해연금 및 상병보상연금 차등화 방안

연령	60세 이하	61세	62세	63세	64세	65세 이후
차등적용	100%	90%	80%	70%	60%	50%
비고	임금슬라이드제에 의한 실제가치유지는 전체적으로 적용되도록 함

장해연금 및 상병보상연금의 급여수준은 60세 이하까지 현행제도 즉 임금슬라이드에 의한 임금 인상분을 그대로 반영하여 지속적으로 증가하도록 하고 60세부터 점차적으로 낮아지도록 하는 것이 바람직할 것이다. 따라서 61세부터 10%를 감액하고 단계적으로 1년씩 연령이 높아질 때마다 10%씩 65세까지 일정비율로 감액하도록 하며 임금슬라이드에 의한 실질가치적용은 그대로 유지하는 방안을 도입하는 것을 검토할 수 있다.

한편 이러한 연령별 차등화 방안은 현재 단계에서 갑자기 적용할 경우에 산재보험의 수급자에 상당한 경제적 충격이 예상됨에 따라 경과조치를 통하여 제도도입에 의한 충격을 완화

<표 17> 연령별 차등화 경과조치 방안

	1차 년도	2차 년도	3차 년도	4차 년도	5차 년도
급여 조정수준	20%	20%	20%	20%	20%
61세	98%	96%	94%	92%	90%
62세	96%	92%	88%	84%	80%
63세	94%	88%	82%	76%	70%
64세	92%	84%	76%	68%	60%
65세	90%	80%	70%	60%	50%

하는 방안이 병행되어야 할 것이다. 이에 따라 경과조치는 제도도입이 이루어지는 시점부터 5년 동안 단계적으로 급여수준을 조정하도록 하는 방안으로 <표 16>와 같은 조치가 마련되어야 할 것이다.

국민연금의 경우 20년 가입의 경우 30%의 소득대체율에서  60%까지 급여지급이 가능한 점을 고려하여 산재보험의 소득대체율이 국민연금에 의하여 최고 30% 이상 차이가 발생하는 경우에 이를 보전하는 방안이 고려될 수 있을 것이다.

Ⅵ. 결 론

사회보험의 궁극적인 목적은 사회적 위험에 대한 적절한 보상이며, 이는 소득손실 또는 비용발생에 대한 보장으로 사고발생 이전의 생활수준을 기준으로 적정한 급여가 제공될 수 있도록 해야 함을 의미한다. 즉 과소 또는 과잉보장이 발생하지 않도록 하고 기존 소득과 기초생계비를 감안하여 적정 수준의 보장이 이루어지는 것을 의미한다. 이러한 점에서 볼 때 급여의 적절성은 사회보험 수급권자의 사회적 위험 발생 이전의 수입을 고려한 형평성과 다른 근로자와의 소득비교를 통한 균형성이 전제되어야 한다. 또한 급여의 적절성은 사회보험 급여체계의 연계를 통해 급여의 중복을 방지하고 관련 급여의 포괄적인 보호를 제공함으로써 각 개인의 생애기간 동안 적절한 보호가 이루어질 수 있도록 할 수 있다.

현재 우리 나라의 사회보험은 각 제도에 따라 사회문제가 발생하기 전에 먼저 도입되기도 하고 산업화로 인해 사회문제가 발생되어 심각한 상황에 이르러서야 겨우 도입되어 최저생활을 보장의 미비뿐만 아니라 일부 수급자에게는 과잉보장이 이루어지는 등 급여의 적절성이라는 측면에서 많은 문제를 내포해 왔던 것이 사실이다. 특히, 중복급여의 포괄적 사례가 나타나고 있는 산재보험과 국민연금의 중복급여의 경우 개개인의 생활수준을 고려하지 못하고 일률적으로 급여를 조정한다든 지, 중복급여 조정을 위한 규정이 제대로 마련되지 못하고 있는 점, 일정 연령 이후에 노후보장형태로 전환되어야 함에도 불구하고 산재보험의 장해연금 수급자로 남게 되는 등 중복급여의 비합리성 문제가 산재해 있다. 실제로 중복급여 현황을 살펴본 결과, 모든 중복급여 유형에서 과잉 또는 과소보장된 사례가 상당부분 나타나고 있다. 이는 현재 사회보험제도간의 중복급여조정을 위한 규정과 관리상의 문제로 인해 소득보장의 적정성 측면에서 제 기능을 수행하지 못하고 있음을 보여준다. 이와 함께 향후 중복급여 대상자가 증가할 것이라는 점을 감안한다면 중복급여를 합리적으로 조정할 수 있는 개선방안이 시급하게 요구되는 시점이라 할 수 있다.

산재보험과 국민연금 중복급여의 개선을 위한 기본방향은 중복급여의 적절성 확보를 위해 적정기준의 결정, 중복 급여조정의 우선 순위의 설정을 통해 합리화를 이룰 수 있다. 이러한 중복급여의 문제를 해결하기 위한 개선방안은 사회적 위험에 대해 적절하고 형평성을 갖추기 위한 대응으로서 뿐만 아니라 포괄적인 보호라는 측면에서 사회적 연대의식을 높이는데 기여할 것이며, 나아가 사회보험에 대한 신뢰 구축에 밑바탕이 될 수 있을 것이라는 점에서 의의가 있다 할 것이다.

참고문헌

김진수. 1997. □산재보험 개선 및 발전에 관한 연구□,《사회보장연구》제13권 제1호, pp. 89∼113.

______. 1997. 《OECD가입과 산재보험의 발전과제》, 국민복지추진연합.

______. 1999a. □산재보험 급여체계 개선 및 발전방안□, 《한국 노동연구원 부설 산업복지연구센터 개소기념 심포지엄》, 한국노동연구원, pp. 3∼26.

______. 1999b. □산재보험 급여체계의 합리화 방안에 관한 연구□, 《한국사회복지학》 통권 제37회, 한국사회복지학회, pp. 119∼141.

김진수, 김태성. 2001. 《사회보장론》, 청목출판사.

김용하, 석재은, 윤양원. 1996. 《사회보험 관리효율화 개선방안》, 한국보건사회연구원.

김성숙. 2001. □국민연금 급여간 병급조정 개선방안□, 《연금포럼》2001 여름호, 국민연금연구센터, pp. 60∼73.

김호경. 2001. 《산재보험 중장기 재정추계》, 한국노동연구원

국민연금 연구센터. 2001. 《노령연금 급여의 적절성 연구》, 국민연금연구센터.

국민연금관리공단. 2001a. 《국민연금법 해설》.

________________. 2001b. 《국민연금실무편람》.

________________. 2001c. 《국민연금통계연보》.

공사연금제도개선실무위원회. 2000. 《공사연금제도 개선의 기본구상》.

윤조덕 외. 1996. 《산재보험급여 및 관련임금체계에 관한 연구》, 한국노동연구원.

윤조덕, 박찬임외. 2000. 《산재보험 장애등급체계 및 급여지급방법 개선 방안 연구》. 한국노동연구원 산재보험연구센터.

정연택. 1999. □사회보험 급여의 연계 및 통합방안□, 《사회보장연구》 한국사회보장학회 춘계학술발표회.

한국노동연구원. 2002. 《2002 KLI 노동통계》.

노동부. 2001. 《재활사업 5개년 계획 세부실천사업》.

Achatz W., Grigg S.,(Hrsg.). 1993. AHVB 1993 - Erl□uterung zu den Allgemeinene	Haftpflichtversicherungsbedingungen, Wien.

Dieter Farny. 1989. Versicherungsbetriebslehre, Karlsruhe.

Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V(GDV). 1996. Versicherungen -Staatluiche und Privat, Bonn.

Haller M. 1975. Sicherheit durch Versicherung, St. Gallen.

Holzm□ller H.H./ Schwarzer S. 1985. Krise und Krisenbew□ltigung, Wien.

Maurer A. 1983. Schweizerische Sozialversicherungsrecht, Band Ⅰ, Bern.

Mugler J., Nitsche M. 1996. Versicherung, Risiko und Internationalisierung, Wien.

Runggalldier U. 1985. Funktionen und Regelungsprobleme der betrieblichen Alter- sversorgung, am Beispiel □sterreich, Heidelberg, 1988. Sachst□ndigekommission, Band1.

Schm□hl W. 1985. Gesetzliche und betriebliche Alterssicherung f□r verschiedene Gruppen der Bev□lkerung in der BRD, Berlin.

Sommer J. H.., Sch□tz S. 1996. Wandel der Lebensformen und soziale Sicherheit, Bern.

Schulz, U. 1989. Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs, St. Augustin.

Stummvoll G. 1992. Sozialversicherung f□r die betriebliche Praxis, Wien.

SUVA. 1994. Wegleitung der SUVA durch die Unfallversicherung, Lurern.

Tieber M. 1996. Gesetzliche Pflichtversicherung kontra Versicherungspflicht am Beispiel der Schweiz oder die Halben Wahrheiten in der politischen Diskussion in Soziale Sicherheit, Wien.

업무상 질병 인정기준의 확대

업무상 질병 인정기준의 확대

최재욱 교수, 의학박사

고려대학교 보건대학원 산업 및 환경보건학과

shine@korea.ac.kr

들어가는 말

우리나라에서 업무상질병에 대한 보상은 1953년도 근로기준법의 제정을 통하여 업무상질병의 범위에 대한 근거가 마련되어 시작되었으나, 본격적인 시행은 1963년도 산업재해보상보험법 제정 이후 이루어졌다. 이러한 업무상질병의 보상에 있어 그 질병의 범위와 기준을 정하는 일은 보험사업 시행목적의 하나로서 공정하고 신속한 보상이 이루어지도록 하는데 있다.

신속하고 공정한 산재보상을 위하여 근로기준법 시행령에 명기된 업무상질병의 범위와는 별도로 노동부에서는 1982년에 처음으로 업무상재해인정기준을 마련하여 그간 산재보상업무에 준용하여 왔으며, 산재보상업무가 근로복지공단으로 이관된 1995년 이후에는 산재보상보험법 시행규칙에서 그 인정기준을 규정하여 산재보상업무를 시행하고 있다.

업무상재해 인정기준의 개정

노동부 예규 제  71 호 (82. 8. 7)

노동부 예규 제  92 호 (83. 10. 20)

노동부 예규 제 167 호 (89. 12.  5)

노동부 예규 제 205 호 (91. 11.  1)

노동부 예규 제 234 호 (93.  5.  6)

노동부 예규 제 247 호 (94.  7. 21)

산재보상보험법 시행규칙 (94. 12. 22)

산재보상보험법 시행규칙 (96.  3. 19)

산재보상보험법 시행규칙 (97. 12. 31)

산재보상보험법 시행규칙 (99. 10. 7)

산재보상보험법 시행규칙 (00.  7. 29)

산재보상보험법 시행규칙 (01. 12. 31)

산재보상보험법 시행규칙 (03.  7.  1)

산재보상보험법 시행규칙 (03.  7. 12)

우리나라의 근로기준법 시행령에 규정된 업무상질병의 범위와 시행규칙에서 정한 구체적인 인정기준은 처음 제정될 당시에 많은 면에서 일본의 노동기준법과 그 예하규정에서 제시된 내용을 따르고 있었다.

현재 우리나라의 근로기준법 시행령 제 40조 별표에 나와 있는 업무상질병의 범위와 일본의 노동기준법 시행규칙 제38조 관련 별책 제1호와 제2호에 나와 있는 업무상질병의 범위를 비교하였을 때, 그 구성과 업무상질병의 범위에 있어서 상당한 차이를 보이고 있다. 한편 세부적인 업무상질병인정기준에 있어서 일본에서는 업무상질병의 개념과 그 판정의 원칙에 대하여 총론적으로 그 개념정립을 한 후에 구체적인 지침을 작성함으로써 지침의 개정이 총론적인 업무상질병의 개념에 맞추어서 체계적으로 진행된 반면 우리나라에서는 업무상질병의 개념과 그 판정의 원칙에 대한 총론이 없이 개별적인 지침만을 단속적으로 개정하여 온 것이 지적될 수 있다.

현재 우리나라의 업무상질병 인정에 있어서, 인정되는 질병의 범위와 내용에 대한 규정으로부터 발생되는 문제점은 산업재해보상업무와 관련하여 법원에 제기된 행정소송에서 법원이 취하고 있는 입장과 근로복지공단의 산재보상업무 담당부서에서 취하고 있는 입장의 차이를 통하여서도 보이고 있다. 현재 산재보상업무의 심사와 재심사과정을 거쳐서 불승인된 요양청구사례의 많은 수가 법원의 행정소송에서 불승인취소판정을 받고 있는 바, 2003년의 경우 법원에서 확정 판결된 562건 중에서 146건이 취소판정을 받아 결과적으로 근로복지공단의 심사결과에 반하는 사례가 26.0%에 이르고 있다.

행정소송 사례들의 경우, 뇌혈관 또는 심장질환, 근골격계질환, 직업성암 및 감염성질환이 그 대부분을 차지하고 있으며, 다른 업무상 질환들이 논란에 차지하고 있는 비중은 상대적으로 매우 적다. 우리나라의 업무상재해인정을 둘러싼 현실에 있어 현행 업무상질병 인정기준의 문제점과 이러한 문제점의 발생에 있어 의학적인 접근과 법학적인 접근의 차이가 어떻게 기여하는지 그 배경을 파악하고, 이러한 차이로부터 발생하는 문제에 대한 구체적인 대안과 앞으로 취하여야 할 지향점을 제시하기 위하여 연구를 시도하였다.

본 연구의 구체적인 내용은 첫 번째로 최근 변화하고 있는 업무상질병의 발생 현황을 검토하고자 하였다. 이를 위하여 업무상질병 관련 행정소송 현황과 한국산업안전공단 직업병센터에 의뢰된 역학조사 의뢰 질병 현황을 분석하였다. 둘째, 이러한 업무상질병 발생 현황의 변화에 따른 현행 업무상질병 인정기준의 대응 노력 및 구체적인 기준 개정의 주요 사항을 정리하였다. 다음으로, 우리나라와 일본의 업무상질병 인정기준의 범위와 차이점을 분석하였다. 마지막으로 업무상질병 인정 기준의 개선을 전제로 하여, 업무상질병의 범위와 인정기준의 적용과 관련한 개선사항을 구체적으로 제시하고자 하였다. 이를 위하여 업무상 질병에 대한 법원의 판례 경향 분석을 실시하였다.

Ⅰ. 최근 업무상질병 발생의 변화 양상

□02. 5. 현재 주요 업무상질병 유형별 행정 소송 점유율은 뇌혈관·심장질환 43.0%, 간염 등 감염성질환 10.0%, 직업성 요통 7.6%, 사인미상 8.4%, 진폐증 6.2%, 각종 암 8.4%를 차지하고 있으며, 업무상질병 유형별 패소율은 간염 등 감염성질환 35.0%, 각종 암 33.3%, 뇌혈관 및 심장질환 30.9%로 비교적 높은 패소율을 보이고 있고, 직업성요통 27.8%, 진폐증 20.0%, 사인미상 18.2%를 보이고 있다. 행정소송에서 가장 높은 비율을 차지하는 것이 뇌혈관 및 심장질환이며 그 외 감염성질환, 직업성암, 근골격계질환(직업성요통 및 경견완장해)이다(표 1).

반면 한국산업안전공단 직업병센터에서 실시한 직업병 심의 결과를 질병별로 살펴보면, 2003년의 경우 직업성암과 혈액암이 가장 많고, 그 외 근골격계질환,  호흡기계질환(폐질환) 및 신경계질환의 순이다(그림 1, 2, 3).  업무상 질병의 행정소송의 경우, 뇌심혈관계 질환이 전체 소송건수의 40%를 넘는데 반하여, 산업안전공단의 경우 직업성암과 혈액암이 큰 비중을 차지하고 있어 대조적이다.

표 1. 주요 업무상 질병 유형별 행정 소송 현황(2002년 5월 기준)

(단위: 건, %)

구 분	접수 (이월포함)	확정현황			점유율
		확정계	패소	패소율
뇌혈관·심장질환	450	68	21	30.9	43.0
진폐증	65	25	6	20.0	6.2
직업성요통	80	32	12	27.8	7.6
사인미상	68	31	12	18.2	6.5
감염성질환	105	26	8	35.0	10.0
직업성 암	88	17	6	33.3	8.4

(자료: 근로복지공단, 내부자료)

그림 1. 2003년도 주요 질병별 직업병 심의 의뢰 현황

(자료: 한국산업안전공단, 직업병센터 자료)

그림 2. 2002년도 주요 질병별 직업병 심의 의뢰 현황

(자료 : 한국산업안전공단, 직업병센터 자료)

그림 3. 연도별 주요 질병의 직업병 심의 의뢰 현황(2000-2004)

(자료: 한국산업안전공단, 직업병센터 자료)

Ⅱ. 산재보험법상의 업무상질병 인정기준 및 개정 현황

산배보험법상의 업무상질병 인정기준은 그간 신종 업무상질병 발생 및 의학진단기술의 발전에 부응하여 지속적인 업무상질병 인정 범위의 확대 및 개정이 이루어져 왔다. 다음은 주요한 업무상질병 인정기준의 개정 내용을 정리한 것이다. 구체적인 개정 내용에 관한 것은 부록에 별도로 정리하였다.

산업재해보상보험법상 □업무상□이란 업무기인성과 수행성의 두 가지 요건을 모두 갖추어야 업무상 재해로 인정받을 수 있었으나 1981. 12. 17. 개정된 법령에는 □업무상 사유□라는 포괄적인 단일 요건으로 바뀌게 되어 넓은 의미의 업무상 재해 인정이 가능하게 되었다.

1989. 12. 5. 개정된 노동부 예규에서 업무상질병 인정기준과 관련하여 □업무와 관련하였음이 의학적으로 명백한 경우□에 한하여 업무상 질병으로 인정하였던 것을 □업무와 질병 간에 상당한 인과관계가 인정되는 경우□ 업무상 질병으로 인정하도록 개정하여 인과관계 요건을 완화하였다. 또한 뇌혈관질환 또는 심장질환에 대한 기준의 경우, 업무수행 중 뇌실질내출혈, 지주막하출혈이 발병되거나 같은 질병으로 사망한 원인이 자연발생적으로 악화되었음이 의학적으로 명백하게 증명되지 아니하는 경우(개정 1996. 3. 19)로 개정하여, 질병의 자연경과에 관한 기준을 업무상질병 판단기준으로 도입하여 왔다.

최근에 들어서는 행정소송 판례 및 의학적 연구 결과의 경향을 반영하여 업무상질병 인정에 있어서 □명백한 반증□ 개념의 도입이 이루어졌으며, 2000년에는 자살에 대한 업무상 인정을 확대하여 산재보험법시행규칙 제 32조 업무상 사고의 정의에 자살에 대한 인정 요건을 추가한 바가 있다.

산배보험법시행규칙 제33조 (업무상 질병) ①근로자의 질병에의 이환이 다음 각 호의 요건에 해당되는 경우로서 그 질병이 근로기준법시행령 제40조제1항의 규정에 의한 업무상 질병의 범위에 속하는 경우에는 업무상 요인에 의하여 이환된 질병이 아니라는 명백한 반증이 없는 한 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 97.12.31, 2003.7.1>

산배보험법시행규칙 제32조 □근로자의 고의·자해행위나 범죄행위 또는 그것이 원인이 되어 발생한 사상이 아닐 것. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 자가 정신장해로 인하여 정상적인 인식능력이나 행위선택능력 또는 정신적 억제력이 현저히 저하된 상태에서 자살행위로 인하여 사상하였다는 의학적 소견이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2000.7.29>

가. 업무상 스트레스로 인하여 정신과 치료를 받은 자

나. 업무상 재해로 인하여 요양 중인 자□

또한 업무상질병 또는 그 원인으로 인한 사망에 대한 인정에 있어서, 당해 근로자의 신체적 특성을 감안하여 판단하게 함으로써, 1996년에 도입한 질병의 자연경과에 대한 판단, 즉 자연발생적 악화 에 대한 인정기준과 함께 구체적 판단기준을 확대, 정비하여왔다. 산재보험법 시행규칙 별표 3의 업무상질병 인정기준 각 질병별로 최신 의학 지견의 반영과 새로운 질병의 신설이 2003년 7월에 대폭적으로 이루어진 바가 있다(부록의 □산재보험법 업무상질병 인정 기준의 개정□을 참조 할 것).

산배보험법시행규칙 제39조 (업무상 질병 또는 그 원인으로 인한 사망)

①업무상 질병 또는 업무상 질병으로 인한 사망에 대한 업무상 재해의 인정기준은 별표 1과 같다.

②공단은 근로자의 업무상 질병 또는 업무상 질병으로 인한 사망에 대하여 업무상 재해여부를 결정하는 경우에는 별표 1의 기준 외에 당해 근로자의 성별·연령·건강정도 및 체질 등을 참작하여야 한다.〔본조신설 2001.12.31〕

Ⅲ. 한국과 일본의 업무상질병 인정기준의 비교

우리나라 산재보험법에 의해서 보호되는 업무상질병의 종류와 범위는 근로기준법 시행령 40조 및 별표 3에 목록화되어 있다. 이 목록에는 35가지의 각종 직업병이 질병의 원인인 작업환경 및 직업병으로 손상되는 신체기관의 종류에 따라 열거되어 있다. 이밖에 직업병 목록은 의학의 발전과 새로운 작업환경의 변화에 맞추어 보충, 개방될 수 있는 가능성을 열어두고 있다.

먼저 □제1호 내지 제36호 이외에 중앙노동위원회의 동의를 얻어 노동부장관이 지정하는 질병(37호)□을 직업병으로 인정할 수 있도록 한 규정을 두어 직업병 목록을 보충할 수 있는 가능성을 열어두었고, 또한 직업병 목록이 불충분하여 개별적으로 발생할 수 있는 산재 피해자의 불이익을 방지하기 위하여 직업병에 관한 일반 조항적 성격을 갖는 □기타 업무로 인한 것이 명확한 질병(38호)□은 직업병으로 인정될 수 있다고 한 규정이 그것이다.

(근로기준법 시행령 40조 및 별표 3 업무상질병의 범위)

1. 업무상의 부상에 기인하는 질병

2. 무겁고 힘든 업무로 인한 근육·건·관절의 질병과 내장탈장

3. 고열·자극성의 가스나 증기·유해광선 또는 이물로 인한 결막염 기타의 안질환

4. 라듐방사선·자외선·엑스선 기타 유해방사선으로 인한 질병

5. 덥고 뜨거운 장소에 있어서의 업무로 인한 열사병 등 열중증

6. 덥고 뜨거운 장소에 있어서의 업무 또는 고열물체를 취급하는 업무로 인한 제2도 이상의 화상 및 춥고 차가운 장소에 있어서의 업무 또는 저온물체를 취급하는 업무로 인한 제2도 이상의 동상

7. 분진을 비산하는 장소에 있어서의 업무로 인한 진폐증 및 이에 따르는 폐결핵 등 합병증

8. 지하작업으로 인한 안구진탕증

9. 이상기압하에 있어서의 업무로 인한 감압병 기타의 질병

10. 제사 또는 방적 등의 업무로 인한 수지봉와직염 및 피부염

11. 착암기 등 진동발생공구 취급작업으로 인하여 유발되는 신경염 기타의 질병

12. 강렬한 소음을 발하는 장소에 있어서의 업무로 인한 귀질환

13. 영상표시단말기(VDT) 등 취급자에게 나타나는 경견완증후군

14. 납·그 합금 또는 그 화합물로 인한 중독 및 그 속발증

15. 수은·아말감 또는 그 화합물로 인한 중독 및 그 속발증

16. 망간 또는 그 화합물로 인한 중독 및 그 속발증

17. 크롬·니켈·알루미늄 또는 이상의 화합물로 인한 궤양 기타의 질병

18. 아연 기타의 금속증기로 인한 금속열

19. 비소 또는 그 화합물로 인한 중독 및 그 속발증

20. 인 또는 그 화합물로 인한 중독 및 그 속발증

21. 초산염가스 또는 아황산가스로 인한 중독 및 그 속발증

22. 황화수소로 인한 중독 및 그 속발증

23. 이황화탄소로 인한 중독 및 그 속발증

24. 일산화탄소로 인한 중독 및 그 속발증

25. 청산 기타의 시안화합물로 인한 중독과 그 속발증 또는 기타의 질병

26. 광산·가성알카리·염소·불소·석탄산 또는 이상의 화합물 기타 부식성 또는 자극성의 물체로 인한 부식·궤양 및 염증

27. 벤젠 또는 벤젠의 동족체와 그 니트로 및 아미노 유도체로 인한 중독 또는 그 속발증

28. 아세톤 또는 기타의 용제로 인한 중독 또는 그 속발증과 기타의 질병

29. 제27호 및 제28호외의 지방족 또는 방향족의 탄화수소화합물로 인한 중독 및 그 속발증 기타의 질병

30. 매연·광물유·동유·칠·타르·시멘트 등으로 인한 봉와직염·습진 기타 피부질환

31. 매연·타르·핏치·아스팔트·광물유·파라핀 또는 이상의 물질을 포함한 것으로 인한 원발성 상피암

32. 제14호 내지 제31호에 기재된 것 외의 독성·극성 기타 유해물로 인한 중독 및 그 속발증 또는 피부 및 점막의 질환

33. 환자의 검진·치료·간호 기타 병원체로 인하여 오염될 우려가 있는 업무로 인한 각종 전염성 질환

34. 습윤지에 있어서의 업무로 인한 와일씨병

35. 옥외노동에 기인하는 쯔쯔가무시병

36. 동물 또는 그 시체, 짐승의 털, 피혁 기타 동물성의 물체 및 넝마 기타 고물의 취급으로 인한 탄저병·단독 및 페스트

37. 제1호 내지 제36호외에 중앙노동위원회의 동의를 얻어 노동부장관이 지정하는 질병

38. 기타 업무로 기인한 것이 명확한 질병

근로자의 질병 이환이 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우로서 그 질병이 근로기준법 시행령 제40조의 규정에 의한 업무상 질병의 범위에 속하는 경우에는 업무상 요인에 의하여 이환된 질병이 아니라는 명백한 반증이 없는 한 이를 업무상 질병으로 본다는 원칙을 규정하고, 그 인정 기준을 산재법 시행규칙 제39조 1항의 별표 1(업무상 질병 또는 업무상 질병으로 인한 사망에 대한 업무상 재해 인정기준)로 규정하고, 그 2항에서 위 별표 1의 기준 외에 당해 근로자의 성별, 연령, 건강정도 및 체질 등을 참작해야 한다고 규정하고 있다.

