이 연구는 노동부의 산업안전보건관련 정책

연구용역사업에 의한 것임

산업안전보건 중장기 발전방안

The Long-term Strategic Plan for Occupational Safety and Health

2004. 6

연구기관: 한국산업안전학회

이 연구는 노동부의 산업안전보건관련 정책

연구용역사업에 의한 것임

산업안전보건 중장기 발전방안

The Long-term Strategic Plan for Occupational Safety and Health

2004. 6

연구기관: 한국산업안전학회

제   출   문

노 동 부  장 관 귀 하

본 보고서를 2003년도 노동부 산업안전정책 연구용역사업 중 「산업안전보건 중장기 발전방안」 과제에 대한 최종보고서로 제출합니다.

2004. 6. 15

연 구 기 관 명 : 한국산업안전학회

연 구 책 임 자 : 목     연     수

연    구    원 : 윤     홍     근

연    구    원 : 이     영     섭

연    구    원 : 김     찬     오

연    구    원 : 박     종     근

연    구    원 : 백     종     배

연    구    원 : 김     양     호

-  목     차  -

제1장 연구배경 및 목적…………………………………… 1

제2장 『제1차 산재예방 5개년 계획』 실적 평가………5

1. 전략목표 및 추진과제의 적실성…………………………………5

2. 주요 추진과제에 대한 실적평가…………………………………7

제3장 국내외 여건 변화 및 정책 변화 동향………………17

1. 한국 산업체계의 변화……………………………………………17

2. 사업장 및 근로환경의 변화…………………………………… 20

3. 대외여건의 변화………………………………………………… 26

4. 주요국 안전보건 정책의 변화 동향……………………………28

제4장 제2차 산업재해예방 5개년 계획의 목표………… 30

1. 기본목표……………………………………………………………30

2. 전략목표……………………………………………………………33

제5장 중점 추진 방향……………………………………  42

제6장 중점 추진 과제 …………………………………… 59

1. 산업안전보건법의 집행 강화……………………………………59

가. 법 위반에 대한 경제적･행정적 부담 강화……………………… 59

나. 산업재해 조사 제도 개선……………………………………………62

다. 산업안전관련 법률 합리화………………………………………… 63

2. 중소영세 사업장의 재해 예방 지원……………………………66

가. 도급업체(원청)의 협력업체(하청) 근로자 보호………………… 66

나. 영세 소규모 사업장에 대한 적극적인 지원………………………67

3. 중대산업사고 예방대책 강화……………………………………72

가. 공정안전관리(PSM) 제도 개선…………………………………… 72

나. 종합위험관리시스템(IRMS) 활용여건 개선………………………74

다. 중대산업사고 예방 강화…………………………………………… 75

4. 쾌적한 작업환경 조성……………………………………………79

가. 사업장 작업환경 측정시스템 개선…………………………………79

나. 사업장 작업환경의 공학적 개선……………………………………83

다. 유해인자에 대한 종합적인 관리……………………………………88

라. 유해화학물질 관리시스템 구축…………………………………… 90

마. 새로운 작업환경 권장기준 제도 도입…………………………… 94

바. 사무직 근로자의 건강보호 강화……………………………………97

사. 안전하고 덜 유해한 제품의 생산 유도……………………………98

5. 산업보건활동 기반 재정비…………………………………… 101

가. 직업병 예방 목표 재설정………………………………………… 101

나. 규제 및 감독에 대한 새로운 Paradigm 설정………………… 105

다. 노･사･정 및 전문가의 역할 설정 명확화……………………… 109

라. 사업장 보건관리방식의 선택권 부여…………………………… 112

6. 직업병 예방활동의 효과 제고 모색………………………… 115

가. 재래형 직업병 근절을 위한 예방활동 강화…………………… 115

나. 작업관련질환 예방전략 개발 및 보급……………………………118

다. 직업성 질환에 대한 위험관리시스템 구축………………………123

라. 현장요구에 부응하는 참가형 개선활동 모색……………………131

7. 건설업의 재해 예방 문화 체계 확립…………………………134

가. 건설사업의 환경변화에 따른 안전 관리 강화………………… 134

나. 반복형 산업재해 근절………………………………………………137

다. 중･소규모 건설현장 집중관리…………………………………… 140

라. 건설업 자율 안전관리 시스템 구축………………………………143

마. 건설업 노사의 법준수 풍토 조성…………………………………145

8. 사업장 자율안전관리 시스템 구축 활성화………………… 148

가. 규제에서 참여형 자율화로 점진적 추진…………………………148

나. 근로자의 산재예방활동 참여도 제고…………………………… 154

9. 새로운 안전문제에 대해 능동적으로 대응………………… 157

가. 산업재해 조사 및 데이터 확보방안 개선……………………… 157

나. 국내외 안전보건 기관과의 협력 발전……………………………160

다. 수요자 요구에 부응하는 교육운영 체제 구축………………… 161

라. 특정 업종에 대한 재해예방 대책 ……………………………… 164

제7장 기대효과…………………………………………… 167

제8장 요약 및 결론……………………………………… 169

참 고 문 헌…………………………………………………172

부 록…………………………………………………………176

표   목   차

<표 3-1> 비정규 근로자의 고용형태별 분포………………………… 23

<표 3-2> 비정규 근로자의 산업분포별 분포………………………… 24

<표 3-3> 비정규 근로자의 사업체 규모별 분포도……………………25

<표 6-1> 현행법에 대한 다양한 개선방향……………………………108

<표 6-2> 현행제도와 risk assessment와의 비교………………… 126

<표 6-3> 간편한 risk 수준 추정법……………………………………127

<표 6-4> risk에 기초한 간편한 사후관리계획………………………128

<표 6-5> 법률준거형과 노사주도에 의한 자율적 관리의 비교……133

그  림  목  차

<그림 6-1> 산재예방을 위한 새로운 파라다임………………………109

<그림 6-2> 리스크 평가(risk assessment )시스템…………………127

제1장 연구배경 및 목적

참여 정부 출범과 함께 제시된 안전보건 정책 목표는 2007년까지 재해율을 선진국 수준으로 낮춘다는 것이었다. 즉, 참여정부 출범 직전년도인 2002년을 기준으로 재해율 0.77%를 2007년까지 0.5% 수준으로 낮춘다는 것이었다. 전체 노동인구 중 직무 관련 산업재해자 총수의 비율을 따지는 재해율은 국가마다 산업재해의 인정범위가 다르고 통계 산출방법이 다르기 때문에 상호비교가 용이하지 않다.

노동부의 대통령 업무보고 「주요현안 업무보고」 p. 18, 2003. 3. 19

그러나 재해율을 기준으로 보자면, 미국은 0.5%(‘01), EU의 평균은 0.37%, 일본은 0.26%(’01) 수준인데 비해, 우리나라는 2001-2002년 0.7% 대에서 2003년에는 오히려 0.90%로 증가하는 추세를 보이고 있다. 우리나라에서는 2003년 한 해 동안 총 94,924명(2002년 81,911명)의 산업재해자가 발생하여 15.9%의 증가를 보였고, 이 가운데 사망재해자는 2,923명(2002년 2,605명)으로 12.2%의 증가를 나타내고 있다.

산업재해 증가추세와 함께 사망만인율(근로자 10,000 명 당 사망자 수)은 2.46(2002년)에서 2.76(2003년)으로 전년 대비 0.30p(12.2%)가 증가한 것으로 나타난 점도 문제점으로 지적되어 오고 있다. 산업재해로 인한 경제적 손실 역시 2002년 10조 1천억 원에서 2003년에는 12조 4천억 원으로 늘어나 23% 정도의 증가를 보이고 있다. 이는 노사분규에 따른 생산 차질액 2조 5천억 원의 약 5배에 해당하는 것임을 알 수 있다. 이와 같은 수치는 미국이나 EU, 일본과 같은 주요 선진국의 수준에 비해 현격하게 높은 수치다.

노동부, ⌜2002산업재해분석⌟(2003. 10)

이 보고서에서 인용하고 있는 각국 재해관련 통계자료는 다음을 참조하였다: 한국산업안전공단, ⌜주요국의 산업재해현황 및 통계제도⌟(2003. 6)

정부는 90년대 이후부터 산업재해를 예방감축하기 위한 종합적인 대책을 추진해 왔다. 90년대에는 제1차 산업재해예방 6개년 계획(‘91-96)과 산업재해예방 특별사업계획(’95-’97), 산업안전 선진화 3개년 계획(’97-’99)이 수립 집행된 바 있다. 이로써 95년을 기점으로 재해율은 1% 미만의 수준으로 감축될 수 있었다. 하지만 사망이나 영구장애 등 중대재해의 비율은 줄지 않고 오히려 증가추세를 나타내었으며, 더욱이 IMF 외환위기 이후 기업들의 구조조정 영향으로 노동시장과 근로환경이 열악해지면서 영세사업장에서의 재해율이 증가함으로써 전체 재해율이 증가추세로 반전되고 있음을 보여 주고 있다.

90년대 후반 이후 재해율의 증가 추세에는 규제완화를 위한 특별조치법(1997년)의 영향과 함께, 5인 미만 사업장에로의 법적용 확대(2000. 7월, 5인 이하 사업장에 대한 산업재해보상보험 확대적용 및 산업안전보건법 부분적용 확대), 근골격계 질환, 뇌심혈관계 질환 등 산업재해의 인정범위 확대(2002. 12) 등이 복합적인 요인이 작용하고 있는 것으로 보인다.

정부는 2000년 이후, 산업재해예방 5개년 계획(2000-2004)을 근간으로 재해율을 선진국 수준으로 감축하기 위한 안전보건정책을 집행해 오고 있다. 2000년부터 적용되어 온 제1차 산업재해예방 5개년 계획에 따라, 정부는 그 동안 선진국에 준하는 수준으로 재해율을 크게 감축하고, 근로자의 보건위생 여건을 개선하고자 하는 목표를 달성하기 위해 노력해 왔다. 그러나 제1차 산업재해예방 5개년 계획의 시행 종료를 앞두고 있는 시점에서 본래의 목표가 성공적으로 달성되기 위해서는 여전히 해결되어야 할 과제가 적지 않다는 것을 보여 주고 있다.

더욱 2000년 이후 우리나라 산업체계 및 근로시장의 구조적 변화는 기존의 정책 파라다임(Paradigm)이 이러한 구조적 변화를 반영하는 방향으로 보다 근본적인 차원에서 재검토될 필요가 있음을 알 수 있다. 또한 EU, 미국 등 주요 선진국들에서의 안전보건정책 동향을 감안한다면, 우리나라에서도 필요한 경우 정책 파라다임 자체의 전환을 조심스럽게 시작해 나갈 시점에 놓여 있음을 알 수 있다.

지금 우리가 경험하고 있는 산업체계 및 노동시장의 변화는 IMF 외환위기의 극복을 위한 일시적인 현상이라기보다는 경제위기 극복 이후에도 여전히 지속되는 구조적 현상으로 발전하고 있는 것임을 보여 주고 있다. 우리나라의 산업은 제조업 중심에서 서비스업 중심으로 이미 옮겨져 있으며, 제조업 공장의 해외이전 현상이 가속화되어 가고 있다. 자동화 설비와 컴퓨터, 첨단 정보통신기기 등이 폭넓게 활용되는 대규모 우량 사업장이 있는가 하면, 3D업종 위주의 근로환경이 열악한 영세 소규모 사업장이 늘어 가고 있는 추세이다.

노동시장에서는 1999년을 기점으로 비정규직 인력 규모가 정규직을 능가하고 있으며, 그 차이는 갈수록 늘어가고 있다. 고용계약 및 고용형태의 다기화로 시간제근로, 단기계약근로, 용역근로, 독립도급근로 등 비전형 근로가 크게 증대되어 가고 있다. 그런가하면 청년실업의 증대 속에서 외국인 근로자나 여성 근로자의 수가 꾸준히 늘어가고 있음을 알 수 있다.

비정규직 근로자의 근로현황에 관한 조사자료는 동 연구보고서 pp. 24-26 참조.

그 동안 우리의 산업안전보건 분야에서의 기본적인 정책 파라다임이 ‘일정 규모 이상’ ‘제조업 중심’의 ‘정규 사업장’에서의 ‘정규직 근로’를 대상으로 한 ‘직접규제’ 방식에 의존하는 것이라면, 이와 같은 산업체계 및 노동시장 구조의 변화는 이제 기존의 안전보건정책에 대한 근본적인 차원의 재검토가 이루어져야 함을 의미하는 것이라고 말할 수 있다.

여기서의 ‘직접규제’ 는 정부(노동부 근로감독관 등)가 사업장을 상대로 법규이행이나 기준충족여부를 확인하기 위하여 현장조사 및 지도방문하는 활동 뿐 아니라, 근로자나 사업주를 상대로 안전보건 환경의 개선을 위해 필요한 정보 및 기술을 제공, 지원하는 활동을 포함하는 개념이다.

산업안전보건정책의 실효성 제고 방안을 모색하는 제2차 산업재해예방 5개년 계획은 우선 기존의 정책 파라다임에 대한 진지한 재검토 과정을 거쳐 수립될 필요가 있다. 우리나라의 재해율을 선진국 수준으로 감축하기 위한 정책 수립과정에서는 개별 정책 수단의 실효성 제고 방안을 모색하는 미시적인 접근과 함께, 정책의 큰 틀을 재검토하는 거시적 수준의 접근이 수반되어야 한다.