일본은 산재보상의 대상이 되는 업무상질병의 범위를 노동기준법 75조 노기칙 별표 1의 2에 9종류로 대별하여 규정하고 있으며, 이에 대한 구체적 하부 규정으로 업무상질병 인정기준에 해당하는 25종류의 通達을 제정, 운용하고 있다. 25종류의 개별 업무상질병 인정기준(通達)은 각 모두가 제정경위, 검토과정, 인정기준총론, 구체적 판단기준 및 해설 등으로 작성되어있어, 내용의 구체성과 완전성 면에서 우리나라의 인정기준과는 많은 차이가 있다.

우리나라의 업무상질병 인정기준과 다른 점은 총론에 해당하는 업무상질병의 범위와 구체적 인정기준이 합리적으로 연결되어있으며,  계속적으로 업무상질병 인정기준을 개정하여온 바, 신종 직업병 및 작업관련성질환등에 대한 인정기준이 제정되어 있는 것이 특징적이다(표 2, 3). 반면 우리나라 근로기준법상의 업무상질병의 범위는 더 이상 발생하지 않거나 발생한 사실이 없는 직업성질병이 포함되어있으며, 근로기준법상의 업무상질병 범위와 산재보험법상의 업무상질병 인정기준이 내용적으로 상호 연계되지 않고 있다. 특히 심리적 부담에 따른 정신질환에 대한 업무상 인정기준과 상지작업에 기인한 업무상질병 인정기준 등은 우리나라에는 아직 이에 대응하는 별도의 인정기준이 있지 아니하다.

* 일본 노동기준법 75조 보상의 대상이 되는 업무상질병의 범위, 노기칙 별표 1의 2

(1) 업무상 부상에 기인한 질병

(2) 물리적인자로 인한 질병(전리방사선이외의 유해광선(마이크로파포함), 전리방사선, 이상기압, 이상온도조건, 소음, 초음파등)

(3) 신체의 과도한 부담을 유발하는 작업 형태에 기인한 질병

(4) 화학물질 등으로 인한 질병

(5) 분진을 비산하는 업무로 인한 진폐증 또는 진폐로 인한 합병증

(6) 세균, 와일스, 리케챠등 병원체로 인한 전염성 질병

(7) 발암성인자 혹은 발암성 공정으로 인한 직업성암

(8) 전항에서 규정한 것 이외에 후생노동성대신이 지정한 질병

(9) 기타 업무로 인한 것이 명확한 질병

표 2. 일본의 업무상질병 인정기준 일람

노기칙 별표 1의 2 해당 조항	通達의 제목
1, 3의 2	업무상 요통의 인정기준등
1	뇌혈관질환, 허혈성심질환등의 인정기준
2의5, 7의10	전리방사선 질병의 업무상외의 인정기준
2의6, 2의13	고기압작업으로 인한 질병(잠함병, 잠수병) 인정기준
2의11	소음성난청의 인정기준
3의3	진동장해의 인정기준
3의4, 3의5	상지작업에 기인한 질병 인정기준
4의1	연 및 연합금화합물에 기인한 질병(4일킬연제외) 인정기준
4의1	알킬수은화합물 질병의 인정기준
4의1	금속수은, 아말감 또는 수은화합물에 의한 질병 인정기준
4의1	망간 또는 그 화합물에 의한 질병 인정기준
4의1, 7의14, 7의18	크롬 또는 그 화합물에 의한 질병 인정기준
4의1	유기인계의 농약으로 인한 중독증 인정기준
4의1	이황화탄소로 인한 질병 인정기준
4의1	도시가스 배관공의 일산화탄소중독의 인정기준
4의1	치아산식증의 업무상질병 인정기준
4의1, 8, 7의8	지방족화합물, 지환식화합물, 방향족화합물로 인한 질병 인정기준
4의1, 8, 7	방향족화합물 유도체의 질병인정기준
4의1
4의1, 7의9	염화비닐에 노출된 작업자에게 발생할 수 있는 질병의 업무상 외 인정기준
4의3, 7의13, 17	타르양 물질로 인한 질병의 인정기준
5, 7의7	석면에 노출된 작업자에게 발생할 수 있는 질병의 업무상 외 인정기준
9	뇌혈관질환 또는 허혈성심질환등의 인정기준
9	심리적부하로 인한 정신장해등에 대한 업무상외 판단지침
9	진폐유소견자에서 발생산 폐암의 노재보상 취급에 대하여

(자료: 國民衛生의 動向, 日本, 2003)

표 3. 일본의 업무상질병 노재보상 승인 현황(1996~2000)

	분 류	□96	□97	□98	□99	□00
	계	8,624	8,794	8,811	8,969	8,583
1	업무상 부상에 기인한 질병	4,806	4,743	4,693	4,658	4,344
2	물리적인자로 인한 질병	602	656	612	684	718
3	신체의 과도한 부담 작업에 기인한 질병	1,163	1,330	1,522	1,727	1,595
4	화학물질 등으로 인한 질병	195	258	202	200	227
5	분진 흡입으로 인한 질병(진폐증등)	1,502	1,480	1,424	1,385	1,322
6	세균, 와일스등 병원체로 인한 질병	143	179	183	132	159
7	직업성암	68	38	57	61	72
8	기타 후생노동성대신이 지정한 질병	2	-	-	1	-
9	기타 업무로 인한 것이 명확한 질병	143	110	118	121	146

(자료: 國民衛生의 動向, 日本, 2003)

Ⅳ. 업무상질병의 법원 판례 경향

1. 뇌혈관 업무상 질환 법원판례 100건에 대한 조사 분석 결과

뇌혈관 업무상질병 인정에 관한 법원판례 자료 100건을 수집하여 법원의 업무상질병 인정기준 판례 경향을 분석하였다.  구체적인 조사 항목은 다음과 같다. 업무상 뇌혈관질환 소송 결과와 업무상질병 인과관계 인정기준 적용 변수간 관련성으로 직종별, 근무형태별, 업무수행성, 정신적 과로여부, 육체적 과로여부, 요양 또는 사망하는 경우, 기존질환여부, 기존질환자의 과로비교기준(평균인, 당해 근로자, 동종동료근로자), 기존질환이 업무상 질병 승인시 기각사유 및 취소사유로 작용하였는지 여부에 따른 소결과 등을 분석하였다.

본 장에서 제시한 표 4- 12의 판례 분석 결과는 임화영, □뇌혈관 업무상질환의 법원 판례분석□, 고려대 보건대학원 석사학위 논문(2003)에서 발췌한 것 임.

연구결과 소송에서 취소(인정)된 근로자가 육체노동직은 32명(47.9%)이고, 사무직의 경우 17명(51.5%)으로 유의한 차이는 보이지 않았다(표 4).

업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 근무형태별(주간근무, 교대근무) 차이에 따른 행정소송 결과를 비교한 바, 주간근무 근로자의 경우 소송 취소자가 37명(52.1%), 교대근무자의 경우 소송 취소자가 12명(41.3%)으로서 유의한 차이를 보이지 않았다(표 5).

표 4 . 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 직종별 소결과 비교

단위: 명(%)

	취소	기각	계
육체노동직 사무직	32(47.9) 17(51.5)	35(52.2) 16(48.5)	67(100) 33(100)
□□statistics	=0.125,	p=0.724

표 5. 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 근무형태별 소결과 비교

단위: 명(%)

	취소	기각	계
주간근무 교대근무	37(52.1) 12(41.4)	34(47.9) 17(58.6)	71(100) 29(100)
□□statistics	=0.949,	p=0.330

업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 업무수행성 여부에 따른 소 결과를 비교한 바, 유의한 차이는 보이지 않았다(표 6). 특히 법원에서 업무수행성이 있는 경우 13명(40.6%)이 기각되고, 업무수행성이 없는 경우에도 30명(44.1%)이 취소되어 업무수행성 여부에 따른 인정기준이 소송 결과에 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다.

표 6. 업무상 뇌혈관 소송근로자의 업무수행성 여부에 따른 소 결과 비교

단위: 명(  %)

	취소	기각	계
업무수행성 있음 업무수행성 없음	19(59.4) 30(44.1)	13(40.6) 38(55.9)	32(100) 68(100)
□□statistics	=2.027	p=0.155

업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 정신적, 육체적 과로여부에 따른 소송 결과를 비교하였다. 업무상 뇌혈관질환 소 취소자 중 정신적 과로가 있는 경우 24명(100%), 정신적 과로가 없는 경우 25명(33.0%)으로 유의한 차이를 보였다(표 7).

육체적 과로가 있는 경우 44명(100%), 육체적 과로가 없는 경우 5명(8.9%)이 소 취소되어 유의한 차이를 보였다(표 8).

표 7. 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 정신적 과로여부에 따른 소 결과 비교

단위: 명( %)

	취소	기각	계
정신적 과로 있음 정신적 과로 없음	24(100) 25(33.0)	0(0.0) 51(67.0)	24(100) 76(76.0)
□□statistics	=32.868	p=0.001

표 8. 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 육체적 과로여부에 따른 소 결과 비교

단위: 명(%)

	취소	기각	계
육체적 과로 있음 육체적 과로 없음	44(100) 5(8.9)	0(0.0) 51(91.1)	44(100) 56(100)
□□statistics	=81.778	p=0.001

업무상 뇌혈관질환 소송근로자가 요양하는 경우 43명(58.1%), 사망하는 경우 6명(23.1%)이 업무상 뇌혈관 질환으로 소 취소되어 유의한 차이를 보였다(표 9).

표 9. 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 요양 또는 사망하는 경우간에 소 결과 비교

단위: 명(%)

	취소	기각	계
요양 사망	43(58.1) 6(23.1)	31(41.9) 20(76.9)	74(100) 26(100)
□□statistics	=9.448	p=0.002

업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 기존질환 여부 간에 소 결과를 비교하였다.  기존질환이 있는 경우 46명(54.1%), 기존질환이 없는 경우 3명(20.0%)이 소 취소되어 유의한 차이를 보였다(표 10). 또한 기존질환자의 경우 □과로□하였는지를 판단할 때, 그 비교기준을 건강한 평균인 또는 기존질환이 있는 당해근로자, 동종직종의 동료근로자 기준으로 통상 비교하였다. 본 연구대상 100명에서 기존질환이 있는 85명 중 81명이 다음과 같은 과로기준으로 판시되었는데  11명(13.6%)이 평균인 기준으로, 60명(74%)이 당해근로자 기준으로, 10명(12.4%)이 동종직종 동료근로자 기준으로 판단하여 유의한 차이를 보였다(표 11).

표 10. 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 기존질환여부에 따른 소 결과 비교

단위: 명( %)

	취소	기각	계
기존질환 있음 기존질환 없음	46(54.1) 3(20.0)	39(45.9) 12(80.0)	85(100) 15(100)
□□statistics	=5.939,	p=0.015

표 11. 기존질환이 있는 뇌혈관질환 소송근로자의 과로 기준(평균인, 당해근로자, 동종직 근로자)과 소 결과 비교

단위: 명(%)

	취소	기각	계
평균인 당해근로자 동종직근로자	1(9.1) 39(65.0) 5(50.0)	10(90.9) 21(35.0) 5(50.0)	11(100) 60(100) 10(100)
□□statistics	=11.911	p=0.003

업무상 뇌혈관질환 소송 근로자의 업무상질병 인정 판단기준에 기존질환자가 업무상 질병 인정에 취소사유 또는 기각사유로 인정되었는지 여부에 따른 소 결과를 비교한 바, 기존질환이 있는 85명중 74명의 경우 판결문 결정(판단)부분에서 취소사유 또는 기각사유로 설명되었는데 법원에서 42명(56.7%)이 취소사유로 인정되고, 32명(43.3%)이 기각사유로 적용하여 상반된 결과를 보이고 있다(표 12).  표 12에서 □취소사유로 인정□이란 판결문 내용에 기존질환이 있는 근로자가 업무상으로 취소(인정)될 개연성이 높은 것으로 설명된 경우이고, □기각 사유로 인정□이란 판결문 내용에 기존질환이 있는 근로자가 업무상으로 기각(불인정)될 개연성이 높은 것으로 설명된 경우에 해당한다.

표 12. 기존질환자의 경우 업무상질병 승인시 취소 또는 기각사유로 인정되었는지에 따른 소 결과

단위: 명(%)

	취소사유로 인정	기각사유로 인정	계
취소사유로 인정	42(56.7)	32(43.3)	74(100)

2. 업무상질환의 법원 판례 경향 분석

법원 판례의 경향은 과로와 질병간의 의학적 인과관계를 법적으로 판단 시에 업무기인성을 기본으로 하고 업무수행성은 2차적인 인정기준으로 적용하고 있다. 전장에서의 연구결과와 같이 현재 법원에서는 산재보험 업무에서 중요한 인정의 근거 기준으로 사용하고 있는 업무수행성여부가 소송결과에 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다.  이에 반하여 업무상 인정의 근거로서 정신적 혹은 육체적 과로를 반드시 적시하고 있는 것으로 보아, 과로와의 업무기인성을 강조하고 있다.

업무기인성에 대한 기준은 여러 가지가 있으나 현행 국내법상으로는 상당인과관계를 적용하고 있으며 구체적인 판례에서 나타나고 있는 법원의 관점은 다음과 같다.  □질병의 주된 발생원인이 공무와 직접 관련이 없더라도 직무상 과로가 질병의 주된 발생원인에 겹쳐서 질병을 유발하거나 악화시켰다면 그 인과관계가 있다고 보아야 할 것이고, 또한 과로로 인한 질병이란 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초질병이나 기존질병이 직무의 과중으로 급속히 악화된 경우까지도 포함된다고 보아야 한다.□  작업관련성 직업성질환은 상기와 같은 원칙에서 크게 벗어나지 않는다.

서울고등법원 1992.9.9.선고 91구17629판결

반면, 산재보험상의 행정처분의 경우, 뇌심혈관계 부담작업으로서 과로와의 기인성이 인정되는 경우에 한하여 발생한 뇌심혈관계 질환은 업무상 질환의 경우로 판단하고 있으나, 과로와의 관련성이 인정되지 않는 경우로서, 뇌심혈관계 질환과 기존질환이 수반된 경우 원칙적으로 기존질환으로 판단하여 불인정하고 있으며, 예외적인 경우에 한하여  업무상 작업위험의 유무와 자연경과 이상 악화 여부를 기준으로 업무상 판단을 실시하여 왔다.

그러나 작업관련성 뇌심혈관계 질환에 대한 기존질환 및 퇴행성 변화에 대한 인과관계 해석은 매우 다르게 나타날 수 있으므로 주의가 필요하다. 즉, 기존질환의 법리적 해석에 대한 법원의 판단은 양면적이어서, 일부 판례의 경우 기존질환이 수상을 초래한 직접적인 원인으로 판단하여 근로복지공단 처분의 적합성을 인정한 사례가 있는 반면, 기존질환을 □당해근로자□의 특수한 조건으로 인정하여 과로의 판단 근거로 사용하고 있기 때문이다. 전장에서 제시된 판례분석 결과에서도 업무상 뇌혈관질환 소송근로자의 기존질환의 판단기준에 대하여는, 기존질환이 있는 경우 46명(54.1%), 기존질환이 없는 경우 3명(20.0%)이 소 취소되어 유의한 차이를 나타내고 있는 바, 이는 기존질환을 당해근로자의 특수한 조건으로 파악하고 있는 것으로 판단된다.

그러나 최근 들어 산재보험에서도 법원의 판례에서 나타난 견해를 일부 수용하여 퇴행성 변화가 수반된 뇌심혈관계질환에 대하여 업무상 근거를 인정하는 사례가 나타나고 있어 주목된다. □--비록 퇴행성 변화가 있으나, 34세에 의한 퇴행성 변화로 보기에는 무리가 있으며, 오랜 작업으로 인한 부담으로 요부에 퇴행성 변화가 있는 상태임. -- 따라서 경미한 충격 및 요추부 부담에 의해서도 재해가 발생 할 수 있으므로 제 4∼5요추간판탈출증은 업무상 질병으로 인정--□.

근로복지공단 , 산업재해보상보험 심사결정 사례집(1995년 - 2001년), 재결 98-1426호

그럼에도 불구하고 기존질환의 경우, 업무상질병 인정에 있어서 인정과 기각 모두의 근거기준으로 동시에 사용하고 있어, 이중적인 모습을 보여주고 있다. 실제 기존질환이 있는 74명의 경우, 법원 판결문 결정(판단)부분에서 취소사유 또는 기각사유로 설명되었는데, 42명(56.7%)이 취소사유로 인정되고, 동시에 32명(43.3%) 역시 기각사유로도 적용하여 상반된 결과를 보이고 있다.

의학적으로 기존질환 혹은 퇴행성변화가 수상을 직접적으로 초래한 경우에 해당하는 것인지? 혹은 기존질환으로 인하여 신체 건강이 약화되어 업무상 과로가 과중하게 된 것인지? 여부에 대한 판단은 □질병의 자연경과론□과 경합하는 유발 원인에 인과관계의 정량적 분석에 근거하여 판단할 수 있다. 그러나 아직까지 국내에서는 법원이나 법학계의 경합하는 원인에 대한 기여도 혹은 관여도 판단기준과 기존질환의 자연경과론에 대한 명확한 법리적 해석이 불분명하며, 이는 산재인정기준의 □기존질환에 의한 명백한 반증 □과 □자연경과에 부합□되는 것이 무엇인지에 대한 해석이 부재한 현실로 나타나고 있다.

상대적유력원인설과 공동원인설의 견해에 대하여 현재 법원은 공동원인설의 입장에 있는 것으로 판단되나, 일부 판례에서는 요양의 요건으로서 상당인과관계란 경험칙상 상대적으로 유력한 원인이 되는 관계가 있다는 것이라고 하여 상대적 유력원인설의 입장에 있다는 견해도 있으며, 또한 대법원의 판례가 근로자가 사망하기 직전에 강도높게 과로하였다는 판시를 빠뜨리지 않는다는 점 역시 상대적 유력원인설의 입장에 있다는 견해도 있다(길기봉, 과로사의 법률적 고찰-업무기인성을 중심으로, 배상의학회논문집, 1996; 이상국, 산재보상보험법, 2001.5.15)

기초 질환이 업무로 인하여 자연적인 진행속도 즉, 자연경과 이상으로 악화된 경우에 대한 법원의 판단은 대체로 질병의 악화에 기여하는 과로를 계량화할 수는 없으나 개연성은 인정된다는 목적론적 입장에 서있는 것으로 볼 수 있으나, 최근 만성간염 이환 후 간경화 및 간암으로 진행되는 경우에 대한 행정법원의 판례는 만성간염 이환 후 시간적 경과에 따른 간경화 및 간암 이환율이나 생존기간 분석에 관한 통계자료를 판결의 근거로 사용하는 것이 증가되고 있어 주목된다. 그러나 자연경과의 단축 및 악화에 대한 구체적인 판단 기준이 아직 불분명하며, 특히 통계적 수치에 대한 해석에 있어서 아직 어느 정도의 확률적 수치가 소위 개연성의 정의에 부합하는지에 대한 과학적 근거나 법리적 견해가 제시되지 않고 있다.  따라서 향후 자연경과 이상으로 악화된 경우의 정의에 대한 객관적 판단기준의 마련이 필요하다는 의견이 일부 법학계에서도 제기되고 있다.

□만성 간염환자의 증상이 간경변으로 진행될 확률은 10, 20년 경과 후가 각각 23%, 48%인 것으로 알려져 있으며, 간암으로 진행할 확률은 5, 10, 15, 20년 경과 후 각각 2.7%, 11%, 25%, 35%인 것으로 알려져 있다 -중략- 가사 망인이 사망하기 전까지 업무로 인하여 지속적인 과로와 스트레스에 시달려 왔다 하더라도, -중략- 단지 일상적인 과로나 스트레스가 건강에 영향을 미칠 수 있다는 사정만을 들어 만성 간염 진단을 받은 때로부터 9년여가 경과한 뒤에 간경화 및 간암으로 그 병세가 악화된 것을 놓고 자연경과 이상으로 기존질환이 급격하게 악화된 경우에 해당되는 것이라고 보기도 어렵다□(서울행정법원 1999.9.7. 선고 98구9263호)

서울행정법원, 행정재판실무편람(II), 서울행정법원편, 678쪽

현실적으로 자연경과 이상 악화되었는가?에 대한 판단은 질병발생의 원인으로 알려진 여러 가지 경합되는 원인들 중에서 어떤 원인이 주원인가? 에 대한 판단과 다름없다. 통상 □업무에 의해 발생할 가능성을 배제할 수 있는가?□에 대한 의학적 판단 시, 사용되는 반증가능성 논리는 현실적인 대안을 제시하지 못한다. 실제로 많은 의사들은 그러한 질문에 대하여 단 1%의 가능성이라도 존재하는 경우 혹은 1%의 반증가능성이 존재하는 경우에 직면하였을 때, 결국 □업무 혹은 어떠한 원인에 의해 발병하였을 가능성을 배제하지 못함□이라고 판단 할 수 밖에 없다. 이러한 유형의 반증 논리에 따르면 이세상의 어떠한 질병도 업무 혹은 어떠한 원인과 관련이 없다고 증명할 수 없을 것이다.

따라서 현실적인 판단에 있어서는 반증의 가능성에 대한 최소한의 기준이 필요하다. 즉 어떠한 사상간의 원인 결과의 판단에 있어서 혹은 여러 경합되는 원인들 중에서 원인결과로 판정하기 위해서는 최소한의 정량적인 기준이 필요한 것이다.

이에 관하여 미국 산재보험의 법률적 판단에 있어서 의학계와 법원의 기준은 다음과 같다. 우선 medical probability와 medical possibility를 구분하여 정의하고 있다. medical possibility는 어떠한 사상이 발생할 가능성이 50% 혹은 그 이하의 확률인 경우이다. 이에 반해 medical probability는 그러한 사상이 발생할 가능성이 50% 이상인 경우를 의미한다. 어떠한 원인과 결과간의 인과관계를 판정함에 있어서 medical probability의 기준에 부합되는 경우를 인과관계가 있다고 판정하도록 하고 있다. 즉 인과관계를 인정함에 있어서 사상간에 최소한 50%를 초과하는 관련성이 있는 경우에 국한하고 있으며 그러한 경우를 법률적으로 개연성의 조건으로 설명하고 있다.

Robert D. Rondinelli, Richard T. Katz. Impairment Rating and Disability Evaluation. 2000.

물론 이러한 관여도를 판단하는데 있어서 아직까지 과학적 방법론이나 계량화된 측정방법이 제시되어있지는 않으나 이는 전문가의 의학적 경험칙 및 여러 역학적 연구결과에 기초하여 판단하여야 할 것이다.  관여도에 관한 기존의 학설은 다음과 같다.

임광세. 배상의학의 기초. 1995

이경석. 배상과 보상의 의학적 판단 개정3판. 1998

법원은 질병중심의 심리에 치중했던 현재의 사실심리를 전향적으로 대폭 바꾸어 향후 심리에 있어서는 당해 근로자의 업무과중여부에 대한 판단을 업무상 판단의 중요한 사안으로 여기는 경향이 나타나고 있다. 즉, 업무기인성의 판단에 있어서 당해근로자 개념을 기반으로 하여 업무상 과로의 과중 여부의 판단을 중요시 하고 있다.  □업무기인성을 판단함에 있어서 업무와 사망사이의 인과관계유무는 □보통평균인□이 아니라 □당해 근로자□의 건강과 신체조건을 기준으로 하여 판단하여야 할 것이다.□ 실제 최근 법원의 취소사례 중 가장 핵심적인 취소의 법적 근거로 활용되고 있는 기준은, 전장에서도 제시되었듯이, 업무상질병 판단기준으로 81건의 분석사례 중 평균인 기준 11명(13.6%),  당해근로자 기준 60명(74.0%), 동종직종 동료근로자 기준이 10명(12.4%)으로, 당해근로자 기준과 동종직종 근로자 기준을 적극 활용하고 있는 것에 기인한다고 할 것이다.

대법원 1991.9.10. 선고 91누5433 판결외 다수 판결 참조

그러나 당해근로자 개념은 피재자 개인의 고유한 건강과 신체조건을 적극 감안하여 피재자의 권리를 보호하는 측면이 있음은 사실이나,  피재자 개인의 개별적 조건을 파악하는데 있어서 객관적인 기준이 모호하고 주관적인 판단에 의존하는 경우가 발생하는 문제점 등이 제기되어왔다. 최근 대법원은 여기에서 한 걸음 더 나아가 동종 직종 근로자 개념을 도입하여, □당해 근로자에게 있어서의 업무의 과중이라 함은 같은 업종에 종사하는 근로자들의 통상적인 업무시간 및 업무내용에 비하여 과중한 업무를 계속하는 것□이라고 판시하고 있는 바, □당해근로자와 업무과중□을 판단함에 있어서 중요한 판단 기준을 제시하고 있다고 여겨진다.

대법원 2001.4.13. 선고 2000두9922 판결

이 판결은 과거 대법원이 업무의 과중여부를 보통 평균인이 아닌 당해 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 삼아야 한다는 해석(대법원 1991.9.10. 선고 91누5433 판결외 다수)과는 달리 당해 근로자와 같은 정도의 연령, 경험 등을 가지며 일상업무를 지장 없이 수행할 수 있는 자, 이른바 동료근로자의 통상적인 업무시간과 업무내용까지도 비교대상으로 삼아야 한다는 것이어서 주목됨(행정재판실무편람(II), 서울행정법원편, 663쪽)

Ⅴ. 업무상 질병 인정 기준 확대를 위한 개선 방향

1. 업무상질병 인정기준 개정 방향

업무상 질병 인정기준의 개선에 관한 연구는 크게 두 가지로 대별할 수 있다고 판단된다. 첫째, 질병별로 각 업무상 질병의 구체적 행정적, 의학적 검사 기준과 적용 기준을 어떻게 설정할 것인가에 관한 접근 방법이다. 이는 현재까지의 과학적 성과에 기초하여 각 질병별로 구체적인 인정기준을 설정하는 것이므로 기술적인 측면에서의 접근이라고 할 수 있다. 즉 최근의 의학적 연구 성과에 근거하여 업무상 질병의 범위를 확대하고 질병별로 구체적인 의학적 진단 방법이나 진단 기준을 만드는데 목적을 갖고 있다고 할 수 있다. 따라서 상기의 연구 방향은 기술적 그리고 개별적인 것으로 말할 수 있을 것이다.