이 연구는 기존 정책에 대한 평가를 바탕으로, 안전보건 분야에서의 새로운 차원의 정책 목표를 탐색하는 한편, 이러한 목표 성취에 기여할 수 있는 정책 수단들을 제시하는데 그 목적이 있다.

제2장 『제1차 산재예방 5개년 계획』 실적평가

1. 전략목표 및 추진과제의 적실성

제1차 산업재해예방 5개년 계획(2000-2004)이 설정하고 있는 주요 전략 목표는 첫째, 재해율 감축으로 선진국 수준의 안전보건 수준 달성, 둘째, 노사 안전보건의식 제고 및 법규준수의 풍토조성, 셋째, 노사정간 효율적인 안전보건 역할수행 토대 구축 등이다.

또한 제1차 산업재해예방 5개년 계획은 이러한 목표 달성을 위해 산업재해 취약부문 집중지도･지원, 산업안전보건 제도 선진화와 안전보건 서비스의 질 향상, 실효성 있는 법집행, 공공-민간 재해예방 기관 간 역할조율과 협력체제 강화 및 사업장 안전관리체제 효율화 등을 중점 추진 방향으로 설정하였다.

제1차 산업재해예방 5개년 계획 기간 중 정부가 역점을 두어 추진한 정책과제로는 우선 중소규모 사업장이나 건설현장 등 산재취약부문에 대한 최우선적인 안전보건 지원 정책이었다. IMF 외환위기 이후 50인 미만의 소규모 사업장에서의 안전보건 여건이 취약해지고 있어서 심각한 수준에 이르렀고, 건설 사업장에서의 사망 등 중대재해가 반복적으로 발생하고 있는 상황에서 소규모 사업장과 건설현장이 재해율 감축을 위한 집중관리 대상으로 선정된 것은 적실성 있는 정책적 판단이었다고 평가된다.

2000년 7월부터 산업재해보상보험 서비스가 5인 미만 사업장으로 확대됨에 따라, 2002년 현재 1,002,263개의 사업장에 대해서 산업재해보상보험법이 적용되고 있다. 또한 전통적으로 산업재해가 빈발하고 있는 건설사업장 대부분이 영세 소규모의 사업체였다는 점을 감안한다면 소규모 사업장에 대한 집중관리는 매우 시급한 정책과제가 아닐 수 없다.

또한 제1차 산업재해예방 5개년 계획은 그 동안 주로 외주에 의해 제공되어 오던 안전보건 서비스를 사업장 내의 안전보건 관리체제 구축을 통하여 높은 수준의 안전보건 서비스가 제공될 수 있도록 하는 안전보건 제도의 선진화를 추진하고 있다. 사업장 규모가 300인 이하의 중소규모 사업장뿐만 아니라 300인 이상의 사업장의 경우도 안전보건관리 대행기관, 작업환경측정기관 등이 제공하는 ‘사업장 밖’의 안전보건 서비스를 구매할 수 있도록 되어 있는데, 그 동안 이들 대행기관의 전문성 수준 향상과 이들에 의해 제공되는 안전보건 서비스의 질관리 문제가 그간 끊임없이 제기되어 왔기 때문에 이를 해소하기 위한 정책과제 역시 반드시 필요한 것이었다고 평가할 수 있다.

제1차 산업재해예방 5개년 계획은 공공-민간 재해예방기관간의 역할조정과 협력체계 강화를 또 하나의 주요한 정책 과제로 설정하고 있다. 안전보건 서비스의 향상이 정부의 정책적 노력이나 법규 집행력만으로 성취될 수 없고, 정부와 공공단체, 민간부문 등의 유관기관과 단체가 유기적인 협력체계를 구축하여 공동의 노력을 기울일 때 보다 효과적으로 성취될 수 있다는 점을 고려한다면 이러한 정책과제의 타당성 역시 매우 높다고 할 수 있다.

그런가하면 사업장의 안전보건 여건 개선은 궁극적으로 현장에 가장 밀착되어 있는 당사자라 할 수 있는 사업주와 근로자의 관심과 적극적인 참여 없이 제대로 이루어질 수 없다는 점을 감안할 때, 사업장 내 안전보건 관리체제의 효율화 목표와 이의 달성을 위한 노사자율안전보건 관리체제의 확립, 사업장 자율 안전보건경영체제 구축지원 등의 정책과제 역시 중점 추친 시책으로 적절히 설정된 것으로 평가할 수 있다.

2. 주요 추진과제에 대한 실적평가

정부는 제1차 산업재해예방 5개년계획 기간 동안 이들 4대 중점추진 정책과제를 효율적으로 집행하기 위하여 다양한 노력을 기울여 왔다. 필요한 경우 관련 법령을 개정하는 한편, 예산을 증액하고 관계 부처와의 협의를 통해 정책목표 달성에 장애가 되는 요인들을 제거하기 위한 노력을 전개해 왔다. 주요 중점추진 과제에 대한 실적은 다음과 같이 평가될 수 있다.

가. 산재취약부문 및 영세사업장 중점지원시책

여기서의 실적평가는 다음과 같은 기초 자료를 활용하여 이루어졌다: 노동부, 제 1차 산업재해예방 5개년계획: 2000-2004, 1999; 노동부, 개정 산업안전보건법령 해설 및 시행지침, 2003. 7.

정부는 제1차 산업재해예방 5개년 계획을 토대로 그 동안 안전보건 여건의 취약함으로 인하여 높은 재해율을 기록해 오던 5인-50인 미만의 소규모 사업장에 대하여 안전보건 여건 개선을 위한 다양한 중점관리 시책을 강구해 왔다.

우선 법령을 개정하여 그 동안 50인 이상의 사업장에 적용해 오던 재해다발 업체에 대한 안전보건 개선계획 수립명령을 5인 이상 50인 미만 사업장에 대해서도 확대 적용하도록 하였다(산업안전보건법 시행규칙 제131조, 2003. 7 개정).

그간 50인 미만의 소규모 사업장에 대해서는 한국산업안전공단이나 민간대행 기관의 기술지도･지원을 통하여 간접적으로 재해율 감축을 도모해 왔으나, 산업안전보건법 시행규칙이 개정됨으로써 재해율이 동일 업종의 규모별 평균 재해율 보다 높은 5인 이상의 모든 사업장에 대해서 사업장 자체로서 안전보건 개선계획을 강제적으로 수립･이행하게 할 수 있는 법적 근거가 만들어진 것이다. 2000년 7월, 5인 미만 사업장 근로자에 대한 법적용 확대와 함께 이 조치는 50인 미만의 소규모 사업체의 사업주로 하여금 안전보건 여건 개선에 대한 적극적인 동기부여 효과가 있을 것으로 기대된다.

또한 추락, 협착 등 재래형 재해가 빈발해 온 소규모의 건설 사업장에 대한 기술지도를 확대･강화하여 그 동안 관리대상에서 제외되어 온 공사금액 2억 원 이상 3억 원 미만의 영세 건설현장을 기술지도 대상에 포함시키도록 한 개정(시행규칙 제32조, 2003. 7월 : 전기정보통신 공사는 1억 원 이상)도 영세사업장에 대한 안전보건 관리체계 강화의 취지를 반영하고 있는 시책으로 평가된다. 건설 사업장과 관련하여 유해위험방지계획서 제출대상 확대 및 이행 확인을 강화하는 규칙 개정(시행규칙 제120조, 2003. 7월)이 이루어진 점은 산업재해 취약 부문에 대한 안전관리 강화의 일환으로 평가받을 수 있다.

2002년도 2억 원 이상 3억 원 미만의 영세규모 건설현장의 재해자가 2,844명으로 전체 건설재해자(19,925) 가운데 14.3%를 차지하고 있음.

소규모 사업장이나 건설현장 등 산업재해 취약부문의 안전관리체제를 강화하기 위한 제도 정비가 부분적으로나마 이루어진 것은 2003년 후반기에 들어 와서이다. 따라서 이러한 제도정비의 성과가 어떠한 결실을 맺을 수 있을 것인가 하는 점은 좀더 지켜보아야 한다.

50인 미만 사업장의 산업재해가 차지하는 비율은 2003년 전체 산업재해 중 69.1%로 매우 높은 비율을 차지하고 있다. 50인 미만 소규모 사업장의 재해율이 매우 높게 나타나고 있는 것은 물론 5인 미만 영세 소규모 사업장이 산업재해통계에 포함되게 된 이유가 가장 크다 할 것이다. 하지만 대상 사업장 수의 폭발적인 증대에 상응하여 이를 관리해 나갈 수 있는 행정 체계가 뒷받침되지 않는다면 재해율 상승추세는 제어되기 어려울 것으로 보인다.

지금까지 소규모 사업장 등 산재취약부문에서 재해율 감축의 실적을 거두지 못하는 요인으로는 다음을 들 수 있다.

첫째, 대상사업장이 폭발적으로 증대되었지만, 이를 관리할 수 있는 행정체계가 뒤따르지 못하고 있기 때문이다. 50인 미만 영세 소규모 사업장은 현실적으로 사업장 자율의 안전보건관리 역량을 기대하기 어렵다. 따라서 이들 50인 미만 영세 소규모 사업장에 대해서는 국가기관이나 한국산업안전공단 등 공공관리 부문의 기술지원이나 현장점검, 지도감독 등 직접적 개입(direct intervention) 기능이 원활하게 뒷받침되어야 할 필요가 있다.

하지만 이와 같은 직접적 개입 기능을 수행할 수 있는 인력과 자원이 크게 미흡한 실정임을 알 수 있다. 예컨대 2003년 6월 말 현재 노동부 내 산업안전보건 감독인력은 275명으로 감독관 한 사람이 1,200개 이상의 사업장과 3만 8000여명 이상의 근로자를 담당하고 있는 수준이다. 이는 주요 선진외국의 경우 근로감독관 한 사람이 6,500여 명(독일)에서 12,000여명(일본)의 근로자를 담당하고 있는 것에 비추어 매우 열악한 조건 하에 놓여 있는 것임을 알 수 있다.

노동부, 중앙행정기관 경영진단 참고자료(1999); 노동부, 제 1차 산업재해예방 5개년계획(안), p. 24, p. 80에서 재인용.

제1차 산업재해예방 5개년 계획년도 기간 동안 산업안전보건 감독관수를 연차적으로 선진국 수준에 근접시켜 나간다는 계획이었으나, 법정 정원(325명)도 다 채우지 못하고 있는 실정이다. 더욱 근로감독관 가운데 전문성을 갖춘 기술직 감독관이 73명(전체 26.5%)에 불과한 것도 앞으로 해결되어야 할 과제가 아닐 수 없다.

둘째, 사업장 밖 안전보건 대행 사업자가 서비스 제공기관으로 제 역할을 다하고 있지 못하고 있다는 문제점을 들 수 있다. 300인 이하사업장의 경우, 산업안전보건법 시행령 제15조에 근거하여, 자체 안전보건관리체제의 구축 없이 외부 대행 사업자로부터 제공되는 외주 서비스를 구매할 수 있게 되었으며, 최근 규제개혁 차원에서 300인 이상 사업장에서도 외주 서비스 구매가 가능하게 되었다. 특히 현실적으로 자체 안전보건 역량을 갖추기 어려운 대부분의 50인 이하 소규모 사업장은 이와 같은 외주 서비스에 전적으로 의존하고 있는 상태이다.

하지만 이들 안전보건 대행사업자에 의해 관리되는 위탁 사업장의 재해율이 최근 다소 감소 추세(2002년 0.74%에서 2003년 0.68%)에 있다. 하지만 안전관리 대행기관의 질관리 문제는 지속적으로 문제 제기가 되고 있는 상황에서 300인 이하 대다수 사업장이 여전히 외주 서비스에 의존하고 있다는 점에서 지속적인 정책과제로 설정되어야 한다. 이 같은 현상은 97년 규제완화 차원에서 안전보건 서비스 시장에 진입장벽이 철폐된 이후, 대행사업자 수가 급속히 증가되어 경쟁이 치열해짐에 따라 안전보건 서비스 가격은 상대적으로 저렴해졌으나, 이들에 의해 제공되는 안전보건 서비스의 질이 크게 저하되었기 때문이다. 따라서 위탁사업장 재해율 증가에 대하여 강력한 행정처분을 할 필요가 있고, 특히 대행사업자의 기술지도 소홀에 의해 중대재해 발생 시 안전관리 대행기관에 대해 제재를 가할 수 있는 법적 근거 마련이 요청되어 왔다.

노동부는 2003년 7월 산업안전보건법 시행규칙 개정을 통해 이러한 요청을 수용하였고(시행은 2004년부터), 안전･보건관리 대행기관의 인력･시설･장비 기준을 상향 조정하는 조치를 취하기도 하였다. 그러나 사후 제재 차원에서 행정처분 기준을 강화하는 것만으로는 한계가 있는 것으로 보이며, 향후 대행 서비스의 엄정한 수요관리를 통해 위탁사업장 대상을 가능한 한 줄여 나가는 한편, 대행사업자의 전문화･특성화를 통해 서비스의 질적 개선을 유도하는 방향으로 관련 법령의 추가적 개정이 있어야 할 것이다.