이에 반하여, 모든 업무상 질병의 인정에 있어서 포괄적으로 적용될 수 있는, 즉 총론에 해당하는 업무상질병의 범위 및 인과관계론에 관한 검토와 개정은 기술적 접근이라기보다는 공정하고 신속한 산재보상을 위한 행정적 필요성에 따른 것이라 할 수 있다. 따라서 의학과 법학 및 행정학의 이론을 포괄하는 과학철학적 접근방법 혹은 법리적 인과관계론이라고 할 수 있으며, 업무상질병 인정기준의 외연을 확대하는 것이다.

요약하면 업무상질병 인정기준 확대를 위한 개선 방향은 첫째, 업무상질병 인정기준의 범위를 확대하기 위한 새로운 업무상질병 인정기준의 신설과 둘째,  현행 업무상 질병 인정기준의 적용 기준의 구체화 및 세부 인정기준의 개발 등으로 구분하여 제시하는 것이 바람직하다.

2. 새로운 업무상질병 인정기준의 신설에 관하여

우선 업무상질병 인정기준의 신설은 본 연구 결과에서 제시하였듯이 법원의 판례와 업무상질병 발생 현황에 기초하여 검토되어야 한다. 최근에 이르러 뇌심혈관계질환, 근골격계질환 및 직업성암, 감염성질환이 업무상질환의 대다수를 차지하고 있어 이에 대한 소송증가 및 행정수요가 증가하고 있으므로, 이러한 질환에 대하여 집중적인 연구가 필요하다.   본 연구자의 의견으로는 뇌심혈관계질환이나 근골격계질환의 경우에, 현재 업무상질병 인정 기준이 제정되어 있으며, 특히 감염성질환 인정기준의 경우 2003년에 전문이 개정되어 최근의 변화를 적극적으로 수용하고 있는 것으로 판단된다.

반면 직업성암의 경우, 최근 법원 소송사례 뿐만 아니라 직업병 역학센터에 의뢰된 업무상질병 중 가장 많은 질병으로 이에 대한 적극적인 행정관리가 필요하다. 그러나 현재 직업성암의 업무상인정 기준은 일부 개별 질병별 인정기준에서 극히 부분적으로만 기술하고  있어, 구체적인 업무상질병 인정 기준이 마련되어 있지 않다. 특히 직업성암에 대한 업무상 인정은 여타 업무상질병과는 달리 과학적이고 전문적인 의견에 의존하여 결정되기 때문에, 직업성암 대한 총론에 해당하는 인정기준 신설을 검토하여야 한다고 판단된다.

3. 현행 업무상질병 인정기준의 적용 기준 및 세부 기준의 마련에 관하여

현행 업무상질병 인정기준의 적용에 있어서 세부 기준 마련과 개정 방향은 다음과 같다.  이는 특히 법원 판례 경향 분석으로 통하여 도출 된 것이므로 업무상질병 인정기준의 확대라는 목적과 함께 불필요한 행정소송과 산재보험행정의 효율화 측면에 기여할 수 있다.  구체적으로는 업무상질병의 판단에 있어서 법원 판례의 경향인 업무기인성을 업무상 인정의 중요 판단기준으로 설정하고, 업무수행성은 2차적인 인정기준으로서 참고자료로만 활용하여야 한다.

이를 위하여 현행 뇌심혈관 업무상 질환 인정기준 중 3)항에 해당하는 □(3) 업무수행중 뇌실질내출혈·지주막하출혈이 발병되거나 같은 질병으로 사망한 원인이 자연발생적으로 악화되었음이 의학적으로 명백하게 증명되지 아니하는 경우□ 중, 자연발생적으로 악화되었음이 의학적으로 명백하게 증명되지 아니하는 경우는 기존질환의 법원해석과 자연경과에 대한 다음의 개선안을 참고하여 적극적으로 활용하여야만 한다. 다시 한 번 강조하지만 업무상 인정에 있어서 업무상 과로(업무기인성) 여부는 반드시 확인, 기술되어야 하며, 과로가 인정(업무기인성)되지 아니하는 업무상질병의 경우는 원칙적으로 업무상으로 인정할 수 없어야 한다.

업무기인성 즉, 업무과중 여부에 대한 판단에 있어서는, □보통평균인□이 아니라 □당해 근로자□의 건강과 신체조건을 기준으로 하여 판단하여야 하며, 자료 수집과 확보가 가능한 경우에는, □당해 근로자에게 있어서의 업무의 과중이라 함은 같은 업종에 종사하는 근로자들의 통상적인 업무시간 및 업무내용에 비하여 과중한 업무를 계속하는 것□이라고 대법원의 판례를 적극 활용하는 것이 필요하다.

업무기인성에 대한 적용 기준으로는, 법원의 관점에 따라 질병의 주된 발생원인이 공무와 직접 관련이 없더라도 직무상 과로가 질병의 주된 발생원인에 겹쳐서 질병을 유발하거나 악화시켰다면 그 인과관계가 있다고 보아야 할 것이고, 또한 과로로 인한 질병이란 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초질병이나 기존질병이 직무의 과중으로 급속히 악화된 경우까지도 포함하여 업무기인성을 인정하여야 한다.

기존질병의 악화에 대한 구체적인 판단기준(자연경과 이상으로 악화 여부)으로는, 최근 만성간염 이환 후 간경화 및 간암으로 진행되는 경우에 대한 행정법원의 판례를 적극 활용하여 원용하는 것이 바람직하다. 즉, 각 질병별로 기존질환 이환 후 시간적 경과에 따른 합병증의 이환율 및 생존기간 분석에 관한 통계자료를 판결의 근거로 사용하는 것이 필요하다. 특히 뇌심혈관계 질환의 경우 고혈압, 고지혈증, 흡연등과 뇌심혈관계질환 발병간의 역학적 연구 자료를 활용하여 자연경과 이상으로 악화여부를 판단하는 것이 가능하다.

다만 기존질환 및 퇴행성 변화에 대한 인과관계 해석은 매우 다르게 나타날 수 있으므로 주의가 필요하다. 즉, 기존질환의 법리적 해석에 대한 법원의 판단은 양면적이어서, 일부 판례의 경우 기존질환이 수상을 초래한 직접적인 원인으로 판단하여 근로복지공단 처분의 적합성을 인정한 사례가 있는 반면, 기존질환을 □당해근로자□의 특수한 조건으로 인정하여 과로의 판단 근거로 사용하고 있기 때문이다. 의학적으로 기존질환 혹은 퇴행성변화가 수상을 직접적으로 초래한 경우에 해당하는 것인지? 혹은 기존질환으로 인하여 신체 건강이 약화되어 업무상 과로가 과중하게 된 것인지? 여부에 대한 판단은 □질병의 자연경과론□과 경합하는 유발 원인에 인과관계의 정량적 분석에 근거하여 판단할 수 있다.

즉, 기존질환이 뚜렷하게 존재하고 기존 질환의 자연경과에 부합되어 발병한 업무상질환의 경우, 과로와 기존질환이 각각 질병발생의 경합 원인으로 관여하게 되므로, 이에 대한 관여도 판단이 대두된다. 따라서 경합하는 다양한 원인들에 대한 업무관련성의 강도를 판단함에 있어서 업무 관여도 인정 기준에 대한 신설이 필요하다. 이는 모든 업무상질병에 걸쳐 적용될 수 있는 과로관련 사항의 판단에 대한 일반론 마련이 될 것이다. 구체적으로는 인과관계 관련성의 정도를 규정하여, 개연성의 정의를 □작업요인 이외의 원인에 기인되었을 가능성이 어느 정도는 인정되나 작업요인에 기인되었을 가능성이 높은 비율로 인정되는 경우□ 즉, 작업요인이 51%의 가능성 이상인 경우로 정의하여 이를 업무상 질병 인정 기준 총론에 삽입하는 것이 필요하다고 사료된다.

참고문헌

김정순, 역학원론, 신광출판사, 2000

길기봉, 과로사의 법률적 고찰, -업무기인성을 중심으로, 배상의학회논문집, 1996

근로복지공단. 2000년도 상반기 종합심사보고서. 2000

근로복지공단. 산재보험급여 및 관련임금체계에 관한 연구. 1996

근로복지공단. □심사결정 업무분석□, 1998.

근로복지공단. 일본 노동자재해보상보험법령. 2000

근로복지공단. 산업재해보상보험 심사결정 사례집(1995년 - 2001년), 2003

노동부. 산재보험사업연보(각년도),

노동부, 산업재해보상보험법령, 2000. 8

노동부, 장해등급판정기준해설, 1997

노동부, 2004년 1월 시행 산업재해보상보험법령 주요 개정내용, 2004. 1

서울행정법원, 행정재판실무편람(II), 서울행정법원편, 663쪽, 2002

윤옥선. 사회보험에서의 장해등급 판정에 관한 연구. 강남대석사학위논문, 1998.

이상국, 산재보상보험법, 2001.5.15

이창옥. 우리 나라 신체장해 평가법에 관한 비교연구. 서울대학교 대학원 보건학과. 1994

이경석. 배상과 보상의 의학적 판단 개정3판. 1998

이윤혁, 이상도. 우리 나라 산재보험의 보상제도의 현황과 발전방향. 한국산업안전학회지. 1998

임광세. 배상의학의 기초. 1995

임광세. 새로운 신체장해 평가법. 1999

임화영, 뇌심혈관계 업무상 질환의 판례분석, 고려대학교 보건대학원 석사학위논문, 2003

임현술, 직업성근골격계질환 인정기준 마련을 위한 공청회, 제 30차 대한산업의학회 춘계학술대회 심포지엄 연제집, 2003

최재욱, 업무상 뇌심혈관계 질환의 법원 판례 분석, 근로복지공단, 2000

최재욱, 과로 관련 업무상질병 인정 기준 방향 및 산재보험과 예방사업 연계방안, 근로복지공단, 2002

최재욱, 업무상질병의 인정에 있어서의 의학적 인과관계론 및 업무상 뇌혈관 질환, 신규공인노무사 연수교육 자료집, 한국공인노무사협회, 2003

최재욱, 뇌심혈관계 업무상질병의 인과관계론과 법원판례, 근로복지공단, 2004

근로복지공단 홈페이지 http://www.welco.or.kr/

노동부 홈페이지 http://www.molab.go.kr/

A. Lilienfeld & D. Lilienfeld, Foundations of Epidemiology, 2d ed, 1980

Robert D. Rondinelli, Richard T. Katz. Impairment Rating and Disability Evaluation. 2000.

瀨川信久, 裁判例□□□□因果關係□疫學的證明, 現代社會□民法學□動向(上), 1992, 有斐閣

日本統計協會, 國民衛生□ 動向, 2003

부록 : 산재보험법 업무상질병 인정 기준의 개정 현황

<산재보험법 시행규칙> 제3절 업무상 재해의 기본원칙

개정/신설 년도	내 용
<개정 2000.7.29>	제32조 (업무상 사고) 사고로 인한 근로자의 사상이 다음 각호의 요건에 해당되는 경우에는 이를 업무상 재해로 본다. 1. 근로자가 근로계약에 의한 업무를 사업주의 지배관리하에 수행하는 상태에서 사고가 발생하거나 사업주가 관리하고 있는 시설물의 결함 또는 관리상의 하자로 인하여 사고가 발생하여 사상하였을 것 2. 사고와 근로자의 사상간에 상당인과관계가 있을 것 3. 근로자의 고의·자해행위나 범죄행위 또는 그것이 원인이 되어 발생한 사상이 아닐 것. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 자가 정신장해로 인하여 정상적인 인식능력이나 행위선택능력 또는 정신적 억제력이 현저히 저하된 상태에서 자살행위로 인하여 사상하였다는 의학적 소견이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2000.7.29> 가. 업무상 스트레스로 인하여 정신과 치료를 받은 자 나. 업무상 재해로 인하여 요양중인 자
<개정 97.12.31, 2003.7.1>	제33조 (업무상 질병) ①근로자의 질병에의 이환이 다음 각 호의 요건에 해당되는 경우로서 그 질병이 근로기준법시행령 제40조제1항의 규정에 의한 업무상 질병의 범위에 속하는 경우에는 업무상 요인에 의하여 이환된 질병이 아니라는 명백한 반증이 없는 한 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 97.12.31, 2003.7.1> 1. 근로자가 업무수행과정에서 유해요인을 취급하거나 이에 노출된 경력이 있을 것 2. 유해요인을 취급하거나 이에 노출될 우려가 있는 업무를 수행함에 있어서 작업시간·종사기간·노출량 및 작업환경 등에 의하여 유해인자의 노출정도가 근로자의 질병 또는 건강장해를 유발할 수 있다고 인정될 것 3. 유해요인에 노출되거나 취급방법에 따라 영향을 미칠 수 있는 신체부위에 그 유해인자로 인하여 특이한 임상증상이 나타났다고 의학적으로 인정될 것 □ 폭로 □ 노출, 근무 □ 종사 4. 질병에 이환되어 의학적인 요양의 필요성이나 보험급여 지급사유가 있다고 인정될 것 ②업무상 부상으로 인하여 질병에 이환된 근로자의 상태가 다음 각 호의 요건에 해당되는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 1. 부상으로 인한 신체의 손상과 질병간에 신체부위 및 시간적·기능적 관련성이 의학적으로 인정될 것 2. 부상의 원인·정도 및 상태등이 질병의 원인임이 의학적으로 인정될 것 3. 기초질환 또는 기존질병이 있는 근로자의 경우 그 질환 또는 질병이 자연발생적으로 나타난 증상이 아닐 것

개정/신설 년도	내 용
<개정 99.10.7>	제35조 (작업시간외 사고) ④근로자가 출·퇴근하는 도중에 발생한 사고로 인하여 사상한 경우로서 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우에는 이를 업무상 재해로 본다. 다만, 업무와 사고간에 상당인과관계가 없음이 명백한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 99.10.7> 1. 사업주가 소속 근로자들의 출·퇴근용으로 제공한 교통수단의 이용중에 발생한 사고일 것 2. 사업주가 제공한 교통수단에 대한 관리·이용권이 근로자측에 전담되어 있지 아니할 것
〔본조신설 2000.7.29〕	제35조의2 (휴게시간중 사고) 근로기준법 제53조의 규정에 의하여 사업주가 근로자에게 제공한 휴게시간중에 사업장내에서 사회통념상 휴게시간중에 할 수 있다고 인정되는 행위로 인하여 발생한 사고로 사상한 경우에는 이를 업무상 재해로 본다. 다만, 취업규칙 등을 위반하거나 고의·자해 및 범죄행위 또는 그것이 원인이 되어 사상한 경우에는 그러하지 아니하다. 〔본조신설 2000.7.29〕
<개정 2000.7.29>	제37조 (행사중 사고) ①근로자가 운동경기·야유회·등산대회등 각종행사(이하 □행사□라 한다)에 참가중 사고로 인하여 사상한 때에는 사회통념상 행사에 근로자의 참여가 노무관리 또는 사업운영상 필요하다고 인정되는 경우로서 다음 각호의 1에 해당되는 경우에는 이를 업무상 재해로 본다. 다만, 행사와 사고간에 상당인과관계가 없음이 명백한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2000.7.29> 1. 사업주가 행사에 참여하는 근로자에 대하여 행사당일날 출근한 것으로 처리하는 경우 2. 사업주가 근로자에 대하여 행사에 참여하도록 지시하는 경우 3. 사업주에게 행사참여에 대한 사전보고를 통하여 사업주의 참가승 인을 얻은 경우 4. 기타 제1호 내지 제3호의 규정에 준하는 경우로서 통상적·관례적인 행사에 참여하는 경우 ②행사참가를 위한 준비연습중에 발생한 사고로 인하여 근로자가 사상한 경우에는 제1항의 규정을 준용한다. ③행사의 기획·운영업무를 담당하고 있는 근로자가 그 행사의 기획·운영업무를 수행하던 중 발생한 사고로 인하여 사상한 경우에는 제34조 및 제36조제1항의 규정을 준용한다.
〔본조신설 2001.12.31〕	제39조 (업무상 질병 또는 그 원인으로 인한 사망) ①업무상 질병 또는 업무상 질병으로 인한 사망에 대한 업무상 재해의 인정기준은 별표 1과 같다. ②공단은 근로자의 업무상 질병 또는 업무상 질병으로 인한 사망에 대하여 업무상 재해여부를 결정하는 경우에는 별표 1의 기준외에 당해 근로자의 성별·연령·건강정도 및 체질 등을 참작하여야 한다.

개정/신설 년도	내 용
〔본조신설 2001.12.31〕	제39조의2 (업무상 질병 여부에 관한 자문의뢰) 공단은 업무상 질병 여부의 결정이 곤란한 경우에는 다음 각호의 기관에 자문을 의뢰할 수 있다. 1. 제16조의 규정에 의한 자문의사협의회 2. 한국산업안전공단법에 의한 한국산업안전공단의 산업안전 연구를 담당하는 기관 3. 그 밖에 업무상 질병을 판단할 수 있는 기관 〔본조신설 2001.12.31〕
〔본조신설 2001.12.31〕	제39조의3 (이황화탄소중독증 판정절차) ① 공단은 이황화탄소중독증으로 인하여 요양을 받고자 하는 자의 요양신청을 받는 경우에는 그 판정에 필요한 검사를 할 수 있는 의료기관에 정밀진단을 의뢰할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 정밀진단을 의뢰받은 의료기관은 지체없이 정밀진단을 한 후 그 진단결과를 공단에 통보하여야 한다. ③공단은 제2항의 규정에 의한 진단결과를 통보받은 경우 이를 토대로 이황화탄소중독증에 관한 전문지식을 갖춘 자문의사 3인 이상의 의견을 들어 중독여부를 판정하여야 한다. 〔본조신설 2001.12.31〕

<산재보험법 시행규칙 별표 관련 사항>

개정/신설 년도	내 용
<개정 2003.7.1 : 근무□종사, 폭로□노출> <개정 2003.7.1>	3. 이상기압으로 인한 질병 잠수작업·잠함실내종사·고공종사등으로 대기압보다 높거나 낮은 환경압 조건에 노출되고 있는 근로자에게 다음 각목의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 근무 □ 종사, 폭로 □ 노출> 가. 고기압 또는 저기압조건에 노출된 후 6시간 내지 12시간이내에 나타나는 다음의 1에 해당되는 장해 (1) 폐·중이·부비동 또는 치아등에 발생한 압착증 (2) 물안경 또는 헬멧등과 같은 잠수기기에 의한 압착증 (3) 질소마취현상 또는 중추신경계 산소독성에서 속발된 건강장해 (4) 피부·근골격계·호흡기·중추신경계 또는 내이등에 발생한 감압병 (5) 뇌동맥 또는 관상동맥에 발생한 공기색전증 (6) 기흉·혈기흉·종격동·심낭 또는 피하기종 (7) 배부·복부의 통증 또는 극심한 피로감 나. 고압노출작업환경에 2개월이상 종사하고 있거나 그 업무를 떠난 후 5년 전후에 나타나는 무혈성골괴사의 만성장해. 다만, 만성알콜중독·매독·당뇨병·간경변증·간염·류마티스성관절·고지질혈증·혈소판감소증·통풍·레이노증후군·결절성 다발성동맥염·알캅톤뇨증 및 약물치료등 다른 원인에 의한 경우를 제외한다. <개정 20003.7.1>
<개정 2003.7.1 : 폭로 삭제>	6. 진동장해 착암기·병타기·동력사슬톱등의 진동공구를 취급하여 신체국부에 진동을 받는 업무에 상당기간 종사하고 있거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음 각목의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로 삭제> 가. 손가락·팔목등에 저림·통증·냉감·뻐근함(뻣뻣함)등의 자각증상이 지속적 또는 간헐적으로 나타나고, 다음에 해당하는 장해가 나타나거나 그중 어느 하나가 뚜렷이 나타나는 경우 (1) 수지·전완등의 말초순환장해 (2) 수지·전완등의 말초신경장해 (3) 수지·전완등의 골·관절·근육·건 등의 이상으로 인한 운동기능장해 나. 레이노현상의 발현이 인정된 질병

개정/신설 년도	내 용
<개정 2000.7.29>	7. 요 통 가. 업무수행중 발생한 사고로 인한 요부의 부상(급격한 힘의 작용에 의한 배부·연부조직의 손상을 포함한다)으로 인하여 다음의 1에 해당되는 요통이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. (1) 통상의 동작과 다른 동작에 의해 요부에 급격한 힘의 작용이 업무수행중에 돌발적으로 가하여져서 발생한 요통 (2) 요부에 작용한 힘이 요통을 발생시켰거나 요통의 기왕증 또는 기초질환을 악화시켰음이 의학적으로 인정되는 요통 나. 요부에 과도한 부담을 주는 업무에 비교적 단기간(약 3월이상)종사하는 근로자에게 나타난 요통 또는 중량물을 취급하는 업무 또는 요부에 과도한 부담을 주는 작업상태의 업무에 장기간(약 10년이상)에 걸쳐서 계속하여 종사하는 근로자에게 나타난 만성적인 요통은 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, 방사성학적 소견상 변형성척추증·골다공증·척추분리증·척추체전방전위증 및 추체변연융기등 일반적으로 연령의 증가에 따른 퇴행성 척추변화의 결과로 발생되는 경우를 제외한다. 다. 요부에 과도한 부담을 주는 업무에 비교적 단기간(약 3월이상)종사하는 근로자에게 나타난 요통 또는 중량물을 취급하는 업무 또는 요부에 과도한 부담을 주는 작업상태의 업무에 장기간(약 5년이상)에 걸쳐서 계속하여 종사하는 근로자에게 나타난 만성적인 요통은 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, 방사성학적 소견상 변형성척추증·골다공증·척추분리증·척추체전방전위증 및 추체변연융기등 일반적으로 연령의 증가에 따른 퇴행성 척추변화의 결과로 발생되는 경우를 제외한다. <개정 2000.7.29> 라. 나목에서 □중량물을 취급하는 업무□라 함은 30kg이상의 중량물을 노동시간의 1/3이상 취급하는 업무 또는 20kg이상의 중량물을 노동시간의 1/2이상 취급하는 업무를 말한다.

개정/신설 년도	내 용
<개정 2003.7.1 : 폭로□노출>	8. 화학물질로 인한 중독 또는 그 속발증 화학물질을 취급하거나 이에 노출되는 업무에 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음 각목의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로 □ 노출> 가. 아연·구리등의 금속흄으로 인한 금속열 나. 불소수지·아크릴수지등 합성수지의 열분해 생성물로 인한 안점막의 염증 또는 기도점막의 염증등의 호흡기질환 다. 검댕·광물유·옻·시멘트등에 의한 봉와직염·습진·기타의 피부질환 라. 검댕·타르·피치·아스팔트·광물유·파라핀등으로 인한 원발성상피암 마. 목재분진·짐승털의 먼지·항생물질등에 의한 알레르기성비염·기관지천식등의 호흡기질환 바. 공기중의 산소농도가 부족한 장소에서의 산소결핍증
<개정 2003.7.1 : 폭로□노출> <개정 2003.7.1> <신설 2003.7.1>	9. 염화비닐로 인한 증상 또는 그 속발증 가. 염화비닐에 폭로되는 업무에 종사하거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로 □ 노출> (1) 간비장증후군 (1) 간비장증후군(간섬유화·비장종대·혈소판감소증 등) <개정 2003.7.1> (2) 지골단 용해증 (3) 경피증 (4) 레이노증후군 (4) 레이노현상 <개정 2003.7.1> 나. 염화비닐에 노출되는 업무에 4년이상 근무한 근로자에게 원발성간혈관육종의 증상이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로 □ 노출> 다. 일시적으로 다량의 염화비닐에 노출되는 업무에 종사하는 근로자에게 다음의 1에 해당하는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <신설 2003.7.1> (1) 중추신경계장해 (2) 급성 호흡부전

개정/신설 년도	내 용
<개정 2003.7.1 : 폭로□노출> <개정 2003.7.1> <신설 2003.7.1>	10.타르로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 타르에 노출되는 업무에 2개월이상 종사하거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, 타르외의 원인에 의한 피부질환의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2003.7.1 : 폭로 □ 노출> (1) 접촉성피부염 (1) 접촉피부염 <개정 2003.7.1> (2) 광과민성피부염 (4) 좌창성피부질환 (4) 타르에 의한 염소여드름 <개정 2003.7.1> (5) 국소모세혈관확장증 (6) 피치사마귀 (6) 타르에 의한 사마귀 <개정 2003.7.1> (7) 각막 위축증·각막 궤양 <신설 2003.7.1> 나. 타르에 노출되는 업무에 10년이상 근무한 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로□노출>
<개정 2003.7.1: 폭로□노출> <개정 2003.7.1> <신설 2003.7.1>	11. 망간 또는 그 화합물로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 망간 또는 그 화합물에 노출되는 업무에 2월이상 종사하거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상질병으로 본다. 다만, 뇌혈관장해·일산화탄소중독후 후유증·뇌염 또는 뇌염후 후유증·다발성경화증·윌슨병·척수소뇌변성증·뇌매독 및 원인이 명확한 말초신경염등 망간외의 원인에 의한 질환의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2003.7.1: 폭로 □ 노출> (1) 정신신경증상 (1) 망간정신병 <개정 2003.7.1> (2) 추체외로증상(파킨스병) (2) 파킨슨증후군 <개정 2003.7.1> (3) 근이긴장증 <신설 2003.7.1> 나. 망간 또는 그 화합물에 다량으로 폭로되어 나타나는 급성장해로 폐렴의 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 나. 일시적으로 다량의 망간 또는 그 화합물에 노출되어 폐렴 혹은 폐실질염에 해당하는 증상이나 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1>

개정/신설 년도	내 용
〔전문개정 2003.7.1〕	12. 연·연합금 또는 그 화합물로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 연·연합금 또는 그 화합물(유기연을 제외한다)에 노출되는 업무에 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. (1) 신근마비 (2) 빈혈. 다만, 철결핍빈혈을 제외한다. (3) 만성신부전증 (4) 혈중 연농도가 혈액 100밀리리터중 40□ 이상 검출되고 연중독의 증상이나 소견이 나타나는 경우. 다만, 혈중 연농도가 40□ 미만으로 나타나는 경우에는 요중연·ZPP·□-ALA 등의 검사결과를 참고로 한다. 나. 일시적으로 다량의 연·연합금 또는 그 화합물(유기연을 제외한다)에 노출되어 연창백·복부산통·관절통 등의 급성 중독현상이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 〔전문개정 2003.7.1〕
<개정 2003.7.1>	14. 크롬 또는 그 화합물에 의한 중독증 또는 그 속발증 가. 크롬 또는 그 화합물에 노출되는 업무에 2년이상 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상질병으로 본다. 다만, 흡연등 크롬 또는 그 화합물이 아닌 원인에 의한 경우에는 그러하지 아니하다. (1) 비중격궤양 및 천공, 크롬에 의한 기관지천식등 비강 및 호흡기질환 (2) 크롬으로 인한 접촉피부염 (3) 결막염·결막궤양등의 안장해 (4) 구강점막장해 또는 치근막염 (6) 비강·부비강·후구의 원발성암 나. 일시적으로 다량의 크롬 또는 그 화합물에 노출된 근로자에게 나타나는 다음의 1에 해당하는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. (1) 급성 호흡기 질환 (2) 급성 신장장해 등 급성 중독 <개정 2003.7.1>

개정/신설 년도	내 용
<개정 2003.7.1>	16. 벤젠으로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 벤젠에 노출되는 업무에 종사하고 있거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나 는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, 혈액질환과 피부질환의 경우에 소화기질환·철분결핍성빈혈등 영양부족 및 만성소모성질환등 다른 원인에 의한 경우에는 그러하지 아니하다. (1) 빈혈·백혈구 감소증·혈소판감소증·범혈구감소증 (2) 급성 또는 만성 피부염 나. 1ppm 이상의 농도에 10년 이상 노출된 근로자에게 다음의 1에 해당하는 조혈기계질환이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, 노출기간이 10년 미만이더라도 누적 노출량이 10ppm 이상인 경우나 과거 노출력에 대한 기록이 불분명하여 현재의 노출농도를 기준으로 10년 이상 누적노출량이 1ppm 이상인 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. (1) 백혈병 (2) 골수형성이상증후군 (3) 다발성 골수종 (4) 재생불량성 빈혈 다. 일시적으로 다량의 벤젠증기를 흡입하여 두통·현기증·구역·구토·흉부압박감·흥분상태·경련·섬망·혼수상태 기타 급성중독증상이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1>
〔전문개정 2003.7.1〕	17. 지방족 및 방향족 화합물중 유기용제로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 지방족 및 방향족화합물중 유기용제(톨루엔·크실렌·스티렌·사이클로헥산·노말헥산 등)에 노출되는 업무에 종사하거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타난 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, (1) 및 (2)의 경우에는 그 업무를 떠난 후 3월이 경과되지 아니한 경우에 한한다. (1) 접촉 피부염 (2) 결막염·각막염 또는 비염 등 점막자극질환 (3) 중추신경장해. 다만, 뇌손상·간질·알코올이나 약물중독 및 동맥경화증 등에 의한 질환을 제외한다. (4) 말초신경병증. 다만, 당뇨병·알코올·척추손상·연·비소·아크릴아미드·이황화탄소 및 신경포착 등 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. (5) 만성신부전 혹은 급성세뇨관괴사. 다만, 고혈압·당뇨병 등 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. (6) 전신성 경화증. 다만, 유전적 소인 및 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. 나. 일시적으로 다량의 유기용제를 흡입하여 의식장해·경련·심장질환·급성중독증상 등이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 〔전문개정 2003.7.1〕

개정/신설 년도	내 용
〔전문개정 2003.7.1〕	18. 트리클로로에틸렌으로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 트리클로로에틸렌에 노출되는 업무에 종사하고 있거나 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 다만, (1) 내지 (5)의 경우에는 업무를 떠난 후 3월이 경과되지 아니한 경우에 한한다 (1) 접촉피부염 (3) 독성간염. 다만, 약물·알코올 등 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. (4) 삼차신경마비. 다만, 바이러스 감염·종양 등에 의한 질환을 제외한다. (5) 다형홍반 및 스티븐스존슨 증후군. 다만, 약제·감염·후천성면역결핍증·악성 종양 등 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. (6) 중추신경장해. 다만, 뇌손상·간질·알코올이나 약물중독 및 동맥경화증 등에 의한 질환을 제외한다. (7) 말초신경병증. 다만, 당뇨병·알코올·척추손상 등 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. (8) 만성신부전 및 급성세뇨관괴사. 다만, 고혈압·당뇨병 등 다른 원인에 의한 질환을 제외한다. 나. 일시적으로 다량의 트리클로로에틸렌을 흡입하여 의식장해, 경련, 심장질환 그 밖의 급성중독 증상이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 인정한다.〔전문개정 2003.7.1〕
<개정 2003.7.1>	19. 디이소시아네이트로 인한 중독 또는 그 속발증 디이소시아네이트(TDI·MDI·HDI등)에 노출되는 업무(도장작업·rrn제조·폴리우레탄제조·인조피혁제조 등)에 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상질병으로 본다. 다만, 내인성천식 또는 다른 항원물질에 외인성천식등 다른 원인에 의한 질병의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2003.7.1> 가. 피부염 또는 알레르기 접촉피부염등 피부질환 나. 각막염 또는 결막염등 안질환 다. 기관지염 또는 과민성폐장염등 호흡기 질환 다. 기관지 천식·반응성 기도 과민증후군·과민성 폐장염 등 호흡기 질환 <개정 2003.7.1> 라. 디이소시아네이트 특이항원(Specific igE)이 발견되고, 작업에 따른 최고호기 유속의 변화를 나타내며, 메타콜린 유발시험에 양성인 기관지천식 마. 원인물질에 의한 유발시험에 양성인 기관지천식

개정/신설 년도	내 용
<개정 2003.7.1 : 폭로□노출, 근무□종사>	20. 이황화탄소(CS□)로 인한 중독 또는 그 속발증 가. 10ppm 내외의 CS□증기에 노출되는 업무에 2년이상 종사한 근로자에게 다음의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. (1) 망막의 미세혈관류·다발성뇌경색증·신장조직검사상 모세관간사구체경화증중 하나가 있는 경우. 다만, 당뇨병·고혈압·혈관장해등 CS□외의 원인에 의한 질병을 제외한다. (2) 미세혈관류를 제외한 망막병변·다발성말초신경병변·시신경염·관상동맥성 심장질환·중추신경기능장해 또는 정신장해중 2가지이상이 있는 경우 다만, 당뇨병·고혈압·혈관장해등 CS□외의 원인에 의한 질병을 제외한다. (3) (2)의 장해중 1가지가 있고 신장장해·간장장해·조혈계장해·생식계장해·감각신경성난청·고혈압증중 1가지 이상이 있는 경우 나. 20ppm이상의 CS□증기에 2주이상 노출되고 있는 근로자에게 의식혼탁·섬망·정신분열증 및 조울증과 같은 정신이상 증세가 갑작스럽게 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. 다. 대량 또는 고농도의 CS□증기에 노출되어 의식장해등의 급성중독증상이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로 □ 노출, 근무 □ 종사>
<개정 2003.7.1 : 폭로□노출> <개정 2003.7.1 : 노출□폭로>	21. 석면으로 인한 질병 석면에 노출되는 업무에 종사한 경력이 있는 근로자에게 다음 각목의 1에 해당되는 증상 또는 소견이 나타나는 경우에는 이를 업무상 질병으로 본다. <개정 2003.7.1 : 폭로 □ 노출> 나. 원발성 폐암 또는 악성 중피종중 다음의 1에 해당되는 경우 (1) 석면폐증과 동반한 경우 (2) 늑막비후·초자성비후·판상석회화·담액증·석면소체 또는 석면섬유를 동반하거나 발견되는 경우 (3) (1) 또는 (2)의 소견은 없지만 석면에 10년이상 노출된 경우. 다만, 노출기간이 10년 미만인 경우에도 흡연력·석면노출력·노출후 발병까지의 기간등을 참작하여 석면으로 인한 질병으로 인정되는 경우를 포함한다. <개정 2003.7.1 : 노출 □ 폭로>

개정/신설 년도	내 용
〔전문개정 2003.7.1〕	22. 세균·바이러스 등의 병원체로 인한 질병 병원체에 의한 감염이 확인되고 감염균 또는 감염원에 대하여 의학적으로 의미있는 접촉이 있으며 접촉 후 감염발생에 필요한 충분한 잠복기가 있는 경우 이러한 감염의 발생이 업무와 관련이 있다고 판단되는 경우 이를 업무상 질병으로 본다. 가. 보건의료 및 집단수용시설 종사자의 감염 (1) B형간염·C형간염·매독·후천성면역결핍증 등의 혈액전파성 감염질환에 이환된 경우 (2) 결핵·풍진·홍역·인플루엔자 등의 공기전파성 질환에 이환된 경우 (3) A형간염 등 그 밖의 전염성 질환에 이환된 경우 나. 비보건의료 종사자의 감염 (1) 습윤지에서 업무로 인한 렙토스피라증 (2) 옥외노동에 기인하는 쯔쯔가무시병 (3) 동물 또는 그 사체·짐승의 털·피혁 그 밖의 동물성의 물체 및 넝마, 고물의 취급으로 인한 탄저병·단독·브루셀라증 (4) 유행지역에서 야외활동이 많은 직업종사자, 유행지역에서 업무수행을 위한 출장 근로자 및 실험실 근무자 등에게 발병된 유행성 출혈열·말라리아 (5) 오염된 냉각수 등으로 인한 레지오넬라 감염 〔전문개정 2003.7.1〕

산재보험 재원조달 방법 개선에 관한 연구

산재보험 재원조달 방법 개선에 관한 연구

관동대학교 경영대학 김상호

Ⅰ. 서 론

4대 사회보험으로 구성되어 있는 우리나라의 사회보험제도에서 산재보험제도는 가장 먼저 도입되었다. 산업재해보상보험법이 1963년에 제정되어 1964년에 산재보험제도가 실시된 것과 달리, 의료보험제도(1977년), 국민연금제도(1988년), 고용보험제도(1995년)는 산재보험제도보다 많은 시간적 격차를 두고 도입되었다. 이처럼 산재보험제도가 산업화가 본격적으로 추진되기 이전에 도입된 것은 산업화에 필연적으로 수반될 산재사고가 노사관계, 기업의 재정 및 근로자 복지에 미칠 부정적 영향을 예방함으로써 산업화를 촉진하는데 기여할 수 있는 제도로 인식되었기 때문으로 판단된다.

산재보험제도의 가장 중요한 역할은 산업재해를 예방하는 기능이다. 즉 산업재해와 직업병의 발생을 예방하여 근로자를 보호하고자 한다. 또한 예방에 대한 투자가 산재발생 후의 보상보다 비용 효과적이기 때문에 산재예방은 경제적 효율성 관점에서도 바람직하다. 산재보험은 이러한 예방기능을 법적 규제와 보험료 차등화에 의한 경제적 유인을 통하여 달성하고자 한다.

첫째, 산재보험에서는 산재예방을 위하여 다양한 안전기준을 제정하고 이의 준수 여부를 감독하며, 사업장의 안전을 진단하고, 산업재해를 예방하는 안전시설에 대한 투자를 지원하고 있다. 산재예방을 위해서 사업주와 근로자에게 산업안전 교육을 실시하며, 직업병 발생의 원인과 이의 신체에 미치는 영향을 학술적으로 규명하여 산재예방사업을 효과적으로 실시하도록 하고 있다. 이처럼 법적 규제를 통하여 일정 수준의 산업안전 시설을 갖추고 규정이 준수되도록 하며, 이것이 준수되지 않을 때에는 제재를 가하고 있다.

둘째, 이러한 법적 규제보다 더 효과적인 산재예방 방법은 기업으로 하여금 산재예방에 적극적으로 투자하도록 경제적 유인을 제공하는 것이다. 이를 위하여 산재보험에서는 산재발생에 따른 지출 위험이 높은 기업일수록 높은 보험료를 부담시켜 개별기업이 자발적으로 산재발생을 예방하려는 노력을 기울이도록 유인하고 있다. 즉 산재보험에서도 민영보험에서처럼 피보험된 위험에 상응하는 보험료를 부과하는 收支相等의 원칙(principle of equivalence)을 적용하여 보험료 산정에 개별기업의 피보험된 위험을 반영함으로써 산재를 예방하려는 사업주의 노력을 유인하고 있다. 본 연구에서는 보험료 차등을 통하여 산재를 예방하는 기능에 초점을 맞추어 분석하고자 한다.

산재보험제도가 도입된 이후 보험요율 산정작업이 노동부에서 이루어졌고, 순환보직에 따른 공무원 인사로 담당자가 주기적으로 교체되고 요율산정 작업과정이 외부에 공개되지 않아 전문성과 투명성이 결여됐다는 비판이 제기되었다(일부업종에서는 부당한 분산에 대해 이의를 제기하기도 하였음). 이러한 비판에 대응하여 정부는 1999년 보험요율 산정작업부터 한국노동연구원에 위탁하여 요율산정 작업을 수행토록 하고 있다. 또한 한국노동연구원은 이해당사자에게 작업과정을 공개하여 투명성을 제고하고 있으며, 이를 높게 평가할 수 있다. 그러나 이러한 개선에도 불구하고 산재보험 재정의 합리성을 제고하기 위하여 개선할 점이 많이 있다고 판단된다. 본 연구에서는 산재보험 재정관련 제도를 개선하는 방법을 모색하되, 제도를 근본적으로 개선하는 방안을 제시하여 산재보험 재원조달에 관한 토론을 활성화시켜 제도 발전에 기여토록 하는데 연구의 목적이 있다. 한편 현행 제도의 기본 틀을 유지하면서 제도내용을 개선하는 방안에 대해서는 필자의 다른 연구를 참조하기 바란다(김상호 1999a, 김상호1999b). 본 논문은 다음과 같은 순서로 구성되어 있다. Ⅱ에서 현행의 보험료 산정방식을 설명한 후, Ⅲ에서 재원조달과 관련된 현행제도의 주요 문제점을 지적하였다. Ⅳ에서 재원조달의 주요 개선방안을 제시한 후, Ⅴ에서 결론을 내린다.

Ⅱ. 현행의 보험료 산정방식

1. 개 요

우리나라의 산재보험은 순부과방식(Pay-As-You-Go System)으로 운영되고 있으며, 회계연도에 필요한 소요자금을 1년 단위로 조달하고 있다. 산재보험요율은 업종별로 부과되는 등급요율과 개별사업장의 개별실적요율에 의해 결정된다. 이에 따라 1년 단위로 현재 60개 업종으로 구분하여 업종별 보험요율을 산정하며, 개별실적요율이 적용되는 사업장에는 개별실적요율을 적용하여 사업장별 보험요율을 확정하고 있다. 이 사업장별 보험요율에, 보험연도에 사업장이 고용할 것으로 예상되는 근로자의 임금총액을 곱하여 보험가입자가 납부할 개산보험료를 산출하고 있다.

현재 한국노동연구원에서는 과거 노동부에서 사용하던 방식에 기초하여 다음과 같은 13단계를 사용하여 보험료를 산정하고 있다. 이러한 산정과정에서 중요한 과정은 ④, ⑤, ⑥, ⑨, ⑬이다.

① 개산보험료 징수목표액의 설정

② 보험연도 임금총액의 추정

③ 보험연도의 全산업 및 업종별 수입영향률의 추정

④ 업종별 보험급여지급률의 산정

⑤ 업종별 부가보험요율의 산정

⑥ 폐업사업장 보험급여의 분산(1차 분산)

⑦ 1차 분산 후 보험급여지급률과 부가보험요율의 재산정

⑧ 제1차 업종별 보험요율(안)의 산정

⑨ 제1차 업종별 보험요율(안)을 전년요율과 비교하여 추가분산(2차 분산)

⑩ 제2차 업종별 보험요율(안)과 개산보험료 수입예상액의 산정

⑪ 업종별 추가증가지출률의 산정

⑫ 제3차 업종별 산재보험요율의 산정

⑬ 사업장별 보험요율의 산정(개별실적요율제 적용)

우선 업종별로 부과되는 보험요율을 구성하는 요소를 설명토록 한다. 산재보험의 업종별 보험요율은 업종별 순보험요율과 업종별 부가보험요율로 구성되어 있으며, 이들의 구성비율은 각각 85%와 15%이다. 업종별 순보험요율은 다시 업종별 보험급여지급률(재해율)과 업종별 추가증가지출률로 이루어져 있다(아래 식 참조). 그러나 실제로 보험요율을 산정할 때의 초기단계에서는 업종별 보험급여지급률에 업종별 부가보험요율을 합산하여 업종별 보험요율을 구하고 있다. 즉 ⑪단계에 해당하는 업종별 추가증가지출률은 일단 초기 산정과정에서 제외된다. 다만 업종별 보험요율에 업종별 임금총액을 곱하여 산출되는 업종별 개산보험료 수납예상액을 합계한 全산업 수납예상액이 개산보험료 징수목표액보다 적을 경우에 한하여, 그 차액을 조달하기 위해 업종별 추가증가지출률을 산정하고 업종별 순보험요율 구성요소로 첨가하여 업종별 보험요율을 최종적으로 산출하고 있다.

업종별 보험요율(100%) = 업종별 순보험요율(85%) ／ 업종별 부가보험요율(15%)

업종별 순보험요율 = 업종별 보험급여지급률 ／ 업종별 추가증가지출률

2. 보험요율 산정의 주요과정

다음에서는 보험요율을 산정하는데 중요한 ④, ⑤, ⑥, ⑨, ⑬ 과정을 설명토록 한다. 업종별 보험요율을 계산하는데 있어서 가장 중요한 기초자료는 임금총액에 대한 보험급여액의 비율인 업종별 보험급여지급률(재해율)이며, 이는 9월 30일 기준 최근 3년의 임금총액에 대한 보험급여총액의 비율이다(이는 ④단계에 해당됨).

[eqn: 업종별~보험급여지급률~ =~ { 최근~3년간의~업종별~보험급여총액} over {최근~3년간의~업종별~임금총액 }]

부가보험요율은 산재예방과 재해근로자 복지 등에 사용되는 비용을 조달하기 위하여 全산업에 균등하게 사용되는 비용과 재해 발생 정도에 따라 업종별로 차등하여 적용되는 비용으로 구성된다(이는 ⑤단계에 해당됨). 모든 업종에 공동으로 적용되는 全산업 균등부담률은 全산업 균등부담총액을 이용하여, 그리고 업종별 재해에 소요되는 비용을 반영하는 업종별 재해산업부담률은 재해산업 부담총액에 기초하여 산정된다. 全산업 균등부담총액과 재해산업 부담총액은 근로복지공단과 산업안전관리공단의 운영에 소요되는 비용에서 산출되며, 이의 세부내용은 <표 1>과 같다.

[eqn: 업종별~부가보험요율~=~전산업~균등부담률~+~업종별~재해산업부담률]

[eqn: 전산업~균등부담률~=~ { 전산업~균등부담총액} over {전산업~임금총액~추정액□전산업~수입영향률 }]

[eqn: 업종별~재해산업부담률= { 재해산업~부담총액□업종별~보험급여총액~대비율} over {업종별~임금총액추정액□업종별~수입영향률 }]

<표 1> 부가보험요율 구성요소의 항목

구 분	전산업 균등부담총액	재해산업 부담총액
근로복지공단 출연금(인건비와 관리비)	근로복지공단 출연금 ·(인건비, 기관운영비, 보험관리사업비)□근로복지공단 총인원 중 징수 및 관리인력 비율 ·홍보 및 징수관련 경비	근로복지공단 출연금 ·(인건비, 기관운영비, 보험관리사업비)□근로복지공단 총인원 중 보상담당인력 비율 ·재해근로자 복지증진 및 산재 의료관리원 출연비용
산재예방기금출연	산재예방기금 출연	없음
산재보험기금 관리 운영비	산재보험운영경비	산재심사위원회운영비

산재보험에서는 가입세대간 형평성을 제고하기 위하여 과거 3년 이전에 폐업한 사업장에서 발생한 보험급여를 全업종에 분산시키고 있다(이는 ⑥단계에 해당됨). 이 1차 분산 과정을 통하여 폐업사업장이 많은 업종의 사업장에서 발생하는 가입세대간 형평성의 문제를 완화하려 한다. 아울러 사양산업처럼 근로자의 임금총액이 감소하는 업종에서는 폐업사업장의 분산시기를 보험연도 쪽으로 1년 앞당겨(즉 과거 2년 이전에 폐업한 사업장에서 발생한 보험급여를 全업종으로 분산) 분산 규모를 확대시키고 있다. 이를 통하여 사양화가 심한 업종의 보험료 부담을 완화하고 있다.

또한 산재보험에서는 업종별 보험요율이 전년보다 큰 폭으로 상승하는 것을 방지하고자 추가분산을 하고 있다(이는 ⑨단계에 해당됨). 즉 보험요율의 상승폭을 일정 수준 이하로 제한하기 위해, 보험요율이 높게 상승한 업종(분산대상업종)의 보험요율 인상폭을 낮출 때 발생하는 수입 부족액을 보험요율이 큰 폭으로 하락한 업종(피분산대상업종)으로 분산시키고 있다. 이 2차 분산에 의한 수입부족액을 보험요율이 큰 폭으로 하락한 업종으로 충분히 분산시킬 수 없을 때에는 소폭으로 하락한 업종으로, 이어서 이것으로도 불충분할 때에는 소폭으로 상승한 업종순으로 이 수입부족액을 분산시키고 있다. 여기서 보험료 수입 부족액을 분산시키는 기준은 피분산대상업종의 임금총액이다.

한편 산재보험에서는 경제적 유인의 제공을 통하여 자발적인 산재예방 활동을 강화하기 위하여 1969년부터 개별실적요율제를 적용하고 있다(이는 ⑬단계에 해당함). 즉 개별실적요율 적용사업장에 대하여 최근 3년의 보험료총액에 대한 보험급여총액의 비율(수지율)이 75∼85%를 벗어나면 보험요율을 할인 또는 할증하고 있다. 따라서 개별실적요율제가 적용되는 사업장에는 업종별 보험요율에 개별실적요율의 조정을 거처 사업장이 부담할 최종 보험요율이 결정된다. 한편 <표 2>는 개별실적요율 적용사업장의 기준을, <표 3>은 보험요율의 할인율 및 할증률을, 그리고 아래 식은 개별실적요율 적용사업장의 최종 보험요율이 산정되는 방법을 보여준다.

<표 2> 개별실적요율 적용사업장의 기준

① 산재보험에 3년 이상 가입한 사업장 중에서

② 상시 30인 이상 또는 연간 연인원 7,500인 이상의 근로자를 사용하는 광업, 제조업, 전기·가스 및 상수도사업, 운수·창고 및 통신업, 금융·보험업, 임업(벌목업 제외), 어업, 농업에 해당하는 사업

③ 건설업 중 법 제9조제2항 및 제3항의 규정에 의하여 일괄적용을 받는 사업으로서 매년 해당 보험연도 2년전 보험연도의 총공사실적이 100억원 이상인 사업

<표 3> 개별실적요율 적용 시의 보험요율 할인율 및 할증률

수지율	할인율	수지율	할증률
5% 미만	50%	85∼90% 미만	6%
5∼10% 미만	48%	90∼100% 미만	12%
10∼20% 미만	42%	100∼110% 미만	18%
20∼30% 미만	36%	110∼120% 미만	24%
30∼40% 미만	30%	120∼130% 미만	30%
40∼50% 미만	24%	130∼140% 미만	36%
50∼60% 미만	18%	140∼150% 미만	42%
60∼70% 미만	12%	150%∼160%미만	48%
70∼75% 미만	6%	160% 이상	50%
75∼85% 미만	-

자료: 산재보험법 시행령 별표 8.

개별실적요율 적용사업장의 최종 보험요율 = (해당사업 업종의 일반요율)□(1□         수지율에 의한 증감비율)

Ⅲ. 재원조달과 관련된 현행제도의 주요 문제점

1. 재해예방 유인기능의 취약

현행의 보험요율 산정방법의 가장 큰 문제로 산재보험이 지향해야할 가장 중요한 목표인 산재예방을 위한 유인기능이 취약한 점을 들 수 있다. 산재보험 요율산정 방식의 기본 틀은 제도가 도입된 이후 지금까지 그대로 유지되어 왔으며, 1999년도 보험요율 산정작업부터 노동부의 수탁과제로 한국노동연구원에서 이를 수행하고 있지만 기존의 노동부 산정방식을 크게 벗어나지 못하고 있다. 이와 관련하여 산재보험이 개별사업장의 특성을 제대로 반영하지 못하여 재해예방을 위한 충분한 유인을 제공하지 못하기 때문에 산재보험 운영주체를 다원화해야 한다는 주장까지 제기되었다(이기영 외 1998, pp.25). 현행의 요율산정 방식이 산재예방사업을 위한 사업주의 적극적인 투자를 유인하기 어려운 주된 이유로 다음을 지적할 수 있다. 첫째, 현행의 업종분류 방법은 그동안 급격히 진행된 산업화에 따른 산업구조 변화를 충분히 반영하지 못하고 현재 60개 업종으로만 분류하고 있다. 이처럼 업종분류를 동질적인 위험집단별로 세분화하지 못한 결과 경제활동의 동질성이 떨어지며 이질적 위험을 가진 많은 사업장이 동일 업종에 속해 있기 때문에 개별사업장이 산재예방사업에 투자할 경제적 유인이 적어진다. 이는 개별사업장이 예방사업에 투자하여 해당기업의 보험급여지급률(재해율)을 낮추어도, 같은 업종으로 분류되어 있는 다른 사업장에서 산재예방 투자를 통해 보험급여지급률을 낮추지 않으면 개별 사업장이 업종별 보험급여지급률에 미칠 수 있는 영향이 매우 제한되어 있기 때문이다. 이러한 제도적 규정은 개별사업장이 산재예방에 투자하도록 경제적 유인으로 작동하는데 장애요인으로 작용한다. 둘째, 업종별 부가보험요율은 全산업 균등부담률과 업종별 재해산업부담률로 구성되는데, 재해산업부담률의 경우에도 앞에서 지적한 것과 동일한 문제가 발생하게 된다. 셋째, 개별실적요율 적용사업장이 전체 사업장에서 차지하는 비중이 2%에 불과할 뿐만 아니라 할인·할증폭이 50%로 제한되어 있다(<표 4> 참조). 사회보험인 산재보험과 민영보험을 직접 비교하기는 어렵지만 국내에서 시판되는 민영보험의 국내근재보험과 선원근재보험의 경우 최대 할인폭이 60%로, 그리고 최대 할증폭은 195%로 되어 있다. 해외근재보험의 경우에는 최대할인폭이 40%로, 그리고 최대할증폭은 100%로 되어 있어 산재보험에서 민영보험에 비해 할인·할증폭이 제한되어 있음을 알 수 있다.