셋째, 소규모 사업장에서의 산업재해가 빈발하는 것은 무엇보다도 사업주의 안전보건에 대한 무관심과 투자회피 및 여건 개선에 대한 동기 결여 등이 직접적인 배경이 되고 있다고 할 수 있다. 사업주의 투자비용 경감에 초점이 맞추어진 규제완화 조치 이후 사업주들 사이에는 안전보건에 관한 한 법규상의 최소한의 의무 및 기준만을 충족시키면 된다는 의식이 만연되어 있다. 안전보건 여건의 개선이 장기적으로 산업재해 발생에 따른 기업의 경제적 손실을 최소화하는 한편, 급변하는 국제통상 환경에 적응하여 기업 경쟁력 제고의 기틀이 될 수도 있다는 적극적 동기부여가 결여 되어 있다. 이러한 회피의식과 동기부여 결여는 특히 소규모 사업장의 사업주들에게서 더욱 강하게 나타나고 있음을 알 수 있다. 그 동안 노사간 자율적인 안전보건 의식을 확산시키기 위한 다양한 교육 프로그램과 안전문화운동이 전개되었지만, 이러한 행사성 정책 프로그램만으로 냉정하게 투자비용을 계산하는 사업주의 적극적 동기부여가 자극받을 수 있다고 생각할 수 없다.

사업주의 안전보건에 대한 관심 촉구를 위해 현실적으로 고려해볼 수 있는 가장 효과적인 제재 조치는 중대재해 발생 사업장 및 재해빈발 사업장 그리고 고의적 위반 혹은 반복적 위반 사업주에 대한 제재와 처벌 강화에 있다. 제1차 산업재해예방 5개년 계획은 고의･반복 재해 유발 사업주에 대한 강력한 사법적･경제적 제재 강화의 추진 계획을 밝힌 바 있다.

실제 위험기계에 대한 방호장치 미설치 등에 대한 벌칙을 강화하는 법의 개정이 이루어졌고, 일부 산업재해의 직접 유발 원인이 되지 않은 법규정 위반에 대해서는 행정형벌을 과태료로 전환하는 제재 합리화가 추진되기도 하였음을 알 수 있다. 그렇지만 행정･ 사법적 제재 강화와 함께, 사업주 스스로 안전보건 여건 개선에 나설 수 있도록 하는 다양한 경제적 유인시책을 더욱 개발･보강해 나가야 할 필요가 있다.

나. 안전보건제도 선진화 추진 시책

제1차 산업재해예방 5개년 계획은 사업장내 안전보건 관리체제 구축 유도를 골자로 하는 안전보건 제도의 선진화 시책을 중점 과제로 설정하고 있다. 사업장내 안전보건 관리자가 제공하는 안전보건 서비스가 사업장 안전보건 관리체제의 기본이 되도록 한다는 것이다. 이러한 안전보건 제도 선진화 시책이 설정된 배경에는 97년 ‘기업 활동 규제완화에 관한 특별조치법’으로 급속히 약화된 사업장내 안전보건 관리체제를 복원시킬 필요가 있다는 정책적 판단이 작용한 것이라고 할 수 있다.

97년 특별조치법과 이에 근거한 98년 규제개혁위원회의 규제완화 조치로 안전보건 관리자 의무고용 인원축소, 겸직확대 및 외부대행사업 범위 확대, 안전보건 관계자 직무교육 폐지, 프레스･리프트 등 고위험 설비 정기검사 폐지 등 34건의 안전보건 규제가 폐지된 이후 사업장 안전보건 관리체계가 크게 취약성을 갖게 되었다. 따라서, 제1차 산업재해예방 5개년 계획은 안전보건 위탁서비스를 현실적으로 안전보건 관리자를 두기 어려운 중소규모 사업장으로 제한함으로써, 일정 규모 이상의 사업장에서는 안전보건 관리자를 자체적으로 선임하여 사업장내 안전보건 관리체제 구축을 유도하고자 하였다.

제1차 산업재해예방 5개년 계획 기간 중 추가적 규제완화 차원에서 취해진 안전보건 관리자 공동선임제도 확대(산업안전보건법 시행령 제12조 4항) 조치는 기업의 안전보건 투자비용을 다소 감소시켜 주는 효과와 함께, 사업주로 하여금 실효성이 떨어지는 외부의 대행 서비스에 의존하기 보다는 자체 안전보건 관리자를 선임하도록 유도하기 위한 조치로 평가된다.

사업장내 안전보건 관리제도 선진화를 위해 필요한 또 하나의 긴요한 시책은 안전보건 전문인력의 육성과 전문화이다. 제1차 산업재해예방 5개년 계획은 안전 전문가 뿐 아니라, 근로자의 건강 및 보건 위생이 강조되는 최근 추세와 맞추어 산업의학 전문의, 산업위생지도사 및 산업간호사의 양성･지원계획과 관련 제도의 도입 및 활성화 방안을 계획하도록 하였고, 건강증진이나 인간공학 전문가 등 향후 큰 수요가 예상되는 전문 인력에 대한 양성 계획을 수급추계에 근거하여 수립하도록 하고 있다.

안전보건 인력의 전문성 제고를 위해서는 신규 전문가 양성 계획과 함께 기존 안전보건 관리자에 대한 직무 재교육이 활성화되어야 한다. 그렇지만 제1차 산업재해예방 5개년 계획 시행년도 기간 동안 안전보건 관리자에 대한 직무 재교육은 규제완화 시책 차원에서 특별조치법으로 여전히 묶여 있음(특별조치법 제55조의2[산업안전･보건교육의 면제])으로써, 사업장내 안전보건 관리자들이 급변하는 안전보건 추세를 뒤따라 잡지 못하도록 하는 결과를 낳고 있다.

다. 새로운 안전보건문제에 대응하기 위한 시책

제1차 산업재해예방 5개년 계획은 직업성 질환문제가 크게 부각되고 있는 세계 안전보건 추세에 맞추어 직업병을 근원적으로 예방하기 위한 작업환경제도의 개선을 추진하고 있다. 근로자의 건강을 위협하는 작업환경상의 유해위험 요인을 사업장 단위로 분석하여 개선대책을 강구하도록 하는 자율적인 직업병 감시체계의 구성･운영을 지원한다는 것이다.

이 범주에서 근로자의 건강을 위협하는 새로운 유해위험 요인으로 다루어진 질환에는 근골격계 질환이나 뇌심혈관계 질환, 직무 스트레스 및 직업성 암 등이 포함된다.

제1차 산업재해예방 5개년 계획년도 기간에는 이와 같은 직업성 질환들에 대하여 사업주가 예방조치를 취하도록 의무를 부과하는 법적 근거가 마련되었다. 이는 최근의 경제･사회･기술적 변화에 따라 새롭게 나타나고 있는 안전보건 여건에 전향적으로 부응하는 매우 큰 진전이라고 평가할 수 있다. 산업보건 관련 법개정을 통해 사업주로 하여금 ‘단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장애 예방을 취하도록 함으로써’ 근골격계 질환 예방의무를 신설하였으며(산업안전보건법 제24조 제1항, 2002년 12월 개정), 뇌심혈관 질환에 대한 예방의무가 추가되었다(산업보건에 관한 규칙 제259조).

그런가 하면, ‘근로자의 정신적 스트레스로 인한 건강장애 예방의무’를 사업주에 부과하고(산업안전보건법 제5조 제1항, 2002 12월 개정), ‘직무스트레스의 요인평가 및 개선대책마련’(산업보건에 관한 규칙 제259조)이라는 매우 구체적인 조치사항이 규정화되었음을 알 수 있다.

한편 석면, 백연 등 직업성 암 유발물질, 중대한 건강장애 유발 위해물질을 제조･수입하는 등의 행위를 금지할 수 있는 금지대상물질의 선정기준이 법규화 되었으며, 또한 이러한 유해물질을 체계적으로 분류･관리하도록 하는 책임이 정부(노동부장관)에 있음을 명문화하는 조항이 신설되었음을 알 수 있다.

향후 이러한 강화된 보건기준의 집행을 뒷받침할 수 있는 정책프로그램 개발과 사업주의 의무사항 이행을 지원할 수 있는 다양한 기술적･재정적 지원책이 구체적으로 마련될 필요가 있다. 또한 안전보건 조건이 극히 취약한 5인 미만 사업장의 경우 이러한 강화된 보건기준의 적용이 된다고 하지만 사업주의 무관심 등으로 근로자들의 산업 보건여건은 열악하다는 점도 앞으로 해결되어야 할 과제가 아닐 수 없다.

라. 공공-민간간 안전보건 협력체계 강화 및 사업장

안전보건 관리체계 효율화 시책

제1차 산업재해예방 5개년 계획은 노동부와 한국산업안전공단, 민간 재해예방기관간의 재해예방을 위한 지도･감독, 기술지원･서비스 및 안전보건 관리대행･컨설팅 등 기능별 역할 분담을 합리적으로 재조정함으로써 공공-민간 부문간 각자의 역할과 기능이 상호 유기적･입체적으로 수행될 수 있도록 협력체계 구축을 추진하는 계획을 포함하고 있다. 또한 협력체계 구축의 일환으로 이들 재해예방 기관간 효율적인 정보공유체계 확립을 계획하고 있다. 그런가 하면 특히 노동부와 한국산업안전공단 등 공공부문이 민간부문의 자율적 안전보건 개선활동을 지원함으로써 노사자율의 효율적인 안전보건 관리체계 확립을 유도한다는 계획도 수립하고 있다.

제1차 산업재해예방 5개년 계획기간 동안 이 분야에 대한 추진 실적은 극히 미미한 것으로 평가될 수 있다. 재해예방 기관간 역할조율이나 협력체계 구축에 관한 구체적인 방침이나 시책이 수립되지 못한 채, 여전히 검토 중에 있다. 재해예방 기관 간 정보공유체계 역시 프로그램 개발이 진행단계에 머물고 있어 본격적인 데이터베이스 구축의 완결까지는 좀더 시일이 필요한 것으로 보인다.

사업장 자율 안전보건 개선활동을 지원하는 행정･재정적 시책을 개발하는 과제도 초기의 연구검토 단계에 머물러 있고, 사업장의 안전 보건 활동에 근로자의 참여를 확대하고 활성화하기 위한 제도적 강화 방안도 ‘산업안전보건위원회’의 설치대상 사업장을 일부 확대하는 법령 개정 이외에 이렇다할 시책을 내어 놓지 못하고 있다. 99년 7월 이후 사업장의 자율 안전보건경영체제 구축을 지원하기 위해 한국산업안전공단 자체 사업으로 마련된 KOSHA 18001 인증제도는 2003년 말 현재 220여개 기업이 참여하고 있으나 법적･행정적 지원책이 충분히 뒷받침되지 못하고 있어 활성화되지 않고 있는 실정이다. 향후 안전보건경영시스템의 본격적 도입을 위한 정책 프로그램 개발과 함께, 노사 자율의 안전보건경영시스템 구축을 유도할 수 있는 종합적 시책이 마련되어야 할 것이다.

제3장 국내외 여건 변화 및 정책 변화 동향

1. 한국 산업체계의 변화

가. 제조업 중심에서 서비스업 중심으로

(1) 제조업 공동화

90년대 이후 최근에 이르기까지 우리나라의 산업구조는 제조업 중심에서 서비스업 중심으로 급격하게 바뀌어 오고 있다. 제조업 고용비중은 1989년 28%를 정점으로 지속적으로 하락하여 2001년 이후 20% 수준에서 정체 또는 감소 추세에 놓여 있지만, 서비스업 취업자 비중은 지속적인 상승세를 보이면서 2004년 3월 현재 전체 취업자의 72.7%(각주 34 참조)를 차지하고 있다.

국내 경제규모가 커가는 정도에 비한다면 제조업이 차지하는 경제적 비중은 차츰 줄어들고 있음을 알 수 있다. GDP 대비 산업별 부가가치 비중을 보면 제조업은 90년대 후반 이후 28%〜34% 수준을 보이고 있으나, 서비스업은 꾸준한 증대 추세를 나타내면서 55% 이상의 수준을 유지하고 있다.

제조업 생산증가율 역시 2000년 17.1%에서 2001년에는 0.9%로 하락한 이래 매년 1% 이하의 수준에 그치고 있다. 특히 최근 우리나라 기업의 해외직접투자 규모가 확대되는 반면, 외국인 직접투자가 상대적으로 크게 감소하고 있어서 향후 제조업 공동화 및 탈산업화가 우려되기도 한다.

김경원, 권순우, 2003, 외환위기 5년, 한국경제 어떻게 변했나, 삼성경제연구소.

(2) 서비스산업 급성장과 새로운 위험 요인 대두

제조업 공동화 추세와는 달리 서비스 부문의 경제적 비중은 갈수록 중요해 지고 있다. 특히 서비스 부문은 우리나라의 국내 총생산 가운데 부가가치 창출의 가장 주요한 원천이 되고 있다. 최근에 들어와 제조업은 한때 마이너스 성장으로까지 보이기도 했지만(2001년 3/4분기), 같은 기간에도 서비스 산업은 5.7% 성장을 기록했는데 업종별로는 도･소매 판매와 숙박 및 음식점업의 호조세를 관찰할 수 있다.

특히 국내 도･소매 유통시장 규모의 지속적인 확대가 눈에 두드러진 현상으로 1997년 약 100조 원대이던 시장규모가 2002년 말 기준으로 약 168조 원대에 이르는 등 지난 5년간 시장 규모가 68% 확대되었다. IMF 외환위기 이후 새로운 차세대 유망산업으로 입지를 굳혀 오고 있는 국내 문화산업 역시 지난 5년간 시장 규모가 두 배 이상으로 확대되었다. 특히 방송, 캐릭터, 게임 및 컨텐츠 산업 등의 급성장으로 2002년 말 현재 GDP 대비 문화산업의 비중은 1.8%에 이르고 있음을 알 수 있다.

서비스산업과 신업종의 대두 현상은 이들 산업에 종사하는 근로인력의 규모가 그만큼 늘어 가고 있는 만큼 근무시간 중 교통사고, 근골격계 질환, 스트레스 등 새로운 직종 및 직업형태와 관련된 새로운 안전보건상의 유해위험 요인이 상응하여 증대되고 있음을 의미하는 것으로 볼 수 있다.

(3) 건설경기 활성화와 재래형 반복재해 증대 가능성

IMF 외환위기 발생 이후 위축된 건설서비스 시장은 정부의 지속적인 건설경기 부양대책에 힘입어 1999년 이후 매년 꾸준한 증가세를 보여 왔다. 건설경기는 2002년에 이르러 완전한 회복세를 보이며 사상 최대의 수주실적과 1993년 이후 가장 많은 주택건설 실적을 올린 바 있다. 2002년의 수주 실적은 83조 원으로 외환 위기 직전인 1997년 수주 실적 79.9조 원을 상회하면서, 다시 한번 고층아파트 건설의 붐을 일으키고 있다.

2003년 부동산 투기억제대책에 따라 건설경기가 다소 위축되었지만, 향후 신행정 수도 건설, 신도시 개발 및 임대주택 건설촉진 등 건설 관련 국책과제의 집행으로 건설경기가 활성화 될 전망이다. 신도시 건설 경기 활성화로 건설 사업장이 크게 늘고 있다는 점은 지속적으로 건설현장에서 발생해 오고 있는 추락, 협착 및 낙하･비래 등 재래형의 반복재해가 그만큼 증대될 개연성이 많아졌음을 의미하는 것이다.

나. 첨단 기술산업의 대두

2000년 이후 우리나라 산업체계 변화의 또 다른 특징 가운데 하나는 미국을 비롯한 세계 IT경기의 위축에도 불구하고, 우리나라의 산업구조가 정보지식 산업 중심으로 이행함에 따라, 서비스 산업 가운데에서도 지식 기반 서비스업이 호조를 보였다는 점이다. 지식기반 서비스업은 2001년 중 11.7% 포인트 성장하여 일반 서비스업의 성장세를 크게 상회하였다. 특히 정보통신 서비스산업은 17.2% 포인트 성장하여 가장 빠른 성장 속도를 나타낸 바 있다.

김경원, 권순우, 2003, 외환위기 5년, 한국경제 어떻게 변했나, 삼성경제연구소, pp. 24-25.

첨단 기술산업이 새로이 대두되고 IT기술산업의 활성화로 첨단기술 사업장의 활용성이 증대됨으로써 이러한 사업장에서는 경견완장해 및 직업성 요통 등 컴퓨터와 관련된 새로운 직업병 위험요인이 그만큼 증대되고 있음을 의미하는 것이다.

2. 사업장 및 근로 환경의 변화

가. IMF외환위기 이후 구조조정과 기업조직 재편 영향

IMF 외환위기 이후 우리나라의 근로환경에 나타나고 있는 가장 큰 변화는 기업의 구조조정과 함께 노동시장의 유연화로 불안정한 고용상황이 지속되고 있다는 점이다. 그런데 노동시장의 유연화는 IMF 외환위기를 벗어나기 위한 과도기적 상황에서의 임시적 방편이 아니라, 우리나라 사업장 인력구조의 질적･구조적 전환을 반영하고 있는 것이라는 점을 알 수 있다.

일반적으로 고용불안요인이 증대됨으로써 근로자의 스트레스 증대를 초래하고, 이로부터 연유하는 공격적 행태를 증가시키는 것으로 분석되고 있다. 스칸디나비아 국가들을 대상으로 한 연구에 의하면 임시직 근로자의 산업재해 발생률이 10〜15% 정도 높은 것으로 밝혀지고 있다. EU 등지에서는 직무관련 스트레스 자체를 직업병으로 인정해 나가는 추세에 있다.

Huuhtanen, P. and Kandolin, I., 1999. 'Flexible employment policies and working conditions.' national Report, Finland. Prepared for the European Foundation of the Living and Working Conditions(Project NO. 0203) December, New Trends in Accident Prevention Due to the Changing World of Work, European Agency for Safety and Health at Work, research report, 2002에서 재인용.

European Agency for Safety and Health at work, FORUM, Preventing Psychosocial Risk at Work: European Perspectives, 2002. 11.

나. 영세 소규모 사업장 증대 추세

IMF 외환위기 극복과정에서 우리나라 산업체계에 나타난 또 하나의 중요한 변화는 구조조정과 정리해고의 여파로 소규모 사업장의 수가 크게 늘어가고 있다는 점이다. 2001년 현재 총 305만여 사업장 가운데 10인 미만 소규모 사업장 수는 135만여 개로 44.1%를 차지하고 있다. 이 가운데 5인 미만 영세사업장 수는 98만 8천여 곳으로, 이는 전체 사업장 중 약 ⅓이 여기에 해당하는 것임을 알 수 있다.

통계청, 2002, 전국사업체기초통계조사(2001)

소규모 사업장은 근로조건과 작업환경이 열악하기 때문에 매우 높은 수준으로 산업재해의 유해위험 요인에 노출되어 있다고 할 수 있다. 이는 높은 근로인력 교체율(이직률)과 근로자의 낮은 숙련도, 낮은 안전의식을 불러오고 곧바로 매우 높은 수준의 재해율로 직결되고 있다. 더욱 영세 사업장의 사업주는 안전보건 기준을 충족시킨다는 점은 추가적으로 크게 작용하는 경제적인 부담 요인으로 받아들이고 있을 뿐만 아니라, 최소한 의무조항의 이행마저 적당히 회피하고자 하는 동기를 가지고 있기 때문에 안전보건 사각지대에 놓여 있다고 할 수 있다.

다. 사업장 양극화 현상

근로조건이나 작업환경에 있어서 대규모 사업장과 중소규모 사업장사이에서 격차가 갈수록 커지고 있는 점도 뚜렷한 한 흐름으로 자리 잡아 가고 있음을 알 수 있다.

대부분의 영세 소규모 사업장에서는 육체적 고통을 수반하는 노동과 함께, 비위생적인 환경에서의 단순반복형의 비숙련 노동이 중심을 이루고 있기 때문에 재래형 산업재해요인이 상존하고 있다.

반면 대규모 사업장에서는 숙련도가 높은 기술인력이 쾌적한 작업환경 하에서 IT 및 첨단 자동화 설비를 다루는 작업형태 위주이기 때문에 재래형의 유해위험 요인에 대하여 비교적 낮게 노출되어 있는 실정이다.

그러나 치열한 경쟁관계 및 높은 이직률 등과 같은 요인으로 인하여 스트레스 등과 같은 신규 산업재해요인에 더욱 노출되어 있음을 보여 주고 있다.

영세 사업장은 이직률이 높은 비정규직 위주의 불안정된 고용형태를 이루고 있다. 또한 저학력 근로자들 중심의 인력 구성으로 안전정보 및 안전의식 측면에서 매우 취약한 상태에 있다. 반면 대규모 사업장의 인력은 상대적으로 안정된 고용계약을 거친 정규직 위주로 구성되어 있고, 근로자들의 학력수준도 높은 편이어서 안전정보 및 안전의식 면에서 보다 유리한 조건 하에 있다. 더욱 최근에 들어와서는 대규모 사업장의 노동조합들이 안전보건 문제를 노사협상의 주요 쟁점으로 부각시켜 가고 있어서 사업주의 관심을 제고시키고 있는 추세이다.

소규모 사업장의 사업주는 안전보건 기준 및 의무조항 이행을 비용부담의 추가 요인으로 받아들이는 경향이 있다. 또한 관련 법규를 최소한으로만 충족시키면 된다는 인식을 견지하면서 가능하면 이를 회피하거나 모면하고자 하는 소극적인 안전보건에 관한 동기를 가지고 있는 것으로 조사되고 있다. 반면 대규모 사업장 가운데에서 안전보건 관리를 통상적인 기업경영의 한 함수로 받아들이고, 산업재해로 인한 경제적 손실을 최소화 하려는 강한 동기를 보여 주고 있는 많은 사례들을 찾아 볼 수 있다.

www.kosha.net 중 사업안내 에서 KOSHA 18001 인증제도 중 인증사업장현황 참조.. 2004. 1. 31.현재

라. 사업장 인력구조의 변화

IMF 외환위기 이후 우리나라의 기업들도 비용감축 및 경쟁력 강화를 전략적 경영차원에서 비정규직을 폭넓게 활용해가고 있다. 우리나라에서는 1999년을 기점으로 비정규 근로인력이 정규직을 능가하기 시작한 이래, 비정규 근로자 수가 좀처럼 줄어들지 않고 오히려 지속적으로 증대되어 나갈 것이라는 전망이다.

(1) 비정규 근로의 고용형태별 분포

비정규 근로는 근로계약의 유형에 따라, 일용근로, 단기계약근로, 시간제근로, 용역근로, 독립도급근로 및 재택가내근로 등 다양한 고용형태로 분류될 수 있다. 우리나라의 경우 비정규 근로의 고용형태별 분포를 보면, 일용근로가 27%로 주종을 이루며, 단기계약근로 25%, 시간제근로 18%, 용역근로 16%, 독립도급근로 9%를 차지하고 있는 것으로 밝혀지고 있다. 파견근로는 4% 정도의 낮은 비중을 차지하고 있으며, 일시 대체근로나 재택 가내 근로는 1% 미만에 불과한 것으로 조사되었다.

안주엽, 김동배, 이시균, 비정규근로실태와 정책과제(III), 한국노동연구원, 2003; 한국노동연구원, 2002 비정규근로자 근로실태 조사분석, 2002. 6.

<표 3-1> 비정규 근로자의 고용형태별 분포

	전 체	시간제	단기 계약	일용 근로	일시 대체	용역 근로	파견 근로	재택 가내	독립 도급
전 체	1,360	18.3	25.0	26.8	1.0	16.0	3.7	0.3	9.0
성 별
남 자	643	12.4	25.2	34.4	0.9	18.2	3.5	0.3	5.2
여 자	717	23.5	24.8	20.0	1.1	14.0	3.8	0.4	12.4

<출처: 2002년 비정규직 근로자 근로실태 조사분석, 한국노동연구원, 2003>

(2) 비정규 근로의 산업별 분포

비정규 근로자의 산업별 분포를 보면, 재해다발 업종인 제조업이 전체의 20%로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 건설업 역시 8% 정도의 높은 비중을 보이고 있다. 한편 비정규 근로자는 상대적으로 사업체 규모가 작은 사업장에 종사하는 비중이 높음을 알 수 있다. 비정규 근로자의 사업체 규모별 분포를 보면, 30인 미만의 소규모 사업체에서 일하고 있는 비정규 근로자가 전체 70% 이상을 차지하고 있으며, 전체 비정규 근로자 중 40% 정도가 5인 미만의 영세 사업장에 고용되어 있음을 알 수 있다(10인 미만의 사업장 기준으로는 전체 52.5%). 요컨대, 우리나라의 비정규 근로자들은 재해빈발 업종인 제조업 및 건설업 현장을 중심으로 10인 이하의 영세 사업장에 주로 고용되어 있어서 그만큼 산업재해의 가능성에 상당히 높게 노출된 상태에 놓여 있는 것이다.

<표 3-2> 비정규 근로자의 산업별 분포

	전 체		남 성		여 성
전 체	1,360	(100.0)	643	(100.0)	717	(100.0)
농림업	3	( 0.2)	2	( 0.4)	1	( 0.1)
어 업	1	( 0.1)	1	( 0.1)	0	( 0.0)
광 업	1	( 0.1)	1	( 0.2)	0	( 0.0)
제조업	265	(19.5)	124	(19.3)	141	(19.7)
전기가스수도사업	3	( 0.3)	2	( 0.3)	2	( 0.2)
건설업	102	( 7.5)	95	(14.8)	6	( 0.9)
도매 및 소매업	227	(16.7)	112	(17.5)	114	(16.0)
음식 및 숙박업	179	(13.2)	40	( 6.2)	139	(19.4)
운수업	56	( 4.1)	43	( 6.7)	14	( 1.9)
통신업	8	( 0.6)	4	( 0.6)	5	( 0.6)
금융 및 보험업	166	(12.2)	45	( 7.0)	122	(17.0)
부동산 및 임대업	64	( 4.7)	44	( 6.8)	20	( 2.8)
사업서비스업	61	( 4.5)	35	( 5.5)	26	( 3.6)
교육서비스업	99	( 7.2)	35	( 5.5)	63	( 8.8)
보건사회복지업	32	( 2.3)	9	( 1.5)	22	( 3.1)
오락문화운동서비스업	55	( 4.0)	32	( 5.0)	23	( 3.2)
수리개인서비스업	38	( 2.8)	18	( 2.9)	19	( 2.7)

출처: 2002년 비정규직근로자 근로실태조사분석, 한국노동연구원, 2003

(  )안의 숫자는 해당 근로자 대비 비중

(3) 재해에 취약한 외국인 근로자

한편 비정규 근로자와 함께 우리나라 산업현장의 인력구조상 새로운 변화요인으로 생각해 볼 수 있는 것은 전체 취업인구 중 여성 근로자 수가 꾸준히 증가되고 있다는 점과 외국인 근로자 수가 크게 증대되어 왔다는 점이다(2002년 말 현재 33만여 명으로 추산). 특히 외국인 근로자의 경우 대부분이 3D 업종 위주의 안전보건 취약사업장에 불법 형태로 고용되어 있는데다가, 높은 이직현상과 낮은 애사심과 비숙련성, 의사소통상의 장애 및 생활 관습상의 차이로 인하여 산업재해의 유해위험 요인에 매우 높게 노출되어 있다.