<표 4> 개별실적요율 적용사업장 수

(단위: 개소, 명)

	사업장수	근로자수
전 체	932,680	10,706,428
개 별 실 적 요 율 대 상	18,600	3,344,302

주) 1. 전체 사업장수, 근로자수는 □04.03.31. 기준

2. 개별실적 요율대상 사업장수 및 근로자수는 □04.04.28.현재 잠정치

2. 업종간 공동부담제도의 문제점

산재보험에서도 사회보험의 공통된 특성인 가입자간 연대성을 제고하려는 목적을 지향하고 있다. 이는 업종간 공동부담제도에 의해 이루어지는데, Ⅱ에서 설명한 것과 같이 산재보험에서는 업종간 연대성을 제고하기 위하여 ⑥단계와 ⑨단계에서 업종간 분산을 실시하고 있다. 이러한 공동부담제도의 가장 큰 문제점으로 관련 법제화의 미비를 지적할 수 있다. 즉 지금까지도 업종간 공동부담에 대한 구체적 법적 규정 없이 보험급여액을 업종별로 분산시키고 있다. ⑥단계에서는 앞에서 설명한 기준을 매년 적용하여 1차 분산을 시키고 있지만, ⑨단계의 2차 분산에서는 일정한 규칙마저 결여되어 있어(예를 들면 몇% 이상 보험요율이 인상된 업종의 부담을 몇% 이하로 보험요율이 인하된 업종으로 분산시켜야 하는지에 관한 규정) 요율산정자가 설정한 기준에 따라 매년 상이한 방법으로 분산을 시키고 있는 실정이다. 이에 따라 보험요율 산정자의 임의성이 개입될 여지가 크다. 이처럼 구체적 법률 규정 없이 분산을 시킴으로써 융통성을 제고할 수 있는 장점이 있지만, 사회보험인 산재보험이 구체적 법률 규정도 없이 보험급여액을 업종간에 분산시키고 있어 합리성 측면에서 심각한 문제점으로 지적할 수 있다. 또한 ⑨단계의 2차 분산을 시키는 것이 바람직한지에 대해서도 논란의 여지가 있다. 2차 분산을 통하여 보험요율 상승폭과 하락폭을 조정하는 것은 보험원칙에 기초하여 산출된 보험요율을 인위적으로 변경하여 합리성을 떨어트리기 때문이다.

한편 독일의 경우에는 업종간 공동부담에 관한 세부내용이 산재보험법에 명시되어 있으며, 이에 근거하여 구성된 수학적 산식을 이용하여 매년 공동부담 관련 작업을 실시하고 있다(이에 대한 상세한 내용은 윤조덕·김상호외 2003 pp.84ff 참조). 이처럼 독일에서는 보험요율 산정의 중요한 구성요소인 업종간 공동부담에 관한 내용을 법제화시켜 투명성을 제고하여 이해당사자의 신뢰를 높임으로써 산재보험제도가 별다른 반발 없이 사회보험제도로 운여되도록 하는데 기여하고 있다.

3. 행정효율성의 부족

산재보험에서는 현재 개산보험료와 확정보험료의 납부방식을 채택하고 있다. 즉 보험연도가 시작되기 이전에 개산보험료를 부과하고, 보험연도가 경과한 후에 보험연도에 실제로 고용한 근로자의 임금총액에 사업장별 보험요율을 곱하여 확정보험료를 산정한 후 그 차액을 정산하도록 하고 있다. 이러한 납부방식에서는 필연적으로 징수 및 납부와 관련하여 높은 행정비용이 발생하게 된다. 이 비용에는 보험료를 징수하는데 소요되는 보험자의 행정비용(administrative costs)뿐만 아니라 보험료를 납부해야 하는 사업장의 납부협력비용(compliance costs)도 포함된다. 또한 개산보험료를 납부한 후에도 사업장의 실제임금총액이 개산보험료 산정 시의 임금총액 추정액을 100% 이상 상승하거나 30% 이하로 하락하면 근로복지공단에 신고하여야 하기 때문에 징수 및 납부 관련 행정비용이 더욱 증가하게 된다. 따라서 징수·납부업무의 효율성을 제고하도록 관련제도를 개선할 필요가 있다.

현행의 납부방식에서 필연적으로 발생하는 다른 문제점은 재정추계의 불확실성이다. 즉 개산보험료 징수를 위한 보험요율을 산정하기 위해서는 매년 말 다음 연도의 개산보험료 징수목표액을 설정해야 하는데(이는 요율산정 과정의 ①단계임), 이를 위해서는 무엇보다도 예상지출액을 계산하여야 한다. 그러나 예상지출액을 추정하는 데에는 필연적으로 불확실성의 문제가 발생하게 된다. 또한 보험요율을 산정하기 위해서는 내년도 전체 가입자의 임금총액을 추정해야 하는데(이는 요율산정 과정의 ②단계임), 이를 위해서는 내년도 임금상승률과 가입자수 증가율을 예측하여야 한다. 그러나 현재의 경제학적 지식과 기법으로는 이에 관한 신뢰성 있는 자료를 산출하는 데 한계가 있으며, 이 문제는 특히 예상하지 못했던 큰 폭의 경기변동(예: IMF 경제 위기)이 발생할 때 더욱 심각해진다.

4. 최고·최저 보험요율의 큰 차이

산재보험에서는 1차분산과 2차분산을 통하여 업종간 연대성을 강화하려고 하고 있지만, 업종별 최고·최저 보험요율의 차이가 매우 클 뿐만 아니라 이 차이가 최근에 확대되는 추세이다. 즉 최고·최저 보험요율의 비율이 2002년에는 80배이었지만, 이는 2003년과 2004년에 각각 86배와 102배로 증가하였다. 이처럼 업종간 보험요율 차이가 큰 것은 산재보험에서 지향하는 업종간 연대성 제고의 목표가 현실에서 달성되지 못함을 보여주고 있다.

<표 5> 업종별 최고·최저 보험요율의 추이

	업종	2000	2001	2002	2003	2004
최고요율(A)	벌목업	304	319	319	343	408
최저요율(B)	금융 및 보험업	3.5	4	4	4	4
비율(A/B)		87	80	80	86	102

자료: 노동부, □산재보험사업연보□, 각년도

5. 후세대로의 부담이전 및 장기재정의 불안정

산재보험에서 현재 채택하고 있는 순부과방식의 근본적인 문제점은 비용발생 세대와 비용부담세대가 상이하여 세대간 소득재분배를 야기한다는 점이다. 즉 순부과방식의 특성상 후세대로의 부담이전이 발생할 수밖에 없는데, 이미 발생한 산재근로자의 치료에 소요되는 의료비용이 급격히 증가하는 추세이다. 더욱이 산재근로자와 유족의 복지증진을 위하여 연금을 수급하도록 다양한 혜택을 제공함으로써 최근에 연금수급자수가 급격히 증가하고 있다(<표 6> 참조). 이에 따라 후세대로 이전되는 부담의 수준이 빠른 속도로 증가하고 있다. 이러한 여건의 변화에도 불구하고 현행의 순부과방식을 유지하면 장기재정의 안정성이 확보되지 못할 뿐만 아니라 세대간 부담이전의 문제가 심화된다.

산재보험에서 사용하는 순부과방식과 충족부과방식은 적절치 못한 용어이다. 이는 Pay-As- You-Go System과 Funded System을 번역한 것인데, 여타 사회보험에서는 이를 각각 부과방식과 적립방식으로 번역하여 사용하고 있다. 산재보험에서는 일본의 영향을 받아 일본식 표기법을 사용하고 있으며, 이는 고쳐져야 할 것으로 판단된다.

산재보험에서는 연금지급에 따른 후세대로의 부담이전을 완화하기 위하여 적립금을 축적하도록 하고 있다. 즉 해당연도에 지급결정한 장해보상연금, 유족보상연금 및 상병보상연금의 6년치에 상응하는 금액에, 비상시를 대비한 준비금으로 익년도에 지출할 보험급여액의 3개월치를 합한 금액을 매년 연말까지 적립하도록 하고 있다. 그러나 문제는 일본에서 사용하던 이 방법에 기초하여 산정한 6년치의 연금액이 실제에 소요되는 비용의 일부에 지나지 않기 때문에 후세대로의 부담전가가 불가피하게 발생한다는 점이다. 산재보험의 경우 국민연금보다 장기보험의 성격이 적고 가입대상자가 제한되어 있기 때문에 국민연금에서처럼 장기재정 위기의 문제가 표면화되고 있지 않지만, 이에 대한 대책을 미리 수립하지 않으면 앞으로 후세대로의 부담이전과 장기재정의 불안정이 중요한 사회문제로 대두될 것으로 예상된다.

<표 6> 연금수급자수 증가 추이

(단위: 명, 원)

	합 계	장 해 연 금	유 족 연 금	상병보상연금
1990	2,915	913	48	1,954
1991	3,209	1,144	62	2,003
1992	3,927	1,565	68	2,294
1993	4,290	1,905	82	2,303
1994	4,995	2,454	110	2,431
1995	5,963	3,124	135	2,704
1996	7,048	4,111	154	2,783
1997	8,272	4,989	178	3,105
1998	9,590	5,897	192	3,501
1999	11,095	6,989	231	3,875
2000	13,311	8,380	770	4,161
2001	17,426	10,428	2,500	4,498
2002	21,657	12,499	4,232	4,926
2003	26,638	15,157	6,223	5,258
2004.03	25,602	13,941	6,631	5,030

자료: 근로복지공단 내부자료

Ⅳ. 재원조달의 주요 개선방안

1. 보험요율 산정방식의 개선

본 논문에서는 산재보험 보험요율 산정방식에 대해 크게 다음과 같은 3가지 문제를 지적코자 한다. 첫째, 현재 산재보험에서는 60개 업종으로 분류하여 업종별 보험요율을 계산하고, 개별사업장의 특성을 고려하여 개별실적요율을 적용하고 있다. 그러나 우리나라의 산업구조가 급격히 변화하여 왔음에도 산재보험의 업종 분류는 이를 충분히 반영하지 못하고 있으며, 주로 이익단체의 강력한 반발이 있을 때에만 수동적으로 이들의 요구를 반영하고 있는 실정이다. 우리나라의 요율체계는 업종별 요율에서의 불충분한 업종분류에 기인하는 문제를 완화하기 위해, 개별실적요율에서 사회보험으로서는 비교적 높은 50%의 할인·할증률을 적용하고 있다. 따라서 현행의 업종분류를 통계기법을 사용하여 세분화하여 재분류할 필요가 있다. 김호경(2003)은 분산분석과 윌콕슨순위합검정을 사용하여 업종을 재분류하는 방법을 제시하였다. 또한 개별실적요율 적용사업장의 범위를 30인이상 사업장으로 제한하고 있는데, 이를 점진적으로 확대하여야 한다. 한편 독일의 □금융·보험·사무업 산재보험조합□에서는 2002년 현재 56개의 위험성등급을 사용하고 있으며, □남부독일 금속업 산재보험조합□에서도 2002년 현재 19개의 위험성등급을 사용하고 있다(이에 대한 상세한 내용은 윤조덕·김상호 외 2003, pp.72ff 참조). 산업부문 35개 산재보험조합이 사용하는 위험성등급의 합계는 1989년 기준으로 약 600개에 달한다. 이처럼 업무종류별로 세분화된 위험성 등급을 사용하여 위험성등급이 업종의 경제활동과 산재위험의 동질성을 잘 반영할 수 있게 함으로써 독일은 업종별 특성을 보험요율 산정에 잘 반영하고 있다. 또한 독일에서는 1인 이상 모든 사업장에 개별실적요율을 적용하여 산재예방을 적극적으로 유도하고 있다.

Schulz(1989, p.2).

둘째, ④단계의 업종별 보험급여지급률은 최근 3년간의 업종별 보험급여총액을 최근 3년간의 업종별 임금총액으로 나누어 산출된다. 현행 제도에서는 최근 3년간에 발생한 산재에 기인하는 보험급여총액이 아니라 산재발생 시기에 관계없이 최근 3년에 발생한 모든 보험급여에 기초하여 업종별 보험급여지급률을 산정하고 있다. 즉 최근 3년 이전에 발생한 산재에 기인하는 보험급여 역시 해당업종의 지출에 포함시켜 업종별 보험급여지급률을 산출하고 있다. 이에 따라 폐업하지 않고 경제활동은 하고 있지만 과거에 산재가 많이 발생한 사업장이 많은 업종의 경우 과거에 발생한 산재에 기인하는 지출부담이 지속되며, 그 결과 업종간 보험요율의 격차를 확대시키는 중요한 요인으로 작용하고 있다. 더욱 심각한 문제는 실질적으로 매우 긴 기간을 기준기간으로 사용하는 것과 같은 효과 때문에 기업이 산재예방에 투자할 경제적 유인이 줄어든다는 점이다. 또한 이 규정은 해당 업종으로 신규 진입하는 기업이 단지 해당 업종에 속해 있다는 이유만으로 높은 보험료를 부담해야 하는 형평성의 문제를 야기하고 있다. 한편 독일에서는 대부분의 단위산재보험에서 산재예방을 위한 경제적 유인을 제공하기 위하여 보험요율 산정 시 기준기간 이전에 발생한 산재에 기인하는 지출은 제외하고, 기준기간 중에 발생한 산재에 기인하는 지출만을 사용하고 있다(Schulz 1999, pp.198ff). 따라서 우리나라의 산재보험에서도 산재예방을 위한 투자를 증진시키고, 업종간 보험요율의 격차를 축소하며, 신규 진입하는 기업의 형평성 제고를 위하여 기준기간 내에 발생한 산재에 기인하는 지출만 사용하여 업종별 보험급여지급률을 산정하도록 규정을 변경하여야 한다. 아울러 현행 제도에서는 기준기간(3년)동안에 폐업한 사업장에서 발생한 산재에 기인하는 지출을 업종별 보험요율 산정에 포함시키고 있는데, 이러한 지출 역시 업종별 보험요율 산정에서 제외시키는 방안의 타당성을 실증자료에 기초하여 분석할 필요가 있다.

셋째, 업종별 보험요율 산정에 결정적인 역할을 하는 업종별 보험급여지급률을 산정할 때 적용하는 기준기간에 관한 문제이다. 현재 보험요율은 최근 3년의 임금총액에 대한 보험급여총액의 비율에 기초하여 산정되고 있는데, 제도 초기부터 사용하여 온 이 3년의 기준기간이 과연 타당한지에 대한 보험수리적 분석이 필요하다. 최근 3년의 자료에 기초한 보험요율이 해당 보험연도의 산재발생과 가장 밀접한 관계에 있으면서, 우연히 발생하는 산재에 의해 크게 영향을 받지 않을 수 있는 충분히 긴 기간이기 때문에 산재예방에 가장 적합한 기준기간인지를 실증자료에 기초하여 분석할 필요가 있다.

2. 충족부과방식(Funded System)의 도입

순부과방식에서는 산재발생 시점에 관계없이 보험연도에 발생한 모든 비용을 해당 보험연도의 가입자에게 부담시키기 때문에 가입자 세대간 보험료 부담의 형평성이 확보되지 않는다. 특히 우리나라처럼 산업구조가 급격히 변화하는 국가에서는 산재를 발생시킨 세대와 비용을 부담하는 세대가 일치하지 않아 발생하는 세대간 비용부담의 형평성의 문제가 심화된다. 또한 현재의 부담을 미래로 전가하기 때문에 산재를 예방할 경제적 유인이 약화되어 보험료의 차등화를 통한 산재예방 효과가 약화되는 문제가 있다. 아울러 현재처럼 연금수급자수가 급격히 증가하는 상황에서는 장기재정이 불안정하게 된다. 따라서 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 궁극적으로 해당연도의 산재에 기인하는 모든 미래의 보험급여를 해당연도의 보험료로 징수하는 충족부과방식으로 재정방식을 전환하여야 한다. 이러한 재정방식의 전환은 세대간 비용부담의 형평성 확보뿐만 아니라 산재 예방활동의 강화를 통하여 장기적으로 보험요율의 하락에도 기여할 것이다. 그러나 재정방식을 변경하는 전환기의 가입세대는 보험연도에 발생한 산재에 기인하는 모든 미래의 보험급여뿐만 아니라 과거세대의 산재에 기인하면서 해당 보험연도에 발생하는 보험급여를 동시에 부담해야 하는 이중부담(double burden)이 발생하기 때문에 보험료의 상승이 불가피하다. 따라서 이러한 이중부담을 완화하기 위하여 순부과방식에서 충족부과방식으로 직접 전환하지 않고, 전환기의 과정을 거치는 것이 바람직하다.

수정부과방식과 충족부과방식을 사용하려면 미래에 발생할 보험급여를 현재가치로 계산하여야 하는데, 이를 위해서는 미래연금을 추정하고 현재가치로 전환할 수 있는 연산식이 개발되어야 한다. 연구자는 장기성급여인 장해연금, 유족연금 및 상병보상연금의 현재가치를 추정할 연산식을 개발한 후 산재보험 연금수급자를 대상으로 하여 만든 생명표에 기초하여 기존산재근로자와 신규산재근로자의 장기성급여(장해연금, 유족연금, 상병보상연금)를 추정하였다(이에 대한 상세한 내용은 김상호 2000 참조). 추정 결과 1999년에 존재하는 장기성급여의 합계는 약 1조3천억-1조4천억원으로 조사되었다. 재정방식을 변경하려면 미지급된 미래채무인 이 장기성 연금급여를 지급하기 위한 기금을 적립하여야 하며, 이를 위해서는 보험료의 인상이 불가피하다. 일본에서 1989년에 충족부과방식을 도입할 때 장기성급여가 큰 비중을 차지하였던 것과 달리, 우리나라에서는 기존연금수급자의 미적립된 채무액이 비교적 크지 않기 때문에 이를 미래의 기간에 적절히 분산할 경우 보험요율의 급격한 상승 없이 충족부과방식으로 전환할 수 있는 것으로 조사되었다(각각의 재정방식 변경안이 보험요율의 상승에 미치는 영향에 대한 상세한 내용은 윤조덕·김상호 외 1999 참조). 일본은 재정방식을 충족부과방식으로 전환할 때 기존연금수급자의 미적립된 채무액인 장기성급여 예상액을 1989년부터 30년간 균등하게 분할하여 보험료에 반영하는 방법을 사용하여 재원조달 방식의 변경에 따른 보험요율 상승효과를 완화하였다(윤조덕·김상호 외 1999, pp.264ff).

연구자가 미지급된 미래채무인 연금액을 추정하는데 보험수리에 기초한 생명표를 사용한 것과 달리, 일본은 수급기간으로 일률적으로 유족연금에는 32년을, 그리고 장해연금에는 22년을 설정하여 사용하고 있다.

3. 후납제 도입

독일은 후납주의제도를 채택하여 보험료를 징수하고 있으며, 이를 통하여 보험료 징수의 효율성을 제고하고 있다(김상호 1999b, p.19). 이와 달리 우리나라가 채택하고 있는 개산·확정보험료 납부방식은 두 번에 걸쳐 이루어지는 신고 및 정산 업무 때문에 사업장과 근로복지공단에 높은 행정비용을 초래하고 있다. 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해서 후납제를 도입하는 것이 바람직하다. 후납제를 도입하려면 약 14개월의 지출액에 해당하는 기금이 필요한 것으로 조사되었다(윤조덕·김상호 외 1999, pp.221ff).

후납제 도입에 필요한 기금을 확보하는 방안으로 다음을 고려할 수 있다. 첫째, 재정방식을 현행의 순부과방식에서 충족부과방식으로 전환하는 방안이다. 이처럼 재원조달 방식을 전환하면 후납주의를 도입하는데 필요한 규모의 기금이 적립되기 때문에 필요한 기금을 전용하여 사용할 수 있을 것이다. 둘째, 현행의 순부과방식과 개산·확정보험료 징수체계를 계속 유지하고자 할 때에는 후납주의로 전환하는데 필요한 기금이 확보될 때까지 보험료를 적정 수준으로 인상해야 한다. 셋째, 일반회계 전입금을 대폭 확대하여 이를 적립금 목적으로 축적하는 방안이다. 현재 정부의 일반회계 전입금이 총수입에서 차지하는 비중이 매우 낮기 때문에 산재보험제도는 보험가입자가 부담하는 재원에 의존하여 운영되고 있다(2004년의 경우 일반회계전입금이 징수목표액에서 차지하는 비중이 총수입의 0.5%에 불과함). 특히 정부는 비용은 거의 부담하지 않으면서 근로복지공단의 운영에 있어서는 큰 영향력을 행사하고 있다. 따라서 적정 수준으로 정부가 산재보험제도의 재원 조달에 참여하는 것이 바람직하며, 정부에서 추가로 지원하는 전입금을 후납주의제도 도입에 필요한 적립금을 축적하는데 사용하는 방안이다.

이처럼 징수체계를 개선하면 보험자와 보험가입자에게는 보험료 납부 및 징수와 관련된 행정업무가 단순화되어 행정비용이 절약되는 장점이 있다. 그러나 후납주의제도를 도입하면 제도 전환기에 보험료 납부저항이 기존의 제도에서보다 크게 발생할 것으로 예상된다. 기존의 선납주의에서는 미래의 산재위험에 대한 보험료를 납부하기 때문에 보험료 납부 저항이 상대적으로 적지만, 후납주의에서는 보험연도가 경과한 후에 보험료를 납부하게 된다. 보험의 특성상 보험연도에 산재가 발생한 사업주는 일부이며, 산재가 발생하지 않은 사업주의 경우 이미 경과한 보험연도에 대한 보험료를 납부할 때 납부저항을 할 수도 있을 것으로 예상된다. 또한 후납주의에서 보험연도에 이미 폐업한 사업장에 대해서 어떻게 보험료를 징수하는지 역시 실무차원에서 중요한 관심사이다. 이에 대해서는 후납주의를 채택하고 있는 독일의 경험이 좋은 참고자료가 될 것이며, 이에 대한 추가의 연구가 필요하다.

Ⅴ. 결 론

1964년에 제도가 도입된 후 산재보험에서는 지속적으로 가입대상자와 급여를 확대하고 산재예방사업과 재활사업에 대한 투자를 확대하여 사회보험으로서의 역할을 수행하고 있다. 또한 보험요율 산정작업을 노동부에서 한국노동연구원으로 이관하여 투명성을 확보하였으며 전문성을 높이기 위하여 노력하고 있다. 그러나 산재보험제도는 산업구조의 급격한 변화와 세계화의 진전으로 새로운 도전에 직면해 있으며, 재원조달 방법에서 개선해야 될 사항이 많이 있는 것으로 판단된다. 노동부에서 사용하던 요율산정 과정은 일본의 제도를 모방하여 만들어졌으며, 연구자는 이러한 요율산정 방법에서 탈피하여 우리나라의 실정에 많은 합리적 재원조달 방법을 개발하여 시행해야 한다고 생각한다. 이에 따라 본 연구에서는 재원조달 관련 주요 개선방안으로 현행 보험요율 산정방식의 개선, 개별실적요율 적용사업장의 확대, 충족부과방식으로의 재원조달 방식의 변경, 그리고 후납제 도입을 통하여 산재보험이 변화한 경제 상황에 맞게 재정시스템을 개선할 필요가 있음을 제시하였다. 연구자는 현행 산재보험제도의 가장 중요한 문제점으로 산재예방 기능이 취약함을 지적하고, 이를 위하여 현행의 재원조달 방식을 대폭 개선하는 방안을 제안하였다. 이처럼 능동적으로 산재보험제도를 개선함으로써 90년대 말에 일부에서 제기되었던 산재보험 운영주체의 다원화나 민영화 같은 잠재적 주장과 장기재정 불안정에 적극적으로 대처할 필요가 있다고 생각한다.

참고문헌

김상호(2000), □산재보험 장기성 급여 추계방식 개발에 관한 연구□, □한국사회정책□, 제7집 제1호, pp. 27∼45

_______(1999a), □근로자 산업재해 보상체계의 안정화 방안□, □노동경제논집□, 제22권 제2호	pp. 145∼161

_______(1999b), □21세기를 대비한 한국과 독일의 산재보험제도□, 독일 프리드리히 에베르트 재단

------김상호, 김적교(1999), □독일의 사회적 시장경제, 한국경제연구원□, 1999

김호경(2003), 『산재보험요율체계 개편 및 합리화를 위한 연구』, 산재보험요율제도 개선방안에	관한 토론회 발표 논문, 2003년 4월 9일, 한국노동연구원

신수식(2004), □산업재해보상보험제도의 현안과제□, □보험개발연구□, 제15권 제1호, pp. 121∼164

윤조덕, 이지은, 김상호(2003), □2003년도 업종별 산재보험요율 산정 및 독일 산재보험 요율산정	절차와 시사점□, 한국노동연구원

윤조덕, 김상호, 김명직, 이정우, 어수봉, 박성재 외(1999), □산재보험 재정운용방식 개선방안□,	한국노동연구원

윤조덕, 김상호, 박성재 외(1998), □1999년도 산재보험요율(안) 산정 및 보험요율 결정의 합리화	방안 연구□, 한국노동연구원

이기영, 김기홍, 안종범, 유일호(1998), □산재보험제도 운영주체의 다원화 방안에 관한 연구□, 한국조세연구원

노동부, □산재보험사업연보□, 각년도

Schulz, Udo(1999), □Der Gefahrtarif der gewerblichen Berufsgenossenschaften□, Hauptverband	der gewerblichen Berufsgenossenschaften

_______(1989), □Grundfragen des berufsgenossenschaftlichen Gefahrtarifs□, Hauptverband	der gewerblichen Berufsgenossenschaften, Sankt Augustin

산재근로자 재활사업의 활성화 방안

산재근로자 재활사업의 활성화 방안

대진대학교 사회복지학과 박 수경

Ⅰ. 서 론

2004년은 산재보험 제도가 도입된 40년이 되는 해이다. 산재보험은 다른 사회보험에 비해 상대적으로 일찍 도입되었지만, 제도의 발전을 위한 여러 가지 노력은 1990년대 이후부터 시작되었다고 할 수 있다. 이때부터 적용범위의 확대, 급여범위와 보상수준의 발전 등 양적·질적인 측면에서 발전해 왔다. 그럼에도 불구하고 정기적으로 제기되는 산재보험의 민영화, 산재보험서비스의 다양화, 수요자 중심의 서비스 체계의 구축 등에 대한 요구 등 외적으로는 산재보험의 사회경제적인 환경변화와 내적으로는 근로복지공단 관리운영상의 효율성 증대 요구에 직면해 있다.

산재보험의 효과적인 운영을 위해서는 예방, 보상, 재활의 균형과 조화가 중요하다. 이에 반해 그 동안 우리 나라 산재보험 급여체계는 보상과 치료위주로 이루어져 있어 예방과 재활에 대한 관심은 상대적으로 미미한 수준이었다. 산재보험 재활사업은 산재근로자의 사회통합을 촉진함으로써 요양기간을 단축하고 나아가 산재보험 재정건전화에 기여할 수 있고, 생산성 있는 노동력의 손실을 방지할 수 있다는 점에서 중요한 의의를 갖는다.