외국인 근로자들 대부분이 산업재해 취약 사업장에 고용되어 있지만, 불법 취업인 경우가 대부분이어서 공식적인 산업재해 통계에서 제외될 가능성이 크다. 따라서 우리나라의 산업재해 통계가 실제 발생하는 재해건수에 비해 그만큼 과소평가되어 있다고 볼 수도 있을 것이다.

<표 3-3> 비정규 근로자의 사업체 규모별 분포도

	전 체		남 성		여 성
전 체	1,360	(100.0)	643	(100.0)	717	(100.0)
0인	181	(13.3)	72	(11.3)	109	(15.1)
1-4인	362	(26.7)	149	(23.1)	214	(29.8)
5-9인	171	(12.5)	97	(15.1)	73	(10.2)
10-29인	243	(17.9)	126	(19.6)	117	(16.4)
399-99인	193	(14.2)	93	(14.5)	100	(13.9)
100-299인	108	( 7.9)	60	( 9.4)	48	( 6.7)
300-499인	33	( 2.4)	17	( 2.6)	17	( 2.3)
500인이상	68	( 5.0)	28	( 4.4)	40	( 5.6)

출처: 2002년 비정규직근로자 근로실태조사분석, 한국노동연구원, 2003;

(  )안의 숫자는 해당 근로자 대비 비중

3. 대외 여건의 변화

가. 세계화와 WTO 자유무역체제

세계화는 자본과 인력, 상품 등이 각국의 국경선을 별다른 장애물 없이 마음대로 넘나들 수 있게 된 현상을 뜻한다. 투자 자본 및 제조업 공장이 보다 유리한 조건을 찾아 손쉽게 국경선 너머로 이동하며, 근로인력의 해외 유동성이 급격하게 증대되고 있다. 상품과 서비스 역시 사라져가는 무역장벽을 뚫고 거침없이 각국 시장 곳곳을 누비며 경쟁적으로 소비자의 선택을 기다리고 있음을 알 수 있다.

세계화는 또한 세계가 단일의 거대한 시장으로 통합되어 가면서, 산업과 시장을 규율하는 경제 규칙의 국제적 표준화가 이루어져 가고 있는 현상을 의미한다. 이제 각국 중앙 정부가 그 나라 특유의 제도나 공공정책 수단을 통해 자국의 산업과 시장을 인위적으로 조정 통제해 나갈 수 있는 여지가 갈수록 줄어들고 있는 반면, WTO나 OECD, ILO, EU 등과 같은 국제기구의 영향력은 갈수록 증대되고 있다. 산업과 시장에 적용되는 제도 및 공공정책의 국제적 동조화가 진행되고 있는 것이다.

나. 안전보건 규칙의 국제적 표준화 동향

안전보건 분야에서도 WTO와 EU 등 국제기구를 중심으로 표준 안전보건 기준을 국제협약에 포함시키려는 움직임이 일고 있다.

WTO는 무역기술장벽협정(Agreement on Technical Barriers to Trade)을 통해 국가별로 안전보건 및 환경보존 기준상의 편차가 지나치게 커지는 것을 막기 위해, 표준화된 국제기준 작성을 서두르고 있고, 향후 모든 협약 당사국들이 이러한 국제적 기준을 국내 정책과 제도에 반영하도록 유도하고 있다.

EU의 경우 96년 유럽안전보건기구(European Agency for Safety and Health at Work)의 신설과 함께 역내에 공통적으로 적용되는 안전보건 기준의 표준화 지침이 작성되었고, 회원국들로 하여금 이 지침에 따라 각국의 안전보건 제도와 정책을 재조정해 나가도록 권장하고 있다. 그런가 하면 유럽 안전인증마크(CE Mark) 제도의 실효성 있는 운용으로 유럽과 교역하는 수출국에 대해서도 표준화된 EU의 안전기준을 충족시키도록 유도하고 있다.

해당 산업부문 별로 안전보건 기준의 국제적 표준화가 진행되고 있음도 알 수 있다. 예컨대 전기전자 관련 위험기기 제작, 유해화학물질 관련 산업 및 무역 관련 식품제조업 등 산업부문에 따라서는 관련 국제기구가 제품의 생산 공정과정에서 준수되어야 할 안전보건 기준을 규정하고, 이러한 기준을 충족시킨 제품에 대해서만 국제적 유통을 허용하고 있다.

다. 안전보건 분야의 국제협력 필요성

신공법이나 신물질의 국제적 확산이 매우 빠른 속도로 진행되는 오늘날 안전보건 분야의 국제적 협력의 필요성은 날로 더해 가고 있다. 특히 새로운 유해위험물질이나 이로 인한 새로운 유해위험 요인 및 새로운 유형의 직무 관련 질병 등에 관한 정보를 공유할 수 있는 국제적 데이터베이스(D/B) 시스템 구축 및 운영 과정에 적극 참여할 수 있어야 하며, 우리나라의 안전보건 정보시스템과의 연계를 추진할 필요가 있다.

현재 한국산업안전공단의 산업안전보건정보센터가 ILO-CIS와 연계되어 있음

또한 안전보건 기술개발을 위한 국제적 협력체계나 안전보건 기준의 국제적 표준화를 추진하는 회의체, 연구기구 및 관련 국제포럼 등에도 국가대표 자격으로 참여할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 전문 관료집단 가운데 안전보건 분야의 국제적인 전문가가 시급히 육성될 필요가 있다.

4. 주요국 안전보건 정책의 변화 동향

가. 공통의 여건 변화

미국 및 EU 국가들 역시 최근 사업장의 안전보건환경에 큰 변화를 경험하고 있다. 이들 국가들이 공통적으로 경험하고 있는 변화 요인으로는 인구통계학적 변화로서 근로인력의 고령화, 여성 근로자 비중의 증대 등을 들 수 있다. 한편, 이들 주요 국가들 역시 우리나라와 마찬가지의 산업체계 및 고용패턴상의 변화를 찾아 볼 수 있는데, 여기에는 서비스 부문 고용증대, 비정규, 비전형 근로자 증대, 자기고용 및 재택근무자 증대 추세 등이 포함된다.

나. 주요 정책동향

이러한 변화추세에 맞추어 미국이나 EU 국가들은 기존의 안전보건 관리체계의 효과성 증진을 위하여 많은 새로운 정책 대안들이 모색되고 있다. 이들 국가에서 찾아볼 수 있는 일반적 정책동향으로는 다음과 같은 것들이 있다.

미국의 정책동향에 관한 자료는 OSHA Strategic Management Plan 2003-2008을 주로 참조하였고, EU 국가들에 관한 정책동향은 다음의 자료들을 참조한 것이다;European Agency for Safety and Health at Work, 2002, Annual Report 2002; Commission of the European Community, Adapting to Change in Work and Society: A New Community Strategy on Health and Safety at Work 2002-2006. European Agency for Safety and Health at Work, Forum, Quality of Work: New Approaches and Strategies in Occupational Safety and Health, 2001; Quality of Work: A Future Community Strategy for Safety and Health at Work, 2001.

첫째, 노사간, 정부기업간의 파트너십 구축전략

둘째, 사업장의 자율규제 프로그램 확충

셋째, 안전보건 정보망(OSH Information Networking) 확충

넷째, 중점관리전략(고위험 및 새로운 유해위험요인, 재해빈발 산업           및 사업장)

다섯째, 안전 사각지대 접근성 제고 전략(비정규 근로자, 외국인 근           로자 등)

여섯째, 안전보건 관리비용의 경제적 효율성 증대방안 모색

다. 사업장 안전보건환경 개선을 위한 규제 합리화

미국 및 EU의 주요 국가들은 90년대 후반까지만 하더라도, 기업경쟁력 강화를 지원하기 위해서는 안전보건 규제를 완화해야 한다는 입장이 우세했다. 그러나 지식기반 산업의 대두, 산업안전보건 기준의 국제적 표준화 및 국제통상에서의 산업안전보건 이슈의 급부상 등으로 인하여 이러한 규제완화의 관점에 새로운 변화가 일고 있음을 알 수 있다. 최근 미국과 EU의 주요 국가들은 안전보건환경의 개선이 기업에게 부담이 아니라, 오히려 경쟁력 강화의 원천이 될 수 있다는 점이 강조되고 있음을 알 수 있다. 즉 정부의 근로자 보호를 위한 규제정책이 기업경쟁력 지원 필요성과 양립이 불가능한 것이 아니라는 관점이 크게 대두되고 있는 것이다.

따라서 이들 주요 선진국들은 80년대 이후 다소 완화되었던 안전보건환경 관련 규제를 합리화하여, 기업의 자율관리 폭을 확대해 나가는 한편 필요한 경우 현장조사 및 감독통제 등의 직접적인 규제 조치를 강화하는 다양화된 정책 프로그램을 개발해 나가고 있음을 알 수 있다.

자세한 내용은 부록Ⅰ, 미국 OSHA Strategic Management Plan(2003-2008) 및 부록Ⅱ, 산업재해 감축을 위한 EU 5개년 신전략(2002-2006)을 참고하면 될 것이다.

제4장 제2차 산업재해예방 5개년계획의 목표

1. 기본목표

가. 기본목표 1

산업재해와 직업병에 대한 체계적인 예방대책을 수립하여 산업재해를 획기적으로 감축하고, 근로자의 건강을 증진시켜 우리나라 근로자들 삶의 질을 개선한다.

1-1 전통적인 산업재해 취약부문인 50인 미만 사업장에 대한 집중관       리로 최근 재해율 증가추세를 제어하고, 궁극적으로 우리나라의       안전보건환경을 선진국 수준으로 제고.

1-2 사망재해 등 중대재해가 빈발하고 있는 건설업과 제조업에 대한       유해요인 중점관리제를 체계적으로 시행하고, 이를 바탕으로 전       산업부문을 망라하는 재해관리시스템을 구축.

1-3 근골격계 질환 등 최근 크게 늘어가고 있는 신규 산업재해 요인       및 새로운 유해요인에 대해 적극 대응하여 근로자들의 업무상 질       병 발생률 증가추세를 제어.

나. 기본목표 2

노사주도로 안전하고 쾌적한 작업장 환경이 조성되도록 함으로써 산업재해 발생에 따른 경제적 손실을 최소화하고, 우리 기업의 국제경쟁력 강화를 지원한다.

2-1 노사가 협력하여 주도적으로 안전보건환경을 관리하고, 특히 사업       주가 적극적으로 안전보건 투자를 늘려갈 수 있도록 행정적･경제       적 유인시책 개발.

2-2 자율관리를 유인하되, 법 위반이 있을 경우 사업주의 사후적인 책       임을 확실히 묻도록 하고 의무를 다하지 않은 사업주에 대해서는       결과에 대한 엄정한 평가를 바탕으로 법집행의 실효성 제고.

2-3 노사협력을 바탕으로 단위 사업장의 안전보건 위험성 평가 및 관       리 체계가 구축될 수 있도록 정부의 기술지원 역량 확충.

다. 기본목표 3

노사정 및 유관 민간단체 등 우리나라 안전보건의 질 관리를 책임지고 있는 각 주체가 협력의 시너지 효과(Synergistic effect)를 최대한 발휘할 수 있도록 정책 네트워크(Network)를 구축한다.

3-1 노동부와 한국산업안전공단, 민간대행기관간에 기능별 역할을 합       리적으로 분담하여 안전보건 공동체의 성과향상을 극대화.

3-2 각 기관･단체･민간부문간 자료와 정보의 공유가 원활하고 신속하       게 이루어질 수 있도록 정보공유체계를 완비함으로써 협력시너지       효과 극대화.

3-2 민간 재해예방기관의 전문성 수준 제고 및 안전보건 대행 서비스       의 질 관리 지속 추진.

2. 전략 목표

가. 전략목표 I : 사업주의 안전보건관리책임 강화

우리나라의 경제사회 발전에 따라 ‘삶의 질’ 향상을 위한 국가 정책이 강조되면서, 작업장의 안전과 보건위생 환경의 개선이 주요한 국가적 책무로 등장하였다. 근로자들의 안전보건환경의 개선이라는 기관 사명을 가지고 노동부가 노동청에서 부로 승격하여 출범한 1981년 현재 우리나라의 5인 이상 사업체 수는 72,070여 개소, 근로자 수는 3,139,272 명이었으나, 오늘날 노동부의 관리 대상이 되는 전체 사업장 수가 100만여 개소, 근로자수는 1,060만여 명으로 크게 증대되었다. 1981년 출범 당시 근로자들의 안전보건환경 개선사업에 투입된 노동부와 지방관서(지방청 및 지방사무소 포함)의 전체 인력은 1,952명이었으나, 현재 그 수는 2,855명에 이르고 있다.

국가적인 안전보건 정책 수요의 폭발적 증가 추세에 비추어 본다면 정책집행에 투입된 인력과 자원은 매우 제한적임을 알 수 있다. 1998년 이후 규제완화 및 작은 정부의 이념에 묶여 중앙부처와 산하기관의 인력을 수요와 필요성의 증대에 맞추어 증원하는 것이 더욱 어렵게 되어 가고 있다.

보다 최근에는 우리나라의 산업체계가 구조적으로 전환되는 과정에서 나타나고 있는 근로인력 구성의 다양성, 새롭고 다양한 안전보건 관련 유해위험 인자의 출현, 근골격계 질환 등 광범위한 직업병 및 신규 유해위험물질 노출가능성 등에 알맞은 안전보건정책의 추가 수요가 크게 증대되어 가고 있다. 전통적인 안전보건 취약부문이라 할 수 있는 제조업이나 건설업의 현장에서의 좀처럼 줄어들지 않은 높은 산업재해 발생율에 더하여 이들 신규수요가 폭증하는 상황인 것이다. 제한된 자원과 인력으로써 최대한의 성과를 창출할 수 있기 위해서는 실효성 있는 정책집행이 가능하도록 우선 제대로 된 전략목표가 설정되어야 한다.

(1) 세부규제 접근법에서 사후 책임을 확실히 묻는 방향으로

재해율을 감축하고, 사업장의 안전보건 여건 개선을 통하여 근로의 질을 향상시키기 위해서 가장 실효성이 큰 정책방향은 사업장에 대한 정부의 직접 개입(direct intervention) 기능을 확충하는 것이 될 것이다.

정부의 직접 개입은 산업안전보건법상 사업장에서 준수되어야 할 구체적 요건이나 세세한 기술기준을 규정하고, 이의 준수이행 여부를 일일이 조사･감독하며, 또한 준수에 필요한 기술적 지도･지원을 모든 사업장에 대하여 제공하는 것이다.

그러나 지나치게 세세할 정도로 기준이나 요건을 법규화해서 이를 전체 대상 사업장에 획일적으로 적용･집행한다는 것은 물리적･기술적으로 무리한 일일 뿐더러, 투자대비 성과의 측면에서 경제적 효율성이 크게 떨어지는 일이 아닐 수 없다. 사업장의 성격과 유형이 서로 다르고, 각 사업장마다 사업장 고유의 복합적 유해위험 요인이 상존하는 상황에서 안전보건 리스크(risk) 하나하나에 대해 규제를 법규화하고 이를 제한된 수의 근로감독관이 감독하도록 하는 것은 물리적･기술적･경제적으로 가능한 일이 아닌 것이다.

지금까지의 ‘구체적 기술기준 열거에 의한 규제’ 접근법으로는 새로운 안전보건상의 문제가 발생할 때마다 끊임없이 단편적으로 법규정을 양산할 수밖에 없었고, 이와 같은 복잡한 법규 때문에 사업주들의 법체계 전반에 대한 이해를 오히려 떨어뜨리고 있다. 따라서, 사업주 스스로 현장의 문제를 적극 개선해 나가도록 하는 동기부여가 약하고 유해위험 요인에 대해 노사가 피동적으로 대응하도록 만드는 결과를 초래하고 있다.

따라서, 제2차 산업재해예방 5개년 계획에서는 다음과 같은 방향전환이 모색될 필요가 있다.

(가) 지금까지의 세부사항 규제 위주의 안전보건 관리 방식으로부터 결과를 기준으로 사업주에게 사후적 책임을 확실히 묻는 방향으로의 전환을 모색한다. 이러한 방향으로 나아가는 것이 사업주로 하여금 책임의식을 갖고, 사업장 고유의 여건에 부합하는 산업재해 요인관리에 적극 나서도록 할 수 있는 길이다. 현행 관리방식하에서는 사업주가 안전보건환경 개선을 위해 실질적인 책임을 지려고 하지 않고, 최소한의 법적인 책임만 벗어나면 된다는 식의 피동적인 자세를 가지게 된다.

(나) 법규의 적용과 집행은 공정하고, 강력하게 이루어져야 한다. 법규의 위반으로 인하여 발생하는 재해빈발 및 중대재해 사업장의 해당 사업주에 대해서는 예외 없이 단호하게 책임을 묻는 강력한 집행권을 행사하여야 한다. 특히, 반복적이고 고의적인 중대재해, 근로자가 대책에 이의를 제기했음에도 불구하고 이를 묵살하거나, 재해발생 자체를 은폐하려고 시도한 관리자와 사업주에 대해서는 강력하게 대처하여 예외 없이 형사상의 처벌이 부과될 수 있도록 해야 한다.

(다) 실효성 있는 법집행의 전제조건으로 과학기술의 발전과 사회･경제적 변화에 상응하는 법규의 업데이트(up-date)가 지속적으로 추진되어야 한다. 안전보건환경을 선진국 수준으로 개선해 나갈 수 있도록 하기 위해서는 변화하는 안전보건환경에 맞추어 산업안전보건법규를 새롭게 정비하는 일이 동시에 추진되어야 한다.

(2) 선별적 접근과 역량 집중

법적용 확대조치로 대상사업장과 근로자가 크게 증대되었고, 신규 산업재해 요인이 늘어가고 있는 상황에서 제한된 자원과 인력으로는 모든 대상 사업장에 대하여 현장조사나 기술지원 등 직접 개입 기능을 효율적으로 수행할 수는 없다.

따라서, 산업체계, 사업장 및 근로환경의 변화를 고려하여 위험도가 높은 업종과 직종, 작업형태 등을 선별하고, 또한 취약근로자 집단을 타깃팅(targeting)하여 정책프로그램을 여기에 집중시킴으로써 성과향상을 도모할 수 있어야 한다.

재래형 재해가 빈발하고 있는 제조업이나 건설업 가운데에서도 재해 발생빈도가 높은 직종인 단순노무 종사자, 용접화염절단 종사자, 자재생산 및 운송관련 종사자(제조업의 경우), 비계설치공이나 미장종사자(건설업의 경우) 등의 직종을 선별하여 집중관리 해 나가야 한다.

노동부, 2002 산업재해분석, 제 3장 사망재해 현황 및 분석을 참조.

선별적 접근법은 대상을 선정하여 정부의 직접 개입 역량을 집중시키는 방법이므로 다른 측면으로 보자면 정부의 직접 개입 없이도 스스로 안전보건환경을 개선해 나갈 수 있는 능력과 의지를 갖춘 사업장을 선정하는 기준과 절차를 확립하여 집행하는 사업과 병행되어야 한다.

사업장 규모에 따라, 경영상태에 따라, 사업주의 의지에 따라, 노사관계의 성격에 따라 또는 업종에 따라 다양성이 매우 큼에도 불구하고 모든 사업장에 대하여 획일화된 안전보건 관리방식을 부여하는 것은 정책 실효성 제고를 위해서 재검토되어야 한다.

사업장 규모가 영세하고, 노사관계가 원만하지 않으며, 사업주의 안전보건에 대한 이해나 자율책임관리의 의지가 없는 사업장에 대해서는 기존 방식과 같은 정부의 직접 개입을 통한 안전보건 관리 방식이 효율적이다.

반면 사업주의 자율 책임관리의 의지가 강하며, 이러한 의지가 일정 기간 동안의 안전보건 투자실적 및 성과 기록으로 입증된 사업장 가운데, 노사가 힘을 합하여 스스로 정부의 직접 개입 없이 안전보건환경을 개선해 나갈 수 있는 능력과 여건을 갖춘 사업장에 대해서는 사업장 자율관리 방식의 길을 제도적으로 열어 두는 것이 바람직할 것이다.

이와 같은 이원적 선별화 조치를 통해서 자율관리 사업장에 대한 의무면제 조치로 비축된 감독 및 통제 역량을 안전보건 취약 사업장에 집중시킴으로써 기존 안전보건정책의 실효성 제고에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

나. 전략목표 II : 노사 주도에 의한 자율적 안전보건관리

안전하고 쾌적한 작업환경을 조성하기 위해서는 다각적인 전략이 강구되어야 한다. 이러한 전략에는 기존 정책수단의 실효성 제고를 위한 방안의 모색과 함께 정책의 큰 틀을 재검토하는 거시적 접근도 필요하다.

산업안전보건정책의 실효성을 근본적인 차원에서 재검토하는 문제와 연계하여 새로운 차원의 전략목표 설정을 생각해 볼 수 있다.

제2차 산업재해예방 5개년 계획의 또 다른 전략목표는 ‘노사 주도에 의한 자율적 안전보건관리’가 될 필요가 있다. 동 시스템은 재해감축을 위한 정부의 정책적 노력과정에 사업주와 근로자의 자율적 참여를 적극 유도하고, 또한 정부는 이러한 자율관리 체제의 관리자로서 기능하는 ‘노사정 안전보건 관리 파트너십’의 구축을 의미한다.

(1) ‘노사주도에 의한 자율적 안전보건관리’ 제도화 추진

‘노사주도에 의한 자율적 안전보건관리’시스템은 일정 기준과 여건을 충족한 사업장에 대해서는 사업주의 책임 하에 안전보건경영시스템(OHS-MS)을 도입하여, 노사가 힘을 합해 자율적으로 산업재해예방 노력을 해 나가도록 하는 것이다. 안전보건환경의 개선은 정부의 직접 규제 방식만으로는 한계를 가질 수밖에 없다. 사업주 스스로가 자율적으로 전략경영 차원에서 작업장 안전보건환경 개선 문제에 앞장설 수 있어야 하며, 사업주의 이러한 주도적인 개선 노력과정에 근로자들의 참여가 보장되어야 한다.

자율과 참여의 관리시스템은 그러나 모든 사업장에 대해서 한꺼번에 전면적으로 도입될 수 있는 것은 아니다. 여건과 능력이 갖추어진 기업과 우량 사업장부터 이를 본격적으로 도입해 나가도록 해야 할 필요가 있다. 현행 산업안전보건법에도 ‘안전보건경영시스템’ 확립을 위한 관련 규정을 두고 있으나, 활성화되지 못하고 있는 실정이다.

그렇지만, 제2차 산업재해예방 5개년 계획의 완성년도가 2009년이라는 점을 고려한다면, 자율관리체제의 제도화와 점진적 도입을 이제 체계적으로 추진해 나갈 시점이다.

자율적인 안전보건경영체제의 본격적 시행을 전향적으로 검토해야 할 이유로는 다음을 들 수 있다.

첫째, 현장조사 및 지도방문과 같은 직접 규제방식의 안전보건정책           이 갖는 효과성 증대 여지가 차츰 소진되어 가고 있다. 사업           장에 따라서는 직접 규제방식이 여전히 효과적일 수도 있지           만, 좀처럼 감소하지 않는 재해율 수치는 이러한 직접 규제           방식만으로는 한계가 있다는 점을 잘 나타내 준다.

둘째, 안전보건경영체제를 운영해 나갈 수 있는 충분한 능력과 여           건을 구비하고서, 자율 관리를 실천해가고 있는 사업장이 늘           어 가고 있다. 이들 우량 사업장을 대상으로 하는 본격적인           정책 프로그램 개발 및 시행 추진으로 자율관리체제의 확산           을 기대할 수 있다.

셋째, ILO를 중심으로 한 UN 산하기관과 기타 국제기구들도 산업           안전보건 규칙의 국제적 표준화를 추진해 가고 있는 국제기           구나 단체들은 사업장 단위의 안전보건경영시스템을 각국에           서의 안전보건 정책방향으로 설정해 놓고 있으며, 이와 관련           하여 구체적인 가이드라인을 제시하고 있다.

ILO, Safe Work,  Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems(ILO-OSH 2001),

넷째, EU나 미국 등 주요 선진국들에서의 안전보건정책의 일반적           추세가 사업주 책임 하에 사업장 단위의 자율관리와 근로자           참여를 확대하는 방향으로 나아가고 있다.

European Agency for Safety and Health at Work, The Use of Occupational Safety and Health Management System in the Member States of the European Union: Experiences at Company Level, 2002.

다섯째, 최근 강조되어 온 안전문화 정립이나 안전의식 함양도 이           와 같은 자율관리의 제도화에 의해 뒷받침되어야만 효과적으           로 정착될 수 있다.

여섯째, 안전보건정책의 실효성 제고를 위해서는 97년 특별조치법           으로 완화된 규제의 복원도 생각해 볼 수 있으나, 전면적 규           제 복원은 관계부처와의 원만한 합의가 어려운 실정이다. 따           라서, 규제완화 시책에 부응하는 자율관리시스템을 내세우면           서 기존 정책의 실효성 제고에 필요한 정책 수단 확보를 설           득해 나갈 수 있을 것이다.

(2) 안전보건경영시스템과 사업주의 책임강화

자율과 참여의 보장이 의무면제형의 자유방임형 관리체계를 의미하는 것일 수는 없다. 노사 주도에 의한 안전보건 관리시스템은 산업재해 관리 책임과 의무의 일차적인 주체가 정부가 아니라 민간기업이라는 점을 보다 분명히 하는 것이라고 말할 수 있다. 노사주도형 안전보건 관리는 사업장 단위로 사업주의 전적인 책임 하에 재해감축 대책을 수립하고, 이를 집행해 나가도록 하는 것이다. 또한 근로자들이 대책 수립과 집행과정에서 적극적으로 참여하도록 하자는 것이다. 여기에는 다음과 같은 취지가 반영되어 있다.