2000년대에 들어 산재보험 재활분야를 발전시키기 위한 적극적인 노력이 가시화되고 있다. 노동부는 2001년 산재보험 재활사업 5개년 계획을 수립하고 매년 1,000억원을 투입함으로써 산재근로자의 사회통합과 산재보험 재정건전화를 이루고자 노력하고 있다. 하지만 이러한 노력에도 불구하고 산재보험분야의 고질적인 문제라 할 수 있는 산재근로자 요양의 장기화와 실직문제는 여전히 지속되고 있다. 이러한 요양의 장기화 경향은 매년 지속되고 있는 중대재해 발생율, 산재근로자의 노령화, 직업병의 증가 등의 표면적인 원인과 함께 체계적인 요양관리 및 재활이 충분하게 이루어지지 못함으로써 산재근로자들이 사회복귀를 기피하고 있는 것과도 밀접한 관련이 있다고 보여진다.

따라서 이러한 산재보험의 고질적인 문제는 원천적으로 산재예방을 통해 해결될 수 있을 것이며, 2차 적으로는 산재근로자의 체계적인 재활을 통해 산재근로자의 요양기간을 감소시킬 수 있을 것이다. 2001년부터 시작된 산재보험 재활사업 5개년 계획은 산재보험 재활사업에 대한 국가의 체계적인 노력의 일환이라는 점에서는 매우 환영할 만한 일이고, 양적인 측면에서도  가시적인 성과를 거두었다고 보여진다.

하지만 각각의 재활사업이 양적으로 확대되었다는 성과와는 달리 이러한 재활서비스를 체계적으로 전달할 만한 효과적인 서비스 전달체계가 구축되지 못하는 등 서비스 제공자 위주로 재활과정이 이루어지는 비효율성을 낳았다. 현재 산재보험 재활서비스체계는 의료재활, 직업재활, 사회재활 서비스가 하나의 통합된 서비스체계로 연결되어 있지 못하고 있어 제공주체가 다른 재활서비스가 단편적으로 제공되는 문제를 안고 있다. 이와 함께 현재 산재보험 재활서비스체계 내에서는 질병 및 장애의 정도, 교육수준, 연령, 개인적인 동기 등 개별적인 요인들이 고려되지 않은 채 획일적으로 서비스가 제공되고 있어 산재근로자들은 재활에 대한 욕구가 있으면서도 재활서비스를 이용하지 않는 모순이 발생되고 있다. 이와 함께 재활치료 범위의 경직성이나 직업훈련시설의 양적 부족과 제한된 훈련과목과 훈련교사의 부족, 취업과의 연계부족, 다양한 사회재활서비스의 부재, 전문인력의 부족과 체계적인 관리 부재 등의 문제들이 지적되고 있다.

이러한 문제들을 해결하기 위해서는 재활서비스의 양적 확대와 함께 질적 향상을 위한 효과적인 재활서비스 전달체계의 구축, 재활인프라의 구축, 개별화된 서비스의 제공과 재활상담원제도의 활성화 등이 시급하게 이루어져야 할 것이다.

이에 따라 본 논문에서는 산재보험 재활사업이 본격적으로 시작된 지 약 3년이 지난 현재시점에서 지금까지 수행해왔던 재활사업에 대해 개별사업에 대한 평가보다는 전체 재활사업체계의 시각에서 진단해보고 향후 재활사업의 양적 확대에 앞서 전제되어야 할 개선과제들을 중심으로 제시하고자 한다.

본 논문의 구성은 크게 세 부분으로 구성된다. 첫 번째 부분은 산재보험 재활서비스 증대의 필요성과 의의에 대해 설명하였고, 두 번째 부분에서는 산재보험 재활 서비스 현황과 문제점에 대해서 살펴보았으며, 세 번째 부분은 향후 산재보험 재활사업의 개선방안에 대해 다루었다.

Ⅱ. 산재보험 재활서비스 증대의 필요성과 의의

1. 산재보험 재활사업의 환경 변화

(1) 중대재해 발생 현황

노동부에서 매년 발표하는 □산업재해분석□을 보면, 산재발생건수를 나타내는 재해율은 1991년 1.62에서 2002년 0.77로 떨어졌지만, 사망과 신체적 장애 등의 중대재해율은 1990년 22.6%에서 1998년 52.4%로 두 배 이상 증가했다가 점차 감소하여 2002년에는 35.4%를 유지하고 있다. 아래 표를 보면, 산재로 인해 장애를 입게 된 근로자는 2002년에만 약 2만5천명 정도가 되는 것으로 나타났으며, 매년 약간씩 차이는 있으나 약 2만명에서 3만명 정도의 근로자가 산재로 인해 장애를 입고 있고, 1991년 이후 산재로 인해 장애를 입게 된 경우만 해도 30만명을 상회하고 있다. 이러한 경향은 획기적인 산재예방 정책이 마련되지 않는 한 당분간 지속될 것으로 보이며 이에 따른 산재장애인의 재활에 대한 요구나 필요성은 점차 확대될 것으로 보인다.

<표 1> 산재보험 중대재해율 추이

	근로자수	총 재해자수 (I)		사망자수 (E)	산재장애인 수 (D)	중대 재해인수 (F=D+E)	중대재해율 (F/I)
			재해율		계(D) (D/I)
1991	7,922,704	128,169	1.62	2,299	29,854 (23.3)	32,153	25.1
1992	7,058,704	107,435	1.52	2,429	33,569 (31.9)	35,998	33.5
1993	6,942,527	90,288	1.30	2,210	29,932 (33.2)	32,142	35.6
1994	7,273,132	85,948	1.18	2,678	29,907 (34.8)	32,585	37.9
1995	7,893,727	78,043	0.99	2,662	29,803 (38.2)	32,465	41.6
1996	8,156894	71,548	0.88	2,670	27,394 (38.3)	30,064	42.0
1997	8,236,641	66,770	0.81	2,742	28,854 (43.2)	31,596	47.3
1998	7,582,479	51,514	0.68	2,212	24,759 (48.1)	26,971	52.4
1999	7,441,160	55,405	0.74	2,291	19,591 (35,4)	21,882	39.0
2000	9,485,557	68,976	0.73	2,528	19,784 (28,7)	22,312	32.3
2001	10,581,186	81,434	0.77	2,748	25,360 (31.1)	28,108	34.5
2002	10,571,279	81,911	0.77	2,605	26,354 (32.2)	28,959	35.4

자료: 노동부, 산업재해분석, 각 년도.

(2) 산재발생의 노령화

현재 우리 나라 인구구조는 노령화 현상이 가속화되고 있으며, 2010년에는 60세 이상 인구비중이 13%, 2020년에는 18.5% 정도가 될 것으로 추정하고 있다. 이러한 전반적인 인구노령화와 더불어 산재발생에 있어서도 노령화 경향이 나타나고 있다. 산업재해 연령별 발생추이를 보면, 50세 이상의 연령 대에서 산재가 가장 많이 발생하고 있는데, 1999년 이후 점차 증가하고 있다. 2001년에 발생한 산재의 경우 40세 이상 근로자가 차지하는 비율이 56.3%로 절반을 넘고 있다. 이와 같이 산업재해 발생 연령이 높아지면, 각종 성인병이나 노인성 질환 등 퇴행성 질환 등과 함께 맞물려 요양기간도 장기화될 가능성이 더 크다. 따라서 산재 발생 연령이 높아질수록  산재근로자들의 재활서비스에 대한 요구도 더욱 커질 것으로 예측된다.

<표 2> 산업재해 연령별 발생추이

(단위: 명, %)

	18세 미만	18∼ 24세	25∼ 29세	30∼ 34세	35∼ 39세	40∼ 44세	45∼ 49세	50세 이상	전 체
1998	144 (0.3)	4,166 (0.3)	6,562 (12.7)	6,823 (13.2)	7,911 (15.4)	7,245 (14.1)	5,859 (11.4)	12,804 (24.9)	51,514 (100.0)
1999	193 (0.4)	5,075 (9.2)	7,058 (12.7)	7,408 (13.4)	8,441 (15.2)	8,138 (14.7)	6,122 (11.1)	12,970 (23.4)	55,405 (100.0)
2000	68 (0.1)	4,730 (6.8)	8,311 (12.1)	9.314 (13.5)	9,637 (14.0)	10,918 (15.8)	8,718 (12.6)	17,290 (25.1)	68,976 (100.0)
2001	99 (0.1)	5,299 (6.5)	8,739 (10.7)	10,620 (13.0)	10,845 (13.3)	12,759 (15.7)	10,608 (13.0)	22,465 (27.6)	81,434 (100.0)
2002	104 (0.1)	4,942 (6.0)	7,861 (9.6)	10,140 (12.3)	10,430 (12.7)	12,730 (15.5)	11,403 (13.9)	24,301 (29.6)	81,911 (100.0)

자료: 노동부, 산업재해분석, 각 년도

(3) 업무상 질병의 증가

업무상 질병자수는 2002년 4,190명으로 전년도에 비해 206명이 감소했지만 1998년도에 비해서는 3배 이상 증가하였다. 이러한 경향은 직업병 인정 범위가 점차 확대됨에 따라 앞으로도 지속될 것으로 보인다. 질병 명을 보면, 뇌□심혈관질환자의 비율이 약 30-40%를 차지하고 있고, 최근 들어 신체적 부담작업환자와 요통환자의 비율이 높아지고 있다. 또한 업무상 질병자 중에서 근골격계 질환자 수는 1997년 전체 업무상 질병자수의 10.4%에서 2002년 42.1%로 4배 이상 급격하게 증가하고 있다. 따라서 업무상 질병자들을 위한 재활프로그램에 대한 요구가 지속적으로 증가될 것으로 보이며, 기존의 신체장애인에게 제공하는 내용과 차별화된 서비스가 필요할 것으로 예상된다.

<표 3> 업무상 질병 종류별 발생 추이

(단위: 명, %)

연도	진폐증	소음성 난 청	금속및 중금속	유 기 용 제	특정화학 물 질	뇌·심 혈관질환	신체부담 작 업	요 통	기 타	총 계
1998	305 (23.7)	232 (18.0)	30 (2.3)	89 (6.9)	18 (1.4)	436 (33.9)	72 (5.6)	51 (4.0)	55 (4.3)	1,288 (100.0)
1999	358 (23.5)	201 (13.2)	20 (1.3)	51 (3.4)	12 (0.8)	628 (41.3)	124 (8.2)	66 (4.3)	61 (4.0)	1,521 (100.0)
2000	61 (2.5)	251 (10.2)	16 (0.7)	16 (0.7)	21 (0.9)	1,122 (45.6)	393 (16.0)	421 (17.1)	158 (6.4)	2,459 (100.0)
2001	567 (12.9)	287 (6.5)	23 (0.5)	38 (0.9)	27 (0.6)	1,512 (34.4)	778 (17.7)	820 (18.7)	344 (7.8)	4,396 (100.0)
2002	529 (12.63)	219 (5.23)	6 (0.14)	45 (1.07)	26 (0.62)	1,296 (30.93)	1,167 (27.85)	660 (15.75)	242 (5.78)	4,190 (100.0)

자료: 노동부, 산업재해분석, 각 년도

(4) 장기요양으로 인한 보험급여 부담 증가

산업구조가 변화함에 따라 지난 10년 간 산재로 인해 사고나 질병으로 인한 재해자수는 점차 감소하고 있으며, 요양급여 수급자도 감소하는 추세에 있다. 이와는 대조적으로 산재환자의 요양기간은 장기화되는 경향을 보이고 있는데, 1인당 평균 요양일수를 보면, 1990년의 경우 산재재해자 1인당 평균 요양일수는 46일이었으나, 2002년에는 105일로 약 2.3배 증가하였다. 요양기간별 장기환자의 비율을 보면, 2년 이상 5년 미만 장기요양환자의 경우 1999년 5.6%에서 2002년 9.3%로 4년 동안 약 1.7배 증가했으며, 10년 이상의 초 장기 요양환자의 비율도 1999년 이후 3% 대를 유지하고 있다(노동부, 2003).

<표 4> 연도별 산재환자 요양기간 추이

(단위: 명, %)

	전 체	6개월 미만	6개월 이상∼ 2년미만	2년 이상∼ 5년 미만	5년 이상∼ 10년 미만	10년 이상
1999 2000 2001 2002	31,658(100.0) 33,125(100.0) 36,299(100.0) 41,553(100.0)	16,581(52.4) 14,076(42.5) 13,370(36.8) 15,051(36.2)	8,590(27.1) 11,471(34.6) 13,233(36.5) 15,635(37.6)	4,764(15.0) 4,077(12.3) 5,093(14.0) 5,606(13.5)	1,782(5.6) 2,297(6.9) 3.390(9.3) 3,851(9.3)	941(3.0) 1,204(3.6) 1,213(3.3) 1,410(3.4)

자료: 노동부, 산재보험사업연보, 각 년도

산재환자의 요양기간의 장기화경향은 타 보험 환자와의 요양일수를 비교해보면 더 명확하게 알 수 있다. 산재보험환자의 경우 타 보험에 비해 재원일수가 상대적으로 월등하게 높은데, 1999년의 경우 종합병원 산재보험환자의 평균 재원일수는 77.3일로 자동차보험 31.6일의 2배 이상 되며, 국민건강보험 8.9일의 약 8.7배정도 길다(윤조덕 외, 2000).

이와 같이 산재환자 요양기간의 장기화문제는 휴업급여수급의 장기화와 연결되어 산재근로자의 도덕적 해이와 산재보험 재정의 건전성에 부정적인 영향을 미치고 있다. 산재환자 요양기간의 장기화 문제는 산재보험급여의 구조적 한계와 함께 제도의 운영상의 경직성에서 기인한다고 할 수 있다. 우선, 산재보험 급여체계가 치료와 현금위주의 보상으로 이루어져 있다는 점을 들 수 있다. 따라서 현재 산재보험체계 내에서는 산재근로자의 사회복귀를 위한 충분한 여건이 마련되고 있지 못하며, 이로 인해 산재근로자는 치료나 재활을 통한 적극적인 사회복귀보다는 요양기간 동안 지급되는 휴업급여에 지나치게 집착하여 요양기간이 장기화되는 현상을 보이게 된다는 것이다. 제도적 원인으로는 제한된 업무상 재해의 인정기준, 복잡한 급여신청절차, 급여결정에 대한 심사절차의 실효성문제, 치료범위의 편협성과 경직성, 미진한 재활치료수준 및 체계적인 재활시스템의 부족과 사후관리의 부족 등을 들 수 있는데, 이러한 제도 운영상의 문제들이 산재근로자들의 신속하고 완전한 사회복귀에 걸림돌이 되고 있다는 것이다.

2. 산재보험 재활의 중요성과 의의

(1) 산재보험 재활사업의 독자성

산재근로자에 대한 재활사업은 일반 장애인에 대한 재활사업과는 달리 다음과 같은 세 가지 측면에서 독자성을 갖는다.

첫째, 사업장 근로자의 업무상 재해에 대한 사업주 배상책임을 사회보험인 산재보험이 담당하고 있다는 점에서 산재 장애인에 대한 재활사업은 일반 장애인에 대한 재활사업과는 달리 주체가 명확하다.

둘째, 산재보험 급여는 사용자의 배상책임에 근거를 두고 있어 일반 장애인을 위한 보편적인 복지서비스와는 달리 산재근로자가 보험급여 수급 및 재활서비스에 대하여 강력한 요구를 할 수 있는 법적 권리를 갖고 있다.

셋째, 산재근로자 재활사업은 사회적으로는 노·사관계의 안정과 직업복귀를 통한 생산적 복지구현의 일익을 담당하기 위한 정책적 선도사업의 성격을 갖고 있다.

(2) 산재보험 재활사업의 의의

사회보험으로서 산재보험 재활서비스는 보편적 서비스를 제공하는 일반 장애인복지사업과는 다음과 같은 몇 가지 측면에서 구분될 수 있다.

첫째, 현재 우리 나라 장애인복지정책은 정부 재원조달의 취약, 경험부족, 대상의 광범위성, 장애유형에 따른 차이 등으로 인하여 복지사업 내용이 포괄적이고 복합적인 특성을 갖고 있으며, 장애인 복지여건의 열악성에 비추어 볼 때 이를 극복하는 방안 마련에 난점이 있으며 체계의 정비와 발전에는 시간이 필요하다. 이에 비하여 산재보험의 재활사업은 국고보조 없이 실행이 가능하고 집중적인 연구 및 사업을 통하여 재활정책의 발전방안이나 대책 그리고 기술적 노하우를 축적하는데 적합하다는 장점이 있다.

둘째, 산재보험 재활사업의 성과는 전문화, 특성화의 결과이므로 일반 장애인복지사업이 나아갈 방향이나 기술적 해결방안뿐만 아니라 관리운영 등에 대한 경험을 제공하여 장애인복지정책의 선도적 역할을 할 수 있다.

셋째, 산재보험 재활사업의 활성화는 서비스 확대를 통한 산재보험의 발전 측면뿐만 아니라 일반 장애인복지사업도 활성화시키는 역할을 수행하게 되어 궁극적으로 장애인의 사회통합에 중요한 기여를 할 수 있다.

넷째, 현재 산재보험 재활서비스를 일반 장애인재활시스템과 분리, 운영하는 것에 대해 비판의 시각이 적지 않다. 특히 직업재활 분야에 있어 장애인고용촉진공단과의 업무가 중복된다는 지적을 받고 있는데, 현재 시점에서 몇 가지 고려해야 할 사항들이 있다. 산재보험 재활시스템이 일반 장애인재활시스템과 일원화된 체계로 운영되기 위해서는 일반 장애인을 위한 재활시스템과 산재보험 재활시스템이 일정수준까지 비슷하게 발전되어 있다는 전제가 필요하다. 외국의 경우도 과거 산재보험 재활사업이 일반 장애인 재활사업보다 먼저 발전했고 선도적인 역할을 담당했으며, 일반 장애인시스템과의 수준 차가 없을 때 자연스러운 시스템의 통합이 가능했다. 하지만 우리 나라의 경우 산재장애인 시스템이나 일반 장애인 재활시스템 모두, 열악한 수준에서 사회보험으로 권리가 있다고 생각하는 산재장애인이 열악한 일반장애인 재활시스템과 통합하여 운영하는 것에 대해서 반대할 것은 자명한 사실이다. 따라서 기금으로 운영되는 산재장애인 재활시스템의 활성화를 통해서 일반 장애인 재활시스템의 선도적인 역할을 할 수 있도록 하고 이후 자연스럽게 통합되는 것이 더 바람직할 것으로 보인다.

실제로 장애인고용촉진공단의 경우 장애범주의 확대와 더불어 이들에 대한 적용을 위한 준비가 충분하지 못하고 이후에도 장애범주를 확대할 예정에 있어 업무의 과부하문제가 생길 수 있다. 장애인이라는 범주에 모든 장애유형을 포함시키기에는 장애유형이 너무 다양하고 특성도 매우 상이하므로 사업의 효율성 측면에서 이러한 점을 고려할 필요가 있다. 자칫 장애인고용촉진공단에서 모든 장애인을 대상으로 하는 고용촉진 관련 업무를 수행할 때 비용 면에서 효율적으로 보일 수 있다. 그러나 현재로선 장애인을 위한 절대적인 가용자원이 충분하지 않은 상태에서 산재장애인의 업무를 장애인고용촉진공단에 이관했을 때 전반적인 재활서비스의 수준이 하향 평준화될 가능성이 크다. 현재 우리 나라의 장애인 관련 재활서비스가 충분하지 않은 상황에서 양적인 확대가 우선적으로 필요한 단계로 판단되며, 이후 근본적인 정책방향을 일반장애인 재활시스템으로 통합하는 작업이 필요할 것으로 보인다. 실제로 유럽의 여러 나라에서 산재장애인을 위한 재활서비스를 산재보험을 관장기관에서 제공하고 있으며, 이를 발전시켜 일반 장애인을 위한 재활시스템 발전에 선도적인 역할을 담당하고 있다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다 하겠다.

Ⅲ. 산재보험 재활사업 현황 및 문제점

1. 산재보험 재활사업 5개년 계획

산재보험제도는 업무상의 재해를 당한 근로자에 대한 신속·공정한 보상을 하고 재해근로의 재활 및 사회복귀를 촉진하는 것을 목적으로 한다. 하지만 지금까지의 산재보험체계는 산재근로자의 신속한 사회복귀보다는 경제적 보장 위주로 운영되어 온 바, 1964년 산재보험이 도입된 이후 2000년까지 산재근로자를 위한 효과적인 재활체계가 구축되지 못하였다.

일반적으로 산재장애인은 국가나 기업, 사회에 대한 보상심리가 강하며, 직장에 다닌 경험이 있어 직장복귀에 대한 의욕이 대단히 높은 편이다. 하지만 지금까지 산재보험 내에서 재활사업에 대한 관심은 매우 미미했으며 산재장애인 당사자뿐만 아니라 노동부와 근로복지공단에서도 보상문제에 주로 초점을 맞춰왔다. 하지만 지난 10년 간 매년 2-3만 명의 산재장애인이 발생하고 있고, 한편으로는 산재근로자가 점차 고령화되고, 직업병 증가에 따른 재활사업에 대한 요구는 더욱 커질 것으로 예상된다. 재활사업은 산재장애인 개인의 사회복귀를 촉진시킨다는 점 이외에도 요양기간의 단축을 통해 산재보험의 재정부담을 덜어줄 수 있고 나아가 산재로 인한 국가적 생산력의 손실을 방지할 수 있다는 점에서 산재예방 다음으로 중요하다.

<표 5> 산재보험 재활사업 27개 사업의 영역

구분	사 업 명	단위사업	사업내용
의료 재활 선진화	1. 의료재활 지원 사업 및 시설확충	1-1. 심리재활 및 작업치료 활성화	직접서비스 제공
		1-2. 요통학교 운영	직접서비스 제공
		1-3. 산재환자 간병인 제도 개선	조사연구사업/서비스환경구축
		1-4. 진폐환자에게 적합한 프로그램 모델 개발	조사연구사업
		1-5. 진폐환자 취미활동지원서비스 개선·보완	사업비지원사업
		1-6. 중증장애인을 위한 케어센터 건립	직접서비스 제공
	2. 보장구 지급 서비스 개선 및 재활공학 연구센터 기능활성화	2-1. 산재 장해자 보장구 지급제도 개선	조사연구/직접서비스 제공
		2-2. 보장구 관련 급여품목 확대 및 현실화	조사연구사업/서비스개선
		2-3. 재활공학연구센터 기능 확대	조사연구/직접서비스 제공/서비스 환경구축
	3. 재활관련수가개선	3-1. 산재환자 중심의 의료재활수가 개선	조사연구사업
		3-2. 후유 증상 진료 범위 확대	조사연구사업/서비스개선
직업 재활 내실화	4. 직업재활시설 건립 및 직업재활훈련 활성화	4-1. 직업재활센터 건립	서비스환경구축
		4-2. 안산, 광주 훈련원 수용능력 확충 및 운영 개선	서비스환경구축/서비스개선
		4-3. 직업훈련비용지원사업 활성화	훈련비지원사업
	5. 직업 재활 상담제 확대운영	5-1. 재활상담원 확충 및 전문성 향상	서비스개선
사회 복귀 정착 지원	6. 사회적응프로그램 운영 및 취업·창업 제고	6-1. 산재근로자 원직장 복귀 지원제도마련	사업비지원사업
		6-2. 사회적응프로그램 위탁교육 실시	사업비지원사업/직접서비스제공
		6-3. 자립점포임대지원사업 활성화	사업비지원사업
		6-4. 재활스포츠비용지원사업 확대	사업비지원사업
	7. 산재근로자 생활 안정 지원사업 확대	7-1. 진폐근로자 보호요양시설 건립	서비스환경구축/서비스개선
		7-2. 생활정착금 대부사업 확대	사업비지원사업
		7-3. 대학학자금 대부사업 확대	사업비지원사업
8. 재활사업 인프라 구축		8-1. 산재근로자 재활정보관리 시스템 구축	조사연구사업/서비스개선
		8-2. 재활인력 확충 및 현장 서비스 강화	서비스환경구축/서비스개선
		8-3. 재활 조사연구사업 추진	조사연구사업
		8-4. 재활사업 국제협력 강화	조사연구사업
		8-5. 재활사업 평가시스템 마련	조사연구사업

자료: 노동부(2001), 재활사업5개년 계획 세부실천사업.

이러한 재활사업의 중요성에 따라 1990년대부터 노동부에서는 2001년 1월 재활사업 5개년 계획수립 및 2001년 6월 재활사업 5개년 세부실천사업을 확정해 발표하였고 현재 8개 부문의 27개 사업이 진행되고 있다. 이 사업내용을 보면, 크게 의료재활선진화, 직업재활내실화, 사회복귀정착지원으로 분류되며, 세부적으로 ① 의료재활지원사업 및 시설확충 ② 보장구 지급 서비스 개선 및 재활공학 연구센터 기능 활성화 ③ 재활관련 수가 개선 ④ 직업재활시설 건립 및 직업재활훈련 활성화 ⑤ 직업재활상담제 확대 운영 ⑥ 사회적응 프로그램 운영 및 취업·창업제고 ⑦ 산재근로자 생활안정지원사업 확대 ⑧ 재활사업 인프라 구축 등을 포함하고 있다.

각 재활사업들은 산재의료관리원 산하 산재병원, 재활공학연구센터, 근로복지공단 지사, 직업재활훈련원, 사회적응 위탁기관(종합사회복지관, 장애인종합복지관, 산재장애인단체 등) 등에서 실시되고 있다.

2. 산재보험 재활서비스 체계와 내용

(1) 산재보험 재활서비스 체계

산재보험법은 현재까지 산재장애인의 경제적 손실을 보상하는 측면을 중심으로 개선·발전함에 따라 산재보험제도의 궁극적인 목적인 산재장애인의 잠재적 능력회복을 통한 신속한 사회복귀를 위한 노력은 미흡한 실정이었다. 그러나 산재보험법의 목적에 산재장애인의 재활 및 사회복귀 촉진을 명시함으로써 산재장애인에 대한 재활 및 사후관리 기능을 강화하게 되었다. 재활은 신속하고 적절한 치료를 통하여 신체장애를 최소화하는 것뿐만 아니라 산재장애인이 산재 이후 겪게 될 다양한 문제들을 해결함으로써 사회에 완전히 통합할 수 있도록 하는 통합적인 과정이다. 따라서 재활은 일반적으로 의료, 교육, 직업, 사회□심리 재활 영역이 서로 통합적으로 연계되어 제공될 때 최대의 효과를 거둘 수 있다.