첫째, 노사주도형 산업재해 관리는 사업장에서의 산업재해 감축의           일차적 책임을 전적으로 사업주에 귀속시키는 것이다.

둘째, 각종 유해위험 요인은 사업장마다의 고유한 특성에 따라 다           르기 때문에 사업장 단위의 산업재해 감축대책이 수립되도록           하자는 것이다.

셋째, 작업장 환경에 친숙하고, 유해위험 요인에 항상 노출되어 있           는 근로자들이 산업재해 감축을 위한 대책수립 및 집행과정           에서 적극적으로 참여하도록 해야 한다.

넷째, 자율관리에는 반드시 책임이 뒤따라야 한다. 정부는 자율 관           리 사업장의 선정기준 및 평가기준을 정하고, 엄정한 사후 평           가를 통해 기준에 미달한 사업장과 사업주에 대해서는 책임           을 확실히 물을 수 있어야 한다.

제5장 중점 추진 방향

1. 산재취약 부문 우선적 집중관리 : 타깃팅 전략

2. 사망재해 감축을 위한 관리대책 : 중대재해 최소화 전략

3. 작업환경 개선 : 사업주의 ‘작업장 품질’ 관리 유도전략

4. 직업병 예방대책 강화 : 직업병 증대추세 제어 전략

5. 건설재해 획기적 감축 : 건설안전 전략

6. 새로운 유해위험 요인 중점관리 : 안전보건 기준 선진화전략

7. 사업장 자율관리 시스템 구축 : 자율 책임관리 유도전략

8. 노사정 및 전문가 협력체제 구축 : 협력시너지 창출 전략

9. 안전보건 통계정비 : 산재통계 국제화 및 정보화 전략

1. 산재취약 부문 집중관리 : 타깃팅 전략

가. 산재취약부문 집중관리

제한된 자원과 인력을 가지고 모든 사업장뿐만 아니라 모든 관리대상에 골고루 행정력을 분산･적용시킬 수는 없다고 본다.

산업재해 예방관리에 투입될 수 있는 자원의 선택적･집중적 활용이 강구되어야 할 필요가 있다. 선택과 집중의 대상으로서는 그 동안 높은 산업재해 발생율을 보여 온 다음 사항이 집중관리 되어야 할 것이다.

⑴ 50인 미만 영세 소규모 사업장(전체 산업재해의 69.1%)

⑵ 같은 유형의 산업재해가 빈발하고 있는 건설현장

⑶ 근속기간이 1년 미만인 근로자(6개월 미만이 전체 산업재해의         50.5%)

⑷ 5대 재해빈발 제조업(제재 및 베니어판 제조업, 목제품 제조업,        금속제품 제조 및 금속 가공업, 금속재료품 제조업, 선박건조 및        수리업)

⑸ 사망재해 발생빈도가 높은 추락, 협착, 낙하･비래, 감전 등 재래        형 산업재해 형태

한정된 인력과 자원은 이들 대상을 집중적으로 관리하는데 투입되어 현장점검, 기술지원･지도 및 근로감독 등 직접 개입기능을 확충하는데 효율적으로 활용될 수 있어야 한다. 영세 사업장의 높은 재해율을 집중관리하는 것이 전체적으로 재해율을 감축할 수 있는 효과적인 접근법이기 때문이다.

나. 비정규 근로자에 대한 접근성 제고

우리나라의 경제와 노동시장의 구조적 변화에 따라 50% 이상의 근로인력이 50인 미만 소규모 사업장 등에서 비정규 근로에 종사하고 있고, 이들 근로자의 대다수는 현실적으로 산업안전보건법의 수혜를 받지 못하고 있을 가능성이 크다고 할 수 있다.

따라서, 이들 안전 사각지대에 놓여 있는 근로자들을 안전보건망에 포괄하고, 이들에게 안전보건 서비스 혜택이 제공되도록 하는 다양한 정책프로그램들이 개발･집행될 필요가 있다.

비정규 근로자가 근무하고 있을 개연성이 큰 사업장을 겨냥하여, 이들 근로자에게 다가가서 안전보건 서비스를 전달할 수 있도록 하는 다음과 같은 전략이 모색되어야 한다.

⑴ 소규모 사업장의 작업환경 개선을 위한 Clean 3D 사업장 조성        사업의 확충

⑵ 도급기업(원청기업)이 소규모 협력업체 사업장의 산업안전보건        활동을 관리지원 하도록 행정적･재정적 지원유도 시책 마련

⑶ 신설 사업장에 대한 산업안전보건 기술지원 강화

⑷ 비정규 근로자 대상 안전교육 프로그램 확대

⑸ 영세 건설현장에 대한 산업재해예방 지원 확대

2. 사망재해 감축을 위한 중점관리대책 : 중대재해      최소화 전략

가. 사망재해 중점관리

우리나라 산업재해 발생추이를 주요 안전보건 선진국들과 비교할 때 나타나는 가장 두드러진 현상은 사망재해 등 중대재해 발생율이 현격하게 높다는 것이다.

사망재해는 산업재해로 인한 근로손실일수나 경제적 손실액 산정시 차지하는 비중이 매우 크기 때문에 인명손실로 인한 개인적･가정적 피해뿐만 아니라 산업재해로 인한 사회적 손실을 감축하기 위해서도 중점시책으로 특별 관리되어야 한다.

건설업이나 제조업 분야에서의 사망재해는 대부분 추락, 협착, 낙하･비래 및 전도 등의 형태로 반복해서 발생하는 것이므로 사망재해를 중점관리 하는 전략추진으로 사업장의 안전보건에 대한 경각심을 크게 일깨울 수 있어서 사망재해 뿐 아니라 전반적인 재해율 감축효과를 기대할 수 있다.

나. 사망재해 감축을 위한 타깃팅 전략

사망재해 감축을 위한 전략은 우선 사망재해자에 대한 면밀한 분석을 통해 사망재해 취약부문을 가려내어 이를 집중관리 해야 한다.

사망재해는 업종별로는 제조업과 건설업 부문에서 두드러져 전체 사망재해의 50% 이상을 차지하고 있고, 연령별로는 50대 이상 고령자가 많다(제조업은 40%, 건설업은 46% 수준). 입사근속 기간별로 보면 6개월 미만 근로자가 전체의 41.2%로 다수를 차지하는 것으로 나타났다. 따라서, 제조업과 건설업종에 종사하고 있는 50대 이상 고령근로자, 입사 6개월 미만의 근로자들이 집중관리 대상이 되어야 한다.

노동부, 2002 산업재해분석, pp. 92-164.

직종별로는 제조업의 경우 단순노무 종사자가 가장 많이 차지하고 있고, 용접화염 절단종사자, 자재생산 및 운송관련 종사자 순이며, 건설업의 경우 단순노무 종사자, 비계 설치공, 미장 종사자 순이다. 따라서, 제조업이나 건설업 현장의 단순노무 종사자가 집중관리 대상이 되어야 한다.

사망재해 원인을 발생형태별로 분석한 통계자료에 의하면 제조업의 경우에는 협착, 추락, 낙하･비래, 감전 순이며, 건설업의 경우 추락, 감전, 낙하･비래 순이므로 추락, 협착, 낙하･비래의 위험도가 큰 작업형태가 집중관리 대상이 되어야 한다. 최근에는 서비스업 발달과 함께 근무시간 중 발생한 교통사고에 의한 사망재해 발생율이 증가하는 추세에 있으므로 이에 대한 관리대책도 강구되어야 한다.

‘2002 산업재해분석’에 포함된 자료로서 근로감독관이 조사한 조사대상재해(510명) 중 388명의 사망재해 사례를 타계식으로 조사분석한 것임. 위 pp. 142-143.

사망재해 발생을 원인별로 분석해 보면 구조물 기계장치 설비불량, 점검 정비 보존불량 등의 기술적 원인과 함께 안전지식의 부족, 작업방법교육 불충분 등과 같은 안전상의 교육적 원인이 대부분을 차지하고 있는 것으로 나타나고 있어서 사망재해 감축을 위해서는 장비 등에 대한 사전점검 여부와 함께 취약 근로자들에 대한 충분한 안전교육 여부가 면밀하게 감독되어야 함을 알 수 있다.

3. 작업환경 개선 : 사업주의 ‘작업장 품질’ 관리유도 전략

가. 기업경쟁력 차원에서 ‘쾌적한 작업환경’ 조성

생산현장에서 안전보건환경의 개선은 곧 작업환경의 개선이고, 근로자의 삶의 질을 제고시키는 것일 뿐 아니라, 제품의 품질개선에 기여함으로써 궁극적으로는 기업의 경쟁력 강화에도 도움이 된다. 제품에 품질이 있는 것처럼 제품을 생산하는 작업장에도 또다른 의미의 품질이 있다는 것이다.

오늘날 안전보건 관련 주요 선진국에서는 작업환경의 질 개선문제에 대해서는 규제니 탈규제니 하는 관점이 아니라, 근로자의 ‘삶의 질’ 향상이나 기업경쟁력 강화 차원에서 접근하고 있다.

나. 작업환경 측정시스템 개선 및 결과 D/B화

우리나라 사업장의 작업환경을 개선하는데 가장 필요한 일은 우선 사업장 단위로 작업환경을 정확히 측정하여 각종 유해인자와 요인을 식별해 내고, 이를 데이터베이스(D/B)화하는 것이다. 그런데 현실적으로 대부분의 사업장이 제도적으로 자체 측정이 가능함에도 불구하고 인력과 장비의 확보가 어려운 실정이므로 지정측정기관에 측정･의뢰하는 형태의 외주를 주는 상황이므로 이 과정에서 정확성과 신뢰성의 문제가 생겨날 수 있다.

따라서, 정확성과 신뢰성을 보장할 수 있는 방향으로 작업환경 측정시스템의 개선을 추진하여 올바른 개선대책이 나오도록 하고, 이것이 곧바로 기존 직업병 예방의 성과로 직결될 수 있도록 해야 한다. 측정시스템 개선에는 지정측정기관의 공학적･기술적 능력의 제고방안이 함께 강구되어야 한다.

작업환경 측정 결과는 한국산업안전공단과 같은 공공성이 큰 기관에서 종합적으로 D/B화하도록 하여, 유해인자에 대한 국가적 관리시스템을 구축할 수 있어야 한다.

4. 직업병 예방대책 강화 : 직업병 증대추세 제어 전략

가. 재래형 및 새로운 형태의 직업성 질환 예방전략 개발

소음성 난청, 진폐, 유기용제 중독 및 중금속 중독과 같은 재래형 직업병은 그 발생 규모에 상관없이 직업이 직접적인 발병원인으로 작용한다는 사실 때문에 제2차 산업재해예방 5개년 계획기간 중에도 여전히 중요한 산업보건 문제로 다루어져야 할 것이다.

직업성 암 및 만성 직업성 호흡기질환 등도 앞으로는 전체 직업병 범주에서 더욱 비중이 커질 것으로 예상되므로 이에 대한 일차적인 예방과 조기발견 및 조치에 대한 전략이 모색되어야 할 것이다.

또한 노출특성이 과거의 단일 유해요인에 대한 단시간 고농도 노출로 인한 급성 중독으로부터 발암성물질이나 복합적 유해요인에 장기간 저농도로 노출되어 발생하는 만성중독의 양상으로 바뀌어 가는 추세에 있으므로 저농도 노출에 대한 평가 및 이와 관련된 건강영향평가방법의 개발･보급이 필요하다.

뇌심혈관질환이나 근골격계질환과 같은 작업관련 질환은 전형적인 직업병과는 달리 업무적인 요인이 유일한 발병원인이 아니고 업무관련성을 가려낸다는 것도 쉽지 않은 특성이 있다. 그렇기 때문에 작업관련 질환에 대해서는 사업주가 책임져야 할 산업보건 문제인가에 대해서 계속 논란이 있을 수 있다.

하지만 21세기 산업사회에서 건강한 노동력의 확보가 바로 경쟁력이고, 근로자의 건강이 곧 근로자의 삶의 질 고양 문제와 직결되어 있다는 점에서 사업주의 입장에서나, 더 나아가 정부의 입장에서도 작업관련 질환을 전향적으로 계속 다루어 나가야 할 것이다.

나. 다양화된 현장 요구에 부응하는 포괄적/노사 주도형        예방활동 모색

산업의 선진화 및 질병 패턴의 선진국 유형화로 우리나라 사업장에는 재래형 유해요인(분진, 소음, 유기용제 및 중금속 등)과 새로운 형태의 유해요인(인간공학적 요인 : 근골격계 질환과 직무스트레스와 같은 사회･심리적 요인 등)이 공존하고 있는 상황이므로 포괄적인 산업보건 활동이 요구되며, 이를 효율적으로 추진할 수 있는 종합적인 산업보건 관리제도가 요구되고 있다.

산업사회가 다양화됨에 따라 복잡해져가는 유해요인을 효과적으로 관리하고 직업병 및 작업관련 질환을 예방하기 위해서는 사업주의 총체적인 책임하에 산업보건 활동이 일상적이고 지속적으로 이루어져야 한다.