우리 나라 산재보험의 재활서비스 체계는 크게 의료재활, 직업재활, 심리□사회재활 영역으로 구성된다. 현재의 산재보험 재활체계는 <그림 1>과 같다. 산업재해로 사고를 당한 산재근로자는 인근 산재지정병원으로 옮겨져 응급치료를 받게 되며, 장기적인 치료를 요하는 경우에는 산재병원이나 전문병원, 또는 종합병원에서의 의료적 치료 및 의료재활과정에 들어가게 된다. 요양치료 기간 중에는 심리재활 및 재활치료(물리치료 및 작업치료)와 재활적응훈련(특수재활요법)을 받을 수 있으며, 치료가 종결되면 1-14급까지의 신체장해등급을 판정받게 되고, 이에 따라 장해급여와 보장구를 받을 수 있다. 치료가 종결된 이후에도 후유증상이 있을 경우 다시 재요양 승인을 통해 요양을 하거나, 후유증상 진료제도를 통하여 계속해서 치료를 받을 수 있다. 장해등급을 판정 받은 후 원직 복귀를 하지 못하는 경우 본인의 희망에 따라 재활상담을 통해 재활훈련을 통한 직업재활훈련원 입소, 직업훈련비용, 재활스포츠 비용 등의 서비스와 자격요건이 되면 생활자금정착금 대부사업이나 자녀장학금사업, 자립점포임대 지원사업 등을 이용할 수 있다.

<그림 1> 우리 나라 산재보험 재활서비스 체계

(2) 산재보험 재활서비스 내용

1) 의료재활

① 심리재활 및 작업치료

산재 초기단계에 심리안정 유도 및 재활의욕 함양, 산재환자의 기초행동훈련을 통한 기능회복, 직업재활로의 연계를 위한 효과적인 지원을 통해 산재로 인한 심리적 불안감과 절망감을 극복하여 심리적 안정상태를 유지하여 재활의욕을 고취시키기 위한 프로그램으로 산재의료관리원 인천중앙병원에서 시행 중에 있다.

구체적인 내용은 심리재활전문가가 종합심리검사, 후유장애심리검사, 정신지체검사, 요통학교 사전검사 등을 실시하여 환자 개개인의 인성적, 심리적 상태를 파악하여 유소견자에 대해서 해당 진료과에 이첩 진료를 하고 필요한 경우 심리치료와 심리상담을 실시한다. 전문인력으로는 임상심리분석사 1명, 의료사회복지사 1명이 있다.

작업치료는 산재환자에 대한 기본적인 생활영위를 위한 기초행동훈련으로 일상적응훈련(ADL), 단순요법, 복합요법, 특수요법 등을 실시하며 특수치료시설 125종 405점을 구입하여 활용하고 있으며 전담인력으로는 재활의학전문의 1명과 작업치료사 2명이 있다.

특수재활요법과정은 산재환자 요양 중 물리치료와 작업치료를 병행하면서 치료의 검증과 재활치료의 극대화를 위하여 7개 공과를 취미교실 형태로 운영되고 있다. 7개 공과는 귀금속 공예교실, 목공예교실, 미세기기교실, 원예교실, 인장공예교실, 전산교실, 표구공예교실 등이다.

심리재활사업의 경우 임상심리분석사 등 전문인력을 계약직으로 운영하고 있어 이직이 잦으며, 작업치료의 경우도 작업치료사 인원이 부족하여 작업치료 요구에 부응하지 못하고 있다. 또한 특수재활요법의 경우 의료재활의 차원에서 실시하고자 하지만 적정한 전문인력 없이 기존의 직업적응기초훈련 수준으로 운영하고 있어 프로그램의 전면적 개선이 요구된다.

② 요통학교

요통에 관심이 있는 산재환자와 척추재해로 후유증상 진료카드를 발급받은 산재근로자를 대상으로 올바른 자세, 생활습관 및 작업방법을 제시하여 척추재해환자들의 사회, 심리적인 요인에 의한 동통의 정도나 호전과정에 변화를 가져오는 특성들을 스스로 관리하고 대처할 수 있도록 교육하여 노동력회복과 사회복귀를 지원하는 사업이다.

현재 산재환자들 스스로 요양기간 습득한 지식 때문에 참여율이 극히 저조하고, 일부 산재근로자의 경우 요양연장의 수단으로 삼는 등의 부작용으로 인해 업무 추진에 어려움을 겪고 있으며, 다른 의료기관과의 충분한 지원체계가 구축되지 못하여 사업활성화가 이루어지지 못하고 있다. 실제로 연간 100명을 목표로 서비스를 제공하고 있으나, 50%에도 못 미치는 저조한 참여도를 보이고 있다. 따라서 향후 대상 산재장애인에 대한 홍보와 인식개선 및 욕구분석을 통해 문제점을 파악하고 개선할 필요가 있는 것으로 보인다.

③ 재활공학서비스

□ 재활공학연구소 기능

재활공학연구소 기능은 단순히 보장구 연구개발에 국한지지 않고 산재장애인 재활의 전 과정에 필요한 관련 서비스를 제공함으로써 산재장애인 사회복귀에 기여하는 것이다. 구체적인 연구소사업은 보장구의 공급 및 서비스 사업(이동차량을 이용한 보장구 서비스, 권역별 보장구, 휠체어 서비스센터, 보장구 사용 장애인에 대한 기초생활적응훈련, 심리치료를 위한 재활스포츠 교실 운영)과 재활기기 및 재활치료/훈련기법의 연구개발(재활보조기구 국산화 및 치료/훈련기법 개발, 재활보조기구/의료기기의 제품표준화 시험□검정사업, 의지□보조기 기사 실무교육 및 양성사업) 등이 있다. 현재 이동차량을 이용한 보장구 서비스는 특수버스 1대에 3인 1조로 격주제로 전국 순회서비스를 실시하고 있으며, 창원, 순천, 대전, 동해 등 4개 지역에 보장구□휠체어 서비스 센터를 설치하여 서비스를 제공하고 있다.

□ 보장구 지급 기준 및 기준체계

보장구 지급기준은 부위별로 연령 등에 관계없이 평생 2회만 지급하던 것을 재활보조기구별 내구연한을 정하여 그 내구연한에 따라 횟수에 제한이나 교체의 필요성에 대한 별도 승인 절차 없이 평생 지급하도록 하고 사업 시행 이전 재해자에게도 적용하여 지급토록 하고 있다. 또한 보장구 지급체계를 개선하여 최초지급과 추가지급 및 수리로 구분하여, 최초지급(요양 중 또는 요양종결 시)은 현행과 동일한 방법으로 지급하고, 요양종결 후부터 추가지급 및 수리에 대하여는 보장구 최초 지급 시 발급한 후유증상진료카드(보장구면, 내구연한 등 기재)에 의하여 사전 승인 신청 및 승인절차 없이 간편하게 보장구 수리 또는 추가 지급하고 있다.

□ 보장구 관련 품목

보장구 수가 28% 인상과 수리품목 15종 확대, 보장구 품목을 17품목 19종으로 확대(68품목 103종을 89품목 125종으로 확대)함으로써 장애인들이 자신에게 맞는 보장구를 선택할 수 있도록 하고 있다.

④ 후유증상제도

재요양의 요건에는 해당되지 않으나 요양종결 후 발생하는 후유증상에 대하여 의료기관에서 필요한 조치를 받도록 함으로써 상병의 재발·악화에 대한 불안 없이 노동능력을 회복하여 재활 및 사회복귀에 전념할 수 있도록 지원하는 제도이다. 또한 불필요한 요양기간의 단축과 재요양의 단축및 재요양의 감소로 적정 요양을 유도하기 위한 목적을 갖는다. 후유증상 진료제도는 2000년 7월에 11종의 후유증상상병으로 시작되었으나, 대상상병에 속하지 않는 상병과의 형평성 문제로 2001년 7월에 대상 상병을 17종으로 확대하였다. 주로 장애심사에 참여하여 장애등급을 받게 될 경우 해당 자문의의 소견이 후유증상이 남을 것으로 진단되면 장애급여를 지급 받아도 근로복지공단에서 정해진 일정한 요건을 만족할 경우 후유증상 진료카드를 발급하여 이를 지참한 후 지정된 의료기관에서 치료를 받을 수 있다.

⑤ 재활스포츠 지원

산재근로자의 잔존 노동력 회복을 통한 직업적응능력 향상을 위하여 수영, 아쿠아로빅, 헬스, 탁구, 에어로빅 등 5개 종목에 한하여 이용료를 지원한다. 지원대상은  최초 산재요양 종결일로부터 6개월이 경과되지 아니한 만 60세 미만 자로서 팔 또는 다리의 3대 관절 중 1개 관절 이상의 기능장애, 척추의 변형, 기능 또는 신체장애, 팔다리의 근성 또는 신경장해(뇌 또는 척수 손상으로 팔다리 장해가 초래된 경우 포함)로서 12급 이상의 장애 중 하나이상의 장해가 남은 산재근로자이다. 여기에 해당하는 산재근로자의 신청에 의해서 본인이 이용하고자 원하는 스포츠시설 이용료 및 수강료를 월 10만원 범위 내에서 6개월 동안 지원하여 주고 그 이외의 초과분에 대해서는 본인이 부담하도록 한다. 재활상담원이 접수한 후 산재근로자의  욕구에 맞는 이용시설을 발굴하고 직접 방문하여 재활스포츠 지원 협약을 체결한다.

2) 직업재활

① 직업재활훈련

산재근로자를 대상으로 한 직업재활훈련을 전문적으로 받도록 지원해주는 재활훈련원은 전국에 안산재활훈련원과 광주재활훈련원 두 곳이 있다. 재활훈련원 대상자는 만 50세 미만의 산재장해등급 1-14급에 해당하는 자이며, 1년 동안 교육훈련과정을 수료하도록 되어 있다. 일정 기간의 요건을 충족할 시에는 7개월 이상 조기수료도 가능하도록 유연적으로 운영되기도 한다. 일반적으로 1년 과정을 이수하게 되는데, 9개월은 이 곳 훈련원에서 훈련을 받으며, 나머지 3개월은 협력업체에서 실전 경험을 쌓는 실습을 실시하고 있다. 훈련생에게는 훈련비용 전액 지원하며 기숙사, 식사, 훈련복, 훈련교재 등을 무료로 제공하고 있으며 매월 훈련수당 및 국가기술자격취득 자격수당을 지급하며, 1년 과정을 수료하면 직업준비금이 지급된다. 수료로 얻게 되는 또 다른 혜택은 생활유지와 안정을 위해 생활정착금을 대부받을 수 있으며, 자립점포 임대지원제도도 이용할 수 있다. 재활훈련원 직원은 업무지원팀과 훈련교사팀으로 이루어져서 업무지원팀은 전반적인 행정을 총괄하고 사업계획 및 예산을 편성하며 재활상담업무, 생활관 관리운영 및 취업 자영 및 사후관리 등을 수행하며, 훈련교사팀은 직업훈련 계획을 수립하고 훈련생의 학적 및 근태 관리, 연구활동을 해 나간다.

② 직업훈련비용지원

한편 직업훈련비용지원사업이란 산재장애인이 자신의 거주지에서 가까운 직업훈련기관 및 사설학원 등에서 직업훈련을 희망할 경우 그 비용을 지원함으로써 다양한 직업훈련기회 제공 및 사회복귀 촉진을 도모하는 제도이다. 60세 미만의 장해등급 1-14급의 산재근로자에 대하여 국가기술자격법 또는 자격기본법에 의한 자격과 연계되는 훈련 직종을 희망에 따라 선택하고 수강할 수 있는 제도이다. 학원 또는 직업능력개발훈련시설을 이용할 경우 수강료와 실험실습비 등 일인당 총 130만원 이내에서 훈련비용을 훈련기관에 직접 지원하며, 훈련생에게는 월 소정의 훈련수당을 지급하여 준다. 이 제도는 재활훈련원에 비해 자신의 거주지에서 통원하면서 수료할 수 있으며 직업훈련 시 선택의 폭이 넓다는 장점을 지니고 있다.

③ 산재근로자 원직장 복귀지원제도

산업재해보상보험법시행령 중 직장복귀지원금규정을 제정하여 2003년 5월 7일에 개정하여 7월 1일부터 시행하고 있다. 2003년 7월 1일부터 요양종결된 산재장해등급 1∼9급 장애인을 요양종결일부터 1년 이상 고용하고 임금을 지급한 사업주에게 지급하도록 하고 있다. 이 제도는 산재근로자의 원직장 유도 및 타 직장에 재취업을 용이하도록 하는 것으로, 이를 달성하기 위해 해당 산재근로자 소속 사업장에 채용공고 및 사업안내문 배포, 산재근로자에 대한 상담 및 안내 등의 방법을 실시, 원직장 사업주 접촉 등의 방법을 동원하고 있다. 장해등급이 1-3급인 경우 639,900원 4-9급 426,600원을 사업주에게 지급하도록 되어 있다.

④ 자립점포임대지원사업

직업재활 진로 중 창업을 희망하는 산재근로자에게 확고한 자립기반을 마련해 주기 위해서 실시하는 것으로 재활훈련원 수료(예정)자, 직업훈련비용지원사업에 의한 소정의 직업훈련과정을 수료한 자, 진폐증으로 산재보험법에 의한 장해급여를 지급 받은 자, 창업업종 관련 국가자격증 및 국가공인 민간자격증 소지자로서 채권확보 및 전세권 설정이 가능한 점포를 제공하는 자에 대하여 지원하며 서울시 및 광역시는 전세금 1억원 이내의 전세점포를, 기타지역은 전세금 7천만 원 이내의 전세점포를 지원하여 주며, 연 이율 2%로 균등분할 납부한다. 지원을 해주는 기간은 임대차 계약기간 1년 또는 2년을 단위로 최장 4년까지 연장이 가능하다. 더욱이 자립점포임대지원자에 대해서는 지원 전 기간에 걸쳐 무료 경영컨설팅 서비스를 제공함으로써 자영업 성공을 지원하고 있다.

3) 사회재활

① 사회적응프로그램

산재장애인 또는 치료종결을 앞둔 입·통원 산재환자를 대상으로 상담, 심리재활, 스포츠재활, 사회재활, 직업적응재활 등을 내용으로 하여 자신감을 고취하고 진로방향을 결정할 수 있도록 지원하는 프로그램으로 전국에 있는 관련전문기관에 위탁하여 시행중이다. 사회적응사업을 관련 전문기관에 위탁 수행하도록 하는 방안은 산재근로자의 사회적응을 위한 프로그램 운영을 위하여 필요한 전문인력, 운영공간, 장비 및 지역사회에 기반한 프로그램 운영의 노하우를 효과적으로 활용하기 위한 목적을 갖는다.

② 생활정착금 대부사업

산업재해로 인해 생활의 어려움을 겪고 있는 산재근로자에게 장기 저리로 대부해 주는 사업으로 산재사망근로자의 유족이나 신체장애등급 1-9급 해당자, 상병보상연금 수급자, 재활훈련(1년 과정)을 이수한 자에 한하여 담보 대출은 3000만원, 신용 대출은 500만원까지 연 이율 3%의 대부를 하고 있다.

③ 대학학자금 대부사업

산재근로자와 산재근로자 자녀의 대학학자금을 대부해 줌으로써 경제적인 어려움을 경감하고 재활의욕을 고취시키기 위한 사업으로 그 대상을 9급 산재장애인에게까지 확대하고 대부한도도 200만원에서 실납부등록금 전체를 대부해 주고 있다. 또한 보증인 제도를 폐지하고 근로자신용보증제도를 활용하도록 하고 있으며 매학기 선발하는 것도 수시 접수하는 방식으로 이용자의 편의를 도모하고 있다. 이러한 제도의 확대로 그 동안 도움이 필요한 대상자들의 수혜범위가 확대되는 긍정적인 결과를 가져왔다.

(4) 재활상담원 제도

산재환자에 대한 전문적인 심리상담과 산재장애인의 개별적 특성에 부합되는 직업재활계획의 수립과 실천으로 적절한 직업훈련 연계, 고용지원, 사후관리 등 일관된 직업재활서비스 제공 및 산재장애인 직업복귀의 효과적 지원을 도모하고자 하기 위해 도입된 제도이다. 현재 재활상담에는 기초상담, 초기면접, 직업평가, 재활계획 수립 및 서비스 제공, 직업배치 및 사후관리, 재활사업 홍보 등이 포함된다.

재활상담원은 1999년 8명에서 시작하여, 2000년 59명, 2001년 64명, 2003년 현재 108명이다. 현재 근로복지공단 본부와 지역본부, 각 지사별로 1-3명의 재활상담원을 배치하고 있으며, 안산훈련원과 광주훈련원에도 각각 2명의 재활상담원이 배치되어 있다. 2001년에는 재활상담원을 110명 충원하고 2002년에 203명, 2003년 208명 추진하도록 되어 있으나, 2001년 충원된 110명으로 동결되어 예정인원의 52.9%만 확보하고 있다.

3. 산재보험 재활사업의 문제점

(1) 재활사업 대상의 적정성 문제

재활의 성과는 전문가의 체계적인 재활계획을 통해 의료, 직업, 교육, 사회심리재활 등의 다양한 재활 영역이 통합적으로 제공될 때 높아진다. 하지만 현재 산재보험에서 제공하는 대부분의 재활서비스는 산재장애인이 신청하여 재활상담원이 자격요건을 판단하여 제공받도록 되어 있다. 현재로선 산재장애인에게 체계적인 재활계획 하에 통합적으로 제공되기보다는 각 사업에 대해 산재장애인 자신이 판단하여 신청하여 이용하는 시스템으로 구성되어 있다. 따라서 적절한 시기에 필요한 서비스를 이용하는 데 있어 한계를 보일 수 있다.

실제로 산재환자를 대상으로 하는 심리재활 및 작업치료, 특수재활요법을 제외하고는 대부분의 재활서비스는 치료가 종결된 산재장애인을 대상으로 제공된다. 이때 산재장애인은 자신이 알고 있는 정보나 의지에 따라 공단에 찾아오거나 전화를 통해 재활상담원에게 서비스를 문의하거나 신청하여 재활서비스를 이용할 수 있도록 되어 있는데, 여기에서 재활상담원은 산재장애인에 대한 종합적인 평가를 통해 재활서비스를 연계해주기 보다는 자격요건에만 맞으면 서비스를 제공할 수 있도록 하고 있다. 이러한 시스템 하에서는 산재장애인이 적절한 시기에 자신에게 필요한 서비스를 판단해서 이용해야 할 수밖에 없어 재활서비스 이용 시 효과성을 저하시킬 우려가 있으며, 때로는 재활서비스의 과다 이용을 가져올 수도 있다.

직업재활훈련이나 직업훈련비지원 등의 서비스 역시, 산재장애인에 대한 체계적인 직업평가나 향후 철저한 일자리조사 없이 산재장애인 당사자만의 의사와 신청만으로 서비스를 제공하고 있는 데, 이는 재취업에 성공하는 데 있어 상당한 한계를 가져오게 된다.

따라서 재활상담원을 이용한 재활서비스 대상자의 선정과 분류, 판단, 접촉 및 의뢰를 위한 서비스체계가 마련될 필요가 있다. 현재처럼 주로 공단에 찾아오는 산재장애인의 신청에 따라 대상자로 선정하고 서비스를 제공하기보다는 요양초기부터 산재환자와 함께 상담을 통해 총체적인 재활계획을 수립하도록 함으로써 필요한 서비스를 체계적으로 제공할 수 있도록 선정과정에서부터 체계화할 필요가 있다. 이를 위해서 재활상담원은 적정한 대상자를 적극적으로 발굴하고 서비스가 필요한 대상자에게 서비스를 선별해서 제공해 줄 수 있는 권한을 부여할 수 있도록 전문성을 갖추도록 해야 할 것이다. 현재처럼 재활상담원이 단순히 업무규정이나 지침에 의해 재활서비스를 연결해주는 행정처리에 업무가 국한되어 있는 한 재활서비스의 효과성을 기대하기는 어려울 것으로 보인다.

(2) 재활서비스의 효과성 문제

산재보험 재활사업 5개년 계획을 통해 현재 추진되고 있는 재활사업들은 사업의 다양성 측면에서는 제한적이지만 의미 있는 발전이 있었다고 볼 수 있다. 하지만 중요한 것은 재활서비스의 효과성과 실효성 측면에서 본다면 재활사업이 본격적으로 추진된 지 3년 정도 밖에 되지 않았다는 점을 고려한다해도 일부 사업의 경우 긍정적으로 평가하기 어려운 점이 있다. 이는 프로그램의 구성과 내용이 철저한 준비와 전문가의 투입으로 이루어지지 못하는 데서 연유한다고 보여진다.

실제로 인천중앙병원에서 실시하고 있는 산재환자 대상의 심리재활 프로그램의 경우 임상심리사의 검사를 바탕으로 심리치료 및 정신과적 치료를 수행하고 있지만

산재환자에 대한 경험이 부족하고, 이들 재활전문가의 전문적인 업무를 지원해 줄만한 슈퍼비전 체계가 없으며, 비정규직이라는 지위와 열악한 수준의 임금 및 근무조건 등으로 아직 정착되지 못하고 있다. 특수재활요법의 경우 기존의 재활적응훈련으로서 7개 공과를 운영하던 것을 그대로 진행하고 있어 재활프로그램으로서의 전문성과 효과성을 찾기 어렵다. 또한 요통학교의 경우도 현재 산재환자들 스스로 요양기간 습득한 지식 때문에 참여율이 극히 저조하고, 일부 산재근로자의 경우 요양연장의 수단으로 삼는 등의 부작용으로 인해 업무 추진에 어려움을 겪고 있으며, 다른 의료기관과의 충분한 지원체계가 구축되지 못하여 사업활성화가 이루어지지 못하고 있다. 실제로 연간 100명을 목표로 서비스를 제공하고 있으나, 50%에도 못 미치는 저조한 참여도를 보이고 있다. 따라서 향후 대상 산재장애인에 대한 홍보와 인식개선 및 욕구분석을 통해 문제점을 파악하고 개선할 필요가 있는 것으로 보인다.

직업재활의 경우 안산, 광주 2곳에서 직업재활훈련을 실시하고 있고, 직업훈련비지원을 통해 민간사설기관에서 원하는 기술을 습득할 수 있도록 하고 있으나, 전문인력의 부족, 직업훈련 전 직업평가나 훈련 이후 취업알선으로의 연계 부족 등 체계적으로 직업재활과정이 이루어지지 못하여 제한된 성과만을 가져오고 있다. 또한 현재 직업재활체계는 원직복귀나 원직장의 다른 업무로의 복귀할 수 있도록 지원하는 역할을 전혀 하지 못하고 있어 재취업에 있어 한계를 보이고 있다. 산재장애인 직업재활의 최우선 목표를 원직에 복귀하는 것으로 두고 이를 성공적으로 추진할 수 있도록 사업주에 대한 지원체계와 함께 산재장애인에 대한 직업재활 역시, 사업체의 필요에 따라 맞춤 훈련으로 구성하는 등의 적극적인 노력이 강구되어야 할 것이다. 또한 현재 추진 중인 직업재활센터가 양성 목적의 직업훈련 이외에도 산재장애인의 직업재활을 위한 임상세팅으로 활용될 수 있도록 철저한 준비가 필요할 것으로 보인다.

공단에서 민간기관에 위탁하여 운영 중인 사회적응 프로그램 역시 아직까지 상당수의 위탁기관들이 산재장애인에 대한 경험이 없어 이들의 특성을 충분히 반영할 만한 프로그램을 개발하고 시행하지 못하고 있다. 사회적응 프로그램의 경우 효과성을 높일 수 있도록 공단 본부 차원에서 전문적인 프로그램의 개발과 지원이 필요할 것으로 보인다. 또한 현재 재활상담원을 통해 지역사회의 사회복지자원을 연계해 줄 수 있도록 업무체계를 보완할 필요가 있다.

(3) 재활사업 전달체계의 효율성 문제

현재 산재보험 재활서비스의 가장 큰 문제 중의 하나는 서비스 전달체계가 효율적으로 운영되지 못하고 있다는 점이다. 효과적인 재활계획을 수립하기 위해서는 요양 시작부터 산재환자와의 접촉이 필요한데, 현재 재활상담원의 공식적인 업무는 클라이언트의 치료가 종결된 이후부터 시작된다. 이는 현재의 시스템 하에서는 산재근로자가 개인의 정보력과 의지에 따라 재활서비스를 이용할 수밖에 없고 결국,  산재근로자 입장에서 보면 요양초기부터 전반적인 재활과정에 대해서 의논하고 체계적인 재활서비스를 기대하기는 어려운 상황이다.

산재장애인 재활의 효과성을 높이기 위해서는 장애인 개인의 특성과 여건을 충분히 고려한 재활계획을 요양초기부터 수립하여 지속적으로 관리할 필요가 있다. 하지만 현재 우리 나라 산재보험 재활체계는 제공자 위주로 신체장애등급을 기준에 의해 획일적으로 제공하도록 되어 있다. 다양한 재활서비스 제공기관들이 통합적인 시스템에 의해 운영되지 못하고 있어 이용자의 측면에서는 단편적이고 획일적인 서비스를 제공받을 수 밖에 없는 실정이다.

이러한 문제들을 해결하기 위해 현재 재활상담원제도를 두고 있으나, 현재 상담원들의 역할 역시 단순한 재활상담을 통해 재활서비스 신청을 받고 처리해주는 행정적인 차원에만 머물고 있다. 따라서 향후 효과적인 재활서비스 전달체계를 구축하기 위해서는 재활상담원들로 하여금 사례관리자(case manager)의 역할을 수행하도록 하는 방안이 마련되어야 할 것이다.

한편, 산재근로자의 경우 재활의 궁극적인 목적은 원직장 복귀라는 점을 상기할 때 사업주나 근로자 모두에게 원직복귀를 유도할 수 있도록 하는 서비스 전달체계를 개선하는 노력도 필요하다. 현재 재활상담원의 업무에는 사업주와 산재근로자를 중재하는 업무가 공식적으로 포함되지 못하고 있다. 이러다 보니 주로 산재발생 직후 사업주와 산재근로자 간의 중재를 통한 원직복귀 계획보다는 요양이 종결될 시점에서 산재근로자에게 필요한 재활서비스를 제공하는 형태로 운영되어 원직복귀될 수 있는 기회를 충분히 살리지 못하고 있다. 이는 물론 현재 사업주의 산재보험보상과 민사상 손해배상 책임이 이중으로 주어진 우리 나라의 상황에서 볼 때, 사업주와 근로자의 갈등으로 인해 원직복귀가 원천적으로 어렵다는 점에서 근본적인 이유를 찾을 수 있다. 그러나 이러한 제한에도 불구하고 재활상담원의 근로자 원직복귀를 위한 재활서비스체계의 재편을 고려할 필요가 있다.

(4) 법, 제도적 문제

현행 우리 나라의 산재보험 제도는 근로기준법에서 근로자에 대한 사업주의 직접보상을 규정하는 동시에 산재보험을 통한 보험급여를 인정하는 이원화된 체계로 운영되고 있다. 따라서 수급권자가 동일한 사유에 의해 산재보험에서 급여를 받게 되면 사업주는 그 금액의 한도에서 민법 기타 법령에 의한 배상책임이 면제된다. 그러나 산재가 발생하면 근로자는 산재보험법 상 보험급여청구 이외에 민법상 손해배상청구를 별도로 할 수 있기 때문에 사업주는 산재보험료 납부와 함께 손해배상을 해야하므로 이중부담이 되고 있다. 이러한 제도적 특성은 산재가 발생할 경우 사업주와 산재근로자간의 갈등을 유발하는 원인이 되기도 한다.

이와는 달리 독일의 경우는 원칙적으로 손해배상청구권을 배제하고 있고 미국의 워싱턴주의 경우도 산재보상제도와 민법상의 손해배상청구권 중 하나를 택일하도록 하고 있다. 이는 산재보험의 입법 취지를 살려 사업주가 보상책임을 다할 수 있도록 하여 사업주와 근로자간의 불필요한 분쟁을 막기 위한 것으로 볼 수 있다.

현재 산재보험 재활의 최종목표는 산재근로자의 직장복귀이며, 특히 원직장으로의 복귀는 가장 우선적으로 지향해야 할 목표라고 할 수 있다. 하지만 현재와 같이 사업주가 산재발생에 대해 이원적인 부담을 갖는 현행 체계 내에서는 보상을 둘러싼 사업주와 산재근로자의 분쟁이 발생할 가능성이 높기 때문에 근로자의 원직복귀는 원천적으로 어렵다. 따라서 상당한 시간과 노력을 통해 산재근로자는 전직을 시도하게 되지만 쉽지 않은 것이 현실이다.

실제로 재활상담원의 핵심업무 중의 하나는 산재발생 직후 사업주와 산재근로자간의 중재를 통해 산재근로자의 원직복귀 가능성을 타진하는 것이 매우 중요한 업무임에도 불구하고 이러한 제도의 특성으로 인해 재활상담원이 원직복귀를 위한  과정으로서 사업주와 산재근로자의 중재업무를 적극적으로 수행하지 못하고 있어 이에 대한 개선이 요구된다.

Ⅳ. 산재보험 재활사업의 개선방안

1. 산재보험 재활사업 활성화를 위한 기본원칙과 개선방안

(1) 기본원칙

1) 선별성: 신청위주에서 선정위주로

산재보험 재활서비스 전달체계에서 중요하게 고려해야 할 점은 필요한 대상자에게 적절한 서비스를 제공할 수 있어야 한다는 것이다. 이에 비해 산재보험 재활서비스의 문제는 재활사업 시행 초창기임을 감안하더라도 재활서비스의 제공이 산재근로자의 신청에 의해 처리되는 비중이 너무 크다고 볼 수 있다. 현재 산재보험에서 재활서비스가 임의로 제공되고 있고, 홍보가 충분하지 않은 상황에서 주로 이러한 정보에 밝은 산재근로자가 신청할 경우에 일정 자격요건만 충족하면 재활서비스를 제공하는 형태로 운영되고 있다. 따라서 향후 적정대상에게 적정 서비스를 제공하기 위해서는 산재근로자가 재활서비스를 이용함에 있어 전문가의 의견이나 선정과정이 중요한 요건이 되도록 할 필요가 있다. 이는 산재근로자 신청이나 다양한 통로를 통해 의뢰를 받되, 전문가 입장에서 필요한 대상자를 선별하는 방식이 필요함을 의미한다.

2) 통합성: 단편적인 서비스에서 통합적인 서비스로

현재 산재보험 재활서비스의 문제는 각각의 서비스들이 단편적으로 제공되고 있다는 점이다. 이는 여러 차례 지적되어온 문제로 각각의 산재근로자의 입장에서 각각의 서비스를 선택하여 이용하되, 이에 대한 체계적인 계획은 재활상담원의 사례관리를 통해 효과적으로 제공되어야 함을 의미한다. 이러한 문제를 해결하기 위해 재활상담원의 역할을 단순히 재활서비스를 제공하는 업무이외에도 산재근로자에 대한 정확한 사정(Assessment)과 이에 대한 체계적인 재활계획의 수립과 전문가의 개입 등 사례관리자로서의 역할을 확대하는 것이 필요하다.

3) 연계성: 유관기관 및 지역사회 재활서비스기관과의 연계 강화를 통한 통합 서비스 제공

산재장애인의 욕구는 매우 복합적이며 다양하며, 때로는 만성적이다. 따라서 재활과정에는 의료재활, 사회심리재활, 직업재활, 교육재활 등 다양한 분야의 전문가의 통합적인 개입이 요구된다. 현재 근로복지공단과 산재의료관리원, 재활훈련원 등에서 일부 재활 프로그램을 실시하고 있으나, 향후 확대될 다양한 분야의 전문 재활프로그램을 제공하는 데는 한계가 있다. 따라서 현재 산재보험 재활서비스 기관이외에도 외부 전문 유관기관이나 지역사회기관을 발굴하고 전문 서비스를 연계하는 방법을 강구할 필요가 있다.

4) 개별성: 획일적인 서비스에서 개별화된 서비스로

산재근로자에 대한 재활서비스의 제공은 개별화할 때 효과성이 배가될 수 있다. 현재 재활서비스체계의 문제는 산재근로자에 대한 개별화된 서비스 제공계획을 수립하고 제공하기보다는 정해진 재활서비스를 산재근로자가 이용하는 형태로 운영되고 있다. 산재근로자의 문제를 개별화하고 그 특성에 맞게 서비스를 제공하기 위해서는 개인의 특성과 환경적 특성을 고려한 사정(Assessment)과 계획이 필요하다.

5) 전문성: 전문기관과의 연계를 통한 전문성이 높은 프로그램의 개발과 운영

산재근로자를 위한 재활서비스는 의료재활부터 심리재활, 사회재활, 직업재활에 이르기까지 매우 다양하다. 따라서 근로복지공단에서 이렇게 다양한 재활서비스 모두를 직접 제공하기보다는 산재근로자의 특성에 맞는 재활서비스를 개발하고 임상연구를 위한 인프라를 구축한다는 차원에서 시설을 만들고 이를 운영하는데 초점을 맞추어야 할 것이다. 따라서 다양한 재활서비스의 제공은 전문기관에 위탁하여 제공하는 방법이 바람직할 것으로 보인다. 이는 전문성이 높은 기관을 발굴하여 연계함으로써 전문성을 높일 수 있고, 시설의 중복투자를 지양한다는 차원에서도 의미가 있다.

6) 실효성(효과성): 실적중심에서 성과중심의 체계로

재활사업은 다른 보상 및 징수업무와는 다르게 실적으로만 평가하는 방법은 사업의 실효성 측면에 있어 상당한 오류를 가져올 수 있다. 따라서 향후 재활사업의 궁극적인 목적과 세부 목표를 성과중심으로 설정하여 실행하고 이에 따라 예산을 편성하도록 해야 할 것이다.

현재 근로복지공단과 산재의료관리원, 재활훈련원 등의 재활사업의 목표가 실적 위주로 설정되어 있어 사업의 실질적인 성과에 대한 정확한 평가가 어렵다는 점을 고려할 때 향후 이에 대한 개선이 요구된다.

(2) 산재보험 재활사업 활성화를 위한 과제

산재보험 재활사업 5개년 계획이 수립되어 이미 3년 동안 진행되었고, 이미 진행 중인 각 개별 사업의 계획을 변경하거나 취소하기는 어렵다. 따라서 본 글에서는 재활사업 5개년 계획의 개별사업에 대한 개선방안보다는 현 재활사업의 근본적인 한계에 대해 지적하고 이에 대한 개선방안을 중심으로 제시하고자 한다.

1) 대상자의 적정성 확보

① 적절한 대상자의 발굴과 선정

재활상담원의 서비스 대상자 선정과 분류, 접촉 및 의뢰를 위한 서비스 체계가 마련되어야 한다. 현재 주로 공단에서 찾아오는 서비스 대상자를 희망에 따라 대상자로 선정하고 서비스를 제공하기보다는 대상자를 능동적으로 발굴하고 필요한 대상자에게 서비스를 선별해서 줄 수 있는 권한을 부여하고 이에 대한 전문성을 갖추어야 한다. 현재처럼 재활상담원이 업무수행상의 권한과 인식부족으로 인해 단순히 재활서비스를 연결해주는 행정처리에 업무가 국한되어 있는 한 재활서비스의 효과성을 기대하기는 어려울 것이다.

따라서 지원이 필요한 산재근로자가 다양한 경로를 통해서 의뢰되면 종합적인 사정(Assessment)과 재활서비스 개입계획을 토대로 대상자에게 체계적인 서비스를 연계하여 제공할 수 있도록 재활상담원의 업무재량권을 확대할 필요가 있다.

② 요양초기 개입의 필요성

현재 재활서비스의 주요대상은 요양초기의 환자보다는 일정기간이 지난 입원환자나 치료가 종결된 산재근로자로, 추진하는 업무는 재활사업을 연계해주는 행정업무의 비중이 높다. 따라서 전문적인 심리상담이나 원직복귀를 위한 사업주와의 상담 등의 업무는 일부 상담원들만 수행하고 있는 실정이다. 산재환자의 경우 요양초기 다양한 어려움을 경험할 수 있고, 특히 원직복귀를 위한 사업주와의 연계가 필수적인 만큼 요양초기부터 개입할 수 있도록 업무를 공식화하는 등 제도화하는 노력이 필요하다.

2) 재활서비스의 내용의 개선

① 재활서비스의 법정 급여화

현재 독일과 워싱턴 주의 산재보험에서는 직업재활이 보상의 범위에 포함되고 있고 급여형태는 현물과 현금급여 모두 제공되고 있다. 한편 우리 나라와 일본의 경우에는 직업재활급여 항목이 없으며, 보험설치·운영에 따라 임의급여의 형태로 제공되고 있다. 따라서 현재의 재활급여는 재활이 필요한 사람에게 적절하게 제공되기보다는 신청자에 의존하여 부분적으로 제공되고 있는 실정이다.

우리 나라 재활사업의 경우 2001년부터 산재보험 재활계획 5개년 계획을 수립하고 수행 중에 있다. 하지만 이러한 사업이 모두 임의급여 형태로서 필요한 사람이 모두 재활서비스를 이용할 수 있는 서비스 규모나 체계가 이루어지지 못함으로써 시행하는 사업은 많으나 산재장애인이 직접 이용하는 데는 한계가 있는 것이 사실이다. 따라서 재활급여를 법정 급여화하는 방안을 장기적으로 고려할 필요가 있다.

② 원직장 복귀를 위한 체계 강화

산재장애인 직업재활의 궁극적인 목적은 원직복귀이므로, 사업주나 근로자 모두에게 원직복귀를 유도할 수 있는 적극적인 정책이 필요하다. 하지만 현재 재활시스템 하에서는 산재근로자가 원직으로 복귀하거나 원직장으로 돌아가지가 쉽지 않다. 산재발생 이후 사업주와 산재근로자의 중재를 통해 원직에 복귀할 수 있도록 재활상담원의 역할이 정립되어야 할 것이다.

이를 위해서는 사업주의 산재보험보상과 민사상 손해배상의 이중책임문제가 해결되어야겠지만, 재활상담원의 역할을 사업주와 산재근로자간의 중재를 통한 원직복귀 계획을 수립하는 데 비중을 높이는 노력 또한 필요할 것이다. 이를 위해서는 재활상담원이 요양초기부터 개입해야 하고 산재근로자를 원직복귀가 가능한 집단과 다른 직장으로의 재취업이 가능한 집단, 재취업 자체가 불가능한 집단으로 구분하여 적합한 재활계획을 수립하고 서비스 제공해야 할 것이다.

③ 재활서비스의 다양화

산재장애인이 이용할 수 있는 재활서비스를 다양화할 필요가 있다. 산재장애인의 문제는 매우 다양하고 복잡하다. 우리 나라 산재보험 재활사업이 시작단계인 점을 감안한다면, 향후 산재장애인의 다양한 욕구와 복잡한 문제에 대응할 수 있는 다양한 재활서비스의 개발이 필요하다. 특히 독일이나 미국 워싱턴의 경우와 같이 직업재활을 받는 기간동안 필요한 지원이나, 가족지원 프로그램, 산재장애인 자립생활을 위한 프로그램 등 사회복귀촉진을 위한 각종 재활프로그램의 개발과 시행이 필요할 것이다. 특히 산재장애인의 가족들이 사회복귀 성공의 열쇠라는 점에서 가족을 지원하는 다양한 사회심리재활 프로그램이 개발되고 제공되어야 할 것이다.

④ 지역사회의 일반 장애인복지서비스의 연계 및 활용

지역사회에는 이미 일반 장애인의 사회심리재활을 위한 다양한 서비스가 존재한다. 산재장애인의 경우 대체로 1-10급까지는 장애인복지법상의 장애등급 1-6급에 해당되므로 지역사회를 중심으로 제공되고 있는 다양한 서비스를 이용할 수 있도록 재활상담원들이 연계해 줄 필요가 있다. 특히 취업이 어려운 중증재가 산재장애인의 경우 지역사회를 기반으로 하는 재활서비스를 활용할 수 있도록 함으로써 다양한 사회심리재활 서비스의 접근성을 높일 수 있다.

3) 재활서비스 전달체계의 효율화

① 사례관리(Case Management)의 도입

현재 산재보험 재활서비스는 다양한 산재보험 관련 기관에서 제공되고 있으며, 이를 총괄적으로 파악하고 서비스를 조정하고 연계하는 체계는 미약한 실정이다. 더욱이 재활상담원의 업무가 주로 단순한 기초상담이나 재활사업(예를 들어 재활스포츠 지원이나 자립점포 지원 등) 위주로 수행되고 있어 산재근로자의 특성에 맞는  재활서비스를 계획하여 제공해 줄 수 있는 사례관리방법(case management)을 도입할 필요가 있다. 사례관리는 산재근로자를 요양부터 사회복귀 및 직업복귀 시까지 필요한 서비스를 조정해서 제공하거나 연계시켜 주기 위해 한 사람의 재활상담원이 산재근로자를 관리하고 지원하는 방법으로 산재장애인의 재활과정에 적합한 방법으로 판단된다. 재활상담원이 사례관리자로서 역할과 기능을 수행하기 위해서는 재활상담서비스 전달체계가 <그림 2>에서 제시하는 바와 같이 재활상담원 중심체계로 전환되어야 한다.

	근로복지공단 재활사업부(국)						지사
			보고□□지원
	보고	지원	지역본부				재활훈련원
			보 지 고 원
공지							산재의료관리원
							재활공학연구센터
							공단 복지사업부
							기타 위탁기관

<그림 2> 재활상담서비스 전달체계 모형

이를 위해서는 우선, 재활서비스는 지사의 재활상담원을 일원화된 체계를 통해 제공될 수 있도록 전달체계를 전환할 필요가 있다. 실제로 본인 및 가족신청, 타 기관의 의뢰, 재활상담원의 사례발굴 등의 다양한 통로를 통해 산재근로자가 재활상담원에게 접수되면, 재활상담원은 사례관리자로서의 업무처리과정을 통해 각 기관의 재활서비스를 조정 및 연계해 줄 수 있다. 이 때 각 지사의 재활상담원은 근로복지공단 본부 재활사업부 및 지역본부에 설치되어 있는 재활지원팀의 지원을 통해 지사 수준에서 처리하기 힘든 업무에 대한 지원을 요청할 수 있고, 재활상담원은 이를 위해서는 사례에 대한 보고를 해야만 한다.

특히 다양한 재활서비스 제공기관들은 재활서비스 제공 현황을 지사의 재활상담원에게 공지하고 공단본부의 재활사업부에 사업추진내용을 보고하는 한편, 재활사업부는 각 기관들의 재활사업 운영 전반에 관련한 지원을 제공해야 한다.

② 근로복지공단 재활사업부 기능의 체계화 및 확대

근본적으로는 본부의 재활사업부를 재활사업국 또는 본부 등 상위기구로 확대하여 산재보험 재활사업을 총괄적으로 계획하고 수행할 수 있는 권한과 인력을 충원할 필요가 있다. 또한 다양한 기관에서 제공되고 있는 재활사업이 효율적으로 운영될 수 있도록 재활사업의 기획과 지원기능을 강화해야 할 것이다.

이러한 지원체계는 재활상담원 제도를 중심으로 하여 각 재활사업의 조정과 연계가 원활하도록 하는 데 초점이 있으며, 구체적으로는 지사의 재활상담원 업무 안내, 모니터링, 재활서비스 매뉴얼 개발 등이 포함된다. 우선 본부에 시범적으로 재활사업 지원 부서를 설치하고 각 지사에서 도움이 필요할 때 각 지사의 재활상담업무가 제대로 수행될 수 있도록 지원한다. 지원업무의 예로는 사례관리, 전문상담에 대한 슈퍼비전, 산재근로자 매뉴얼 개발 지원 등이 포함될 수 있다. 우선 본부차원에서 시범적으로 운영해 본 후, 지역본부에도 단계적으로 확대하도록 할 필요가 있다.

재활사업 조직 및 업무구조를 보면, 근로복지공단 재활사업부는 현재와 같이 담당자별로 업무를 분장하던 것을 기획팀, 사업운영 관리감독 및 지원팀, 전문인력 교육 정보관리팀 등 3개 팀으로 나누어 업무를 분장하도록 한다. 우선 기획팀에서는 재활사업계획의 수립을 수립(Planning)하고, 사업운영 관리감독 및 지원팀은 사업의 지도감독(Supervision), 모니터링(Monitoring), 평가(Evaluation)하는 업무를, 전문인력교육 정보관리팀은 직무교육(Rehabilitation counselor training program), 재활상담 매뉴얼개발(Rehabilitation service manual), 산재근로자 서비스 매뉴얼 개발, 재활정보시스템의 개발 등의 업무를 담당하도록 한다. 한편, 현재 지역본부의 재활상담원의 경우 지사와 동일한 업무를 수행하고 있으나, 향후에는 지사와는 차별화된 업무구조를 갖도록 해야 할 것이다. 구체적으로 지사차원에서 수행하기 어려운 업무, 예를 들어 지역적 특성에 맞게 고용업체 발굴하고 전문적인 재활서비스를 제공할 수 있는 다양한 지역사회기관의 발굴과 확보, 관련기관과의 연계 등의 업무를 수행하도록 한다.

			노동부 산재보험과
사
업															정책해석/세부사업 지침시행 (Interpretation)
비
지			근로복지공단 본부 재활사업부(국)												재활서비스 매뉴얼 (Rehabilitation Service
원			사업지원		모니터링 (Monitoring)				서비스계획			사업비지원			Manual)
			(Guidance)						(Plan)			(Funding)
지역본부 지사 재활사업			재활 훈련원			산재 의료원			재활공학연구센터			공단 복지사업부			위탁사업 (장애인복지관 등)

<그림 3> 재활사업 수행체계도

					근로복지공단 재활사업부(국)
기 획					사업운영 관리감독 및 지원							전문인력 교육 정보관리
-사업계획 수립 (Planning)					-사업지도감독(Supervision) -모니터링(Monitoring) -평가(Evaluation)					-직무교육(Rehabilitation Counselor training program) -재활상담 매뉴얼 (Rehabilitation Service Manual) -산재근로자서비스 메뉴얼 개발 (Ct Service Manual) -정보시스템 구축
지원□□보고						지원□□보고							지원□□보고
지역본부 (관련기관 보조 및 홍보, 위탁기관 연계, 기업체 발굴)
지원□□보고				지원□□보고					지원□□보고					지원□□보고
지사				지사					지사					지사

<그림 4> 재활사업 조직 및 업무구조

③ 재활상담원의 역할 재정립

지사별로 근무경험과 전공영역에 따라 구성된 재활팀을 배치함으로써 재활업무의 포괄성을 극복하도록 업무체계를 개선해야 할 것이다. 현재 재활상담원이 담당하고 있는 업무는 재활관련 행정업무와 상담업무, 일반 행정업무 등이며, 각 지사별로 적게는 1명 많게는 3명이 배치되어 있다. 본부에 배치된 재활상담원 행정업무를 전담하고 있고 각 지사의 재활상담원은 재활관련 행정업무, 상담업무, 보상부 업무 등의 일반 행정업무를 수행하고 있다. 또한 재활상담업무편람 보면, 심리상담, 직업평가, 직업재활계획수립, 재활사업 제공 등 재활상담원업무가 상당히 포괄적이고 다양한 영역의 전문성을 요구하는 내용으로 구성되어 있다. 이에 반해 현 재활상담원들의 경우 사회복지, 교육, 직업재활, 심리, 기타 등 다양한 전공자로 구성되어 있어 특정분야의 전문성을 요구하는 심리상담이나 직업평가, 직업재활계획수립 등의 업무의 전문성을 충분히 살려 수행하기 어렵다. 더욱이 재활상담원 직무교육내용 역시, 세부적인 전문교육을 실시하지 못했고, 실시한다해도 전공영역에 따른 차이를 극복하기 쉽지 않은 것이 사실이다. 따라서 지사별로 재활업무를 세분화하고 영역별로 관련 전공자를 배치하고 선임재활상담원을 두도록 하여 재활업무의 전문성을 충분히 발휘할 수 있도록 해야 할 것이다.

재활상담원의 업무는 크게 사례관리업무와 직업재활업무, 전문상담업무로 구분하고 각 지사에는 사례관리업무를 전담하는 재활상담원을 배치하고 전반적인 재활계획을 수립하고 관리하며, 집중적인 직업재활이 필요한 경우 직업재활상담원을 통해 전문적인 서비스를 제공할 수 있도록 한다. 또한 전문상담(심리치료, 가족치료 , 집단치료 등)을 담당하는 재활상담원은 단기적으로 본부와 지역본부에 배치하여 필요한 경우 전문상담 업무수행을 지원할 수 있도록 하고 장기적으로는 지사에도 재활상담팀에 1명을 배치함으로써 업무를 분화시키고 전문성을 높일 필요가 있다

< 지사업무팀 구성 : 1단계 >

		재활사업운영팀 (4-5인)
		선임 사례관리자
사례관리자 2인				직업재활상담원 2인

< 지사업무팀 구성 : 2단계 >

		재활사업운영팀
		선임 사례관리자
사례관리자 2인		직업재활상담원 2인			전문상담원 1인

< 지역본부업무팀 구성 : 3단계 >

		재활사업운영팀
사례관리자			직업재활상담원

<그림 5> 재활업무 팀 구성

현재 재활상담원들이 직면한 문제 중 시급한 사항은 사례관리 또는 상담에 대해 슈퍼비전을 받을 만한 상사나 지원체계가 전혀 없다는 점이다. 따라서 재활상담원의 업무수행에 대한 지도감독체계를 구축함으로써 재활상담원의 전문성을 높이도록 해야 할 것이다. 이를 위해 각 지사별로 재활팀 내에 동일한 직급이나 수준의 재활상담원을 배치하기보다는 경력에 따른 차이를 고려하여 배치할 필요가 있다.

현재 실적 위주로 되어 있는 재활상담원 업무수행 평가를 성과위주로 전환하는 노력이 필요하다. 재활상담업무 중 산재환자의 투병위로나 홍보제공을 위한 기초상담업무의 경우 직접 산재병원을 방문하고 상담을 진행하게 되어 재활사업업무를 행정처리 하는 시간에 비해 상대적으로 많이 들지만 실적평가에는 동일한 업무건수로 처리되는 등 불합리한 점들이 있어 향후 이에 대한 개선이 필요하다. 이를 해결하기 위해서는 업무특성에 맞게 성과목표를 설정하고 이를 평가하는 방법이 합리적일 것으로 판단된다.

산재보험 재활사업의 효율적 운영에 있어 재활상담원의 역할과 기능은 매우 중요하다. 현재 재활상담원의 경우 계약직이고 재활상담원의 전문성을 확보할 만한 근무조건이 조성되지 않아 이직이 많은 등 재활상담원의 역할 정체성에 심각한 문제가 제기되고 있다. 사실 재활상담원은 근로복지공단의 일반 비정규직과는 달리 재활상담업무를 독자적으로 수행해가고 있는 전문인력으로서 인정해주어야 하며, 이는 지위와 근무조건의 개선을 통해 이루어질 수 있을 것이다. 따라서 향후 재활상담원의 지위를 계약직에서 정규직으로 전환해야 하며, 전문성을 인정해 줄 수 있는 직제로 편성하는 방안이 마련되어야 할 것이다. 직제 편성 시 단지 재활상담원의 근무기간으로 선임, 일반 재활상담원으로 구분하는 방법보다는 일정 시간의 직무교육 이수를 통해 승진시키거나 전문성을 갖춘 인력을 처음부터 채용하는 방법을 고려할 수 있다.

참고문헌

고용개발원 상담평가부 역, 2003, □사례관리와 재활상담: 절차와 기술□. Roessler Richard T. and Stanford E. Rubin. 1998. case management and Rehabilitation Counselling: procedures and techniques. 서울: 한국장애인고용촉진공단.

근로복지공단, 2003, □재활사업 직무교육□.

근로복지공단, 2002, □재활사업 업무편람□.

근로복지공단, 2000, □산재근로자 재활사업의 발전방향 모색을 위한 국제 세미나□ 자료집.

노동부, 2003, □산업재해분석□.

노동부, 2003, □산재보험 사업연보□.

박수경, 2000, □산재보험 요양관리실태와 합리화 방안 연구□, □사회보장연구□ 제16권 제2호, 한국사회보장학회, pp. 59∼82.

박수경, 2003, □산재보험 재활서비스 증대를 위한 재활상담원의 역할모형에 관한 연구□, 대진대학교 부설 지방정부정책연구소.

윤조덕 박수경 외, 2001, □산재보험재활사업의 중장기 발전전략□, 한국노동연구원 산업복지연구센터.

윤조덕 박수경 외, 1998, □산재보험 재활 및 사후관리에 강화방안(Ⅰ)에 관한 연구□, 한국노동연구원.

윤조덕 외, 2000, □산재보험 의료기관 지정제도 개선방안에 관한 연구□, 한국노동연구원.