근로자들이 평소에 문제점으로 지적하는 산업보건 문제를 우선순위로 선정하여 예방활동을 전개해 나가는 것이 효율적일 것이다. 특히 소규모 사업장에서는 근로자들이 주도하여 간단한 개선이나마 지속적으로 추구해 나가는 노사 주도에 의한 개선활동의 정착이 시급히 이루어질 수 있어야 한다.

5. 건설재해 획기적 감축 : 건설안전 전략

가. 건설업 안전보건 관리체계 개선

신기술과 신공법의 도입과 함께 시설물의 계획･설계･시공 등 여러 공정이 연속적이고 복합적인 단계를 통해 이루어지고 있고, 도급업체(원청)-하도급업체(하청)의 계약관계가 다기화 되어 있는 추세에 비추어 건설공사의 안전성을 근원적으로 확보하기 위해서는 사업수행 단계별 및 하도급 계약체계별 종합적인 안전관리 대책이 마련되어야 한다.

특히 건설현장에 고령자와 여성 및 외국인 근로자 등 산업재해 취약계층 근로자의 비중이 늘어가고 있는 추세이므로 이들 취약계층에 대하여 안전보건 의식을 제고하는 한편, 안전보건 관련 기술적 지식 및 정보가 체계적으로 제공될 수 있도록 건설업 근로자의 안전 교육체계 및 교육프로그램의 획기적 재정비가 이루어져야 한다.

나. 반복형 건설재해 획기적 감축

건설현장의 재해는 사망 등 중대재해가 많이 발생하고, 또한 추락, 붕괴, 낙하･비래 등 재래형･반복형 재해가 다발하고 있음을 알 수 있다. 건설 현장의 사망재해 가운데 45%가 추락에 의한 것이고, 추락 등 재래형 재해의 대부분이 가설공사에서 발생하고 있다. 따라서 가설공사에 집중적인 관리감독과 함께, 가설재에 대한 안전성 제고방안이 마련되어야 한다.

건설현장 가운데 공사금액 2억원 미만의 소규모 현장과 2-120억원 규모의 중규모 현장에서 전체 산업재해의 90% 이상이 발생하고 있다. 이들 중･소규모 건설현장은 안전관리자 선임 대상이 아닌데다가, 재해예방 전문지도기관의 기술지도 대상이 아니거나(소규모 건설현장) 혹은 기술지도 대상이라 하더라도 형식적으로 실시하는 경향이 있다. 따라서, 건설재해 감축을 위해서는 패트롤 점검 확대 등 중･소 건설현장에 대한 감독체계가 강화되어야 한다.

특히, 재해예방 전문지도기관에 의한 기술지도 대상에서 제외되고 있는 영세 건설현장에 대해서는 자발적으로 안전관리활동이 이루어질 수 있도록 기술지도･지원의 확대가 이루어져야 한다.

6. 새로운 유해위험 요인 중점 관리 : 안전보건기준      선진화 전략

가. 신규 유해위험 요인 관리체계 강화

우리 사회의 사회･경제･기술적 변화와 세계화의 추세에 따른 국제적 물동량 증대는 사업장의 안전보건을 위협하는 새로운 유해위험 요인의 지속적 출현을 가져오고 있다. 따라서 이들 신규 산업재해 요인을 중점관리하고, 필요한 경우에는 법적용을 확대하는 조치가 신속하게 취해져야 한다.

신규 산업재해 요인을 관리해 나가는데 있어서는 해외 안전보건 동향에 대한 면밀한 모니터링과 함께 노출정도 및 유해위험성 등을 기술적으로 분석할 수 있는 관리체계 구축, 관련 D/B 구축 및 정보공유체계 확립, 사업장 자율작업환경관리 촉진 등의 시책이 보다 체계적으로 강구될 필요가 있다.

나. 서비스업에 대한 정책적 관심

유럽 등지의 많은 안전보건 선진국에서는 지금까지 화학･금속･목재 등 제조업과 건설업 분야 위주로 안전보건 집중관리 대상을 선정해 왔으나, 90년대 후반 이후 이러한 전통적인 집중관리 대상 이외에 상업･운송서비스, 유통, 병원 및 건강센터, 교육 및 공공부문이 안전보건 정책의 새로운 관심 대상으로 부상하고 있다. 이는 이들 국가의 산업체계가 서비스업 중심으로 급속하게 전환하면서 이 분야에서 활동하는 근로자의 수가 크게 늘어나게 되었기 때문이다.

전운기, EU국가의 산업안전보건정책 고찰, 노동부(1999)

서비스업의 특성상 근로상황이나 작업형태가 복잡하고 다양한 방식으로 이루어지기 때문에 제조업 등에서 발견되는 재래형 유해위험 요인과는 다른 차원의 신규 산업재해 요인이 크게 증대되어 가는 추세에 있다. 서비스업이 갖는 이러한 직업적 특성을 반영하는 관련 산업안전보건 기준 및 제도가 지금까지 상대적으로 덜 정립되어 온 것도 이 분야에 대한 새로운 정책적 관심을 불러일으키고 있는 배경이 된다.

우리나라에서의 안전보건정책 역시 지금까지는 주로 제조업과 건설업에 초점이 맞추어져 왔다. 하지만 우리나라 경제에서 차지하는 서비스업의 비중, 사업장의 수 및 근로자 규모, 재해빈발 추세 등을 고려할 때 향후 정책적 관심이 서비스 업종에도 주어질 필요가 있다. 우리나라 전체 사업장(1,002,263개소) 가운데 제조업 사업장은 19.4% (194,150개소)이지만, 서비스업 관련 사업장은 61.6% (617,027개소)이고, 피고용 근로자 규모(10,571,279명)도 제조업 부문은 27.0% (2,857,592명)인데 비해 서비스업 관련 부문에 고용된 근로자는 45.4%(4,799,440명)이다.

우리나라 산업 중분류표는 전체 산업을 광업, 제조업, 전기가스 및 상하수도업, 건설업, 운수창고 및 통신업, 임업, 어업, 농업, 금융보험업, 기타 등으로 분류하고 있다. 이 가운데에서 전기가스 및 상하수도업, 운수창고 및 통신업, 금융보험업 등이 서비스업으로 분류될 수 있을 것이다. 문제는 기타로 분류된 산업인데, 기타에 분류된 업종이 주로 유통판매업, 건물 및 시설 괸리업, 요식 업 등 공중업객 업소인 점을 고려할 때,기타에 분류된 업종을 크게 서비스업에 포함시킬 수 있다.

서비스업 부문에서의 재해율은 제조업이나 건설업 등에 비해 아직은 낮은 수준에 속한다. 하지만 최근 업무상 질병의 재해인정 폭이 크게 늘어 가고 있고, 근무시간 중 교통사고로 인한 산업재해, 근골격계 질환 등이 늘어 가고 있는 추세에 비추어 볼 때 향후 서비스 부문에서의 재해율이 급격하게 증가될 가능성이 클 것으로 예상되므로 별도의 관리전략이 마련되어야 할 것이다.

발생형태별로 보면 제조업이 추락, 협착, 절단 등의 형태가 주가 되고 있다면, 서비스업의 경우에는 교통사고, 업무상 질병, 전도, 무리한 동작 등이 주가 되고 있음을 알 수 있다. 노동부, 2002 산업재해분석, 2003, pp. 82-87 발생형태별(산업중분류) 참조.

7. 사업장 자율관리시스템 구축 : 자율 책임관리유도 전략

가. 안전보건경영시스템 활성화

행정관리 수요가 급증하고 있지만, 필요 인력과 자원의 가용이 어려운 상황에서 재해율 감축을 위해 남아 있는 한 가지 대안은 사업장 단위의 노사주도형 안전보건 관리체제로 유도해 나아가는 것이다. 사업주 스스로 경영혁신 전략의 일환으로 안전보건 여건의 개선을 선택하도록 동기를 부여할 수 있는 시책이 필요하다. ILO가 강력하게 권장하고 있고, 미국이나 EU 등 주요국에서 도입하여 정부의 정책프로그램으로 시행에 들어가고 있는 안전보건경영시스템은 이와 같은 필요에 잘 부응할 수 있다.

우리나라의 산업안전보건법은 안전보건경영시스템 도입에 필요한 기본 조항을 두고 있으며, 한국산업안전공단에서는 KOSHA 18001사업을 전개하고 있다. 문제는 정부 차원에서 이미 산업안전보건법에 명시되어 있는 대로 한국형 안전보건경영시스템 모델을 연구개발하고, 그 시행을 위한 법적･제도적 장치를 구비하는 일에 얼마만큼 절실하게 정책적 관심이 집중될 수 있고, 여기에 필요한 정치･행정･재정적 지원을 확보할 수 있느냐 하는 것이다.

안전보건경영시스템은 기본적으로 산업안전보건 문제해결을 사업주 책임하에 업체단위의 자율관리에 맡겨 두는 것이기 때문에 규제완화 시책에도 잘 부응할 수 있는 것이다. 안전보건경영시스템의 법제적 핵심은 이를 도입하는 사업체에 대하여 중대재해가 발생되지 않는 한 현장점검이나 근로감독 등의 직접적 규제 조치를 적용시키지 않는 것이기 때문이다.

사업장 단위의 안전보건경영시스템 구축이 정착･확산되면 정부는 그만큼 행정력을 자율관리의 의지와 여건을 갖추지 못한 사업장에 집중할 수 있는 이점을 가지게 된다. 이러한 측면에서 자율 안전보건경영시스템의 본격적 도입은 ‘규제완화 기조를 유지하면서도 꼭 필요한 규제는 강화한다’는 현 정부의 규제합리화 정책에 부응할 것이라는 설득력을 겸비하고 있다.

나. 재정적 유인책 개발

기업 스스로 안전보건 수준을 향상시켜 나가도록 유도하기 위해서는 안전보건 투자증대 및 자율관리 성과에 상응하는 재정적 보상이 이루어지도록 하는 재정적 유인책을 더욱 내실 있게 제도화해 나가야 한다. 산업재해보상보험 요율의 차등화 확대나 보조금 및 조세감면 수준의 차별화의 정도를 점차 증대하여 편익/비용 분석의 관점에서 사업주가 자율 관리체제 구축에 적극적 관심을 갖도록 유도해 나가야 한다.

사업주의 자율 관리체제 구축을 유도해 낼 수 있는 재정적 유인책으로는 다음과 같은 유형을 활용할 수 있을 것이다.

⑴ 재해율에 따른 산업재해보상보험 요율의 차등화 확대

⑵ 연구･조사 및 기술개발에 대한 정부 보조금 지급

⑶ 작업장 산업재해 예방 투자비용에 대한 조세감면

⑷ 기업 차원의 안전보건 평가활동에 대한 재정지원

8. 노사정 및 전문가간 협력체제 구축 : 협력시너지      창출 전략

가. 노동부･산업안전공단･민간재해 예방기관간의 역할 분담

노동부와 한국산업안전공단 및 민간재해 예방기관간의 재해예방 및 감축을 위한 지도감독, 기술지원 및 안전보건 서비스 대행･컨설팅 등의 기능적 역할을 합리적으로 분담하여 공공부문과 민간 부문의 협력 시너지 효과(synergistic effect)가 극대화될 수 있도록 해야 한다.

□ 노동부 : 산업안전보건법, 동 시행령 및 동 규칙 제･개정, 산업         안전보건 감독, 동 법 집행 및 전국표본 실태조사 등

□ 한국산업안전공단 : 각종 기술지침개발･보급, 기술지원･지도･상담, 산업안전보건 교육･홍보 및 산업재해 예방관련 연구･개발 등

□ 민간기관(전문가･전문기관) : 전문기술 컨설팅･서비스 및 상담 등

이들 기관은 고유의 업무를 해나가면서, 서로 긴밀하게 정보를 교환해 나가면서 협력해 나갈 수 있도록 정책 네트워크(Network) 구축을 추진한다.

특히, 한국산업안전공단의 역할은 공익성에 보다 충실하도록 하여, 경제적 요인으로 민간대행기관이 수행하기 어려운 영세 소규모 사업장의 안전보건 기술지도･지원 등과 같은 공익성 사업 위주로 업무 수행에 중점을 두도록 한다.

사업장 안전보건환경의 질 관리 서비스 대행을 주목적으로 설립된 민간재해예방기관에 대해서는 그 동안의 공급과잉이 낳은 서비스 부실이 해소될 수 있어야 한다. 이를 위해서는 대행서비스 수요를 적정하게 제어하는 수요중점 관리시책 및 대행서비스 기관에 대한 감독권 발동강화를 통해 대행서비스기관의 전문성 수준을 제고해 나가야 하며, 대행기관별로 고유 사업분야를 중심으로 전문화 또는 특성화해 나갈 수 있도록 유도해야 한다.

나. 공공부문과 민간부분의 유기적 협력체계 구축

산업안전보건 분야에서도 노사정이 함께 협의체 구성을 통하여 안전보건환경 관련된 이슈들을 협의하여 해결해 나갈 수 있을 것이다. 대립적 노사관계가 있더라도, 산업재해예방 등 산업안전보건사업에 관해서는 노사정 간담회를 정례화 하여 노사정이 협의 하에 같이 풀어나갈 수 있도록 기존의 노사정위원회와는 별개 차원의 <노사정 안전보건 협의회: 가칭>와 같은 기구의 신설을 검토할 필요가 있다.

지역별･업종별 안전･보건관계자 협의체를 구성하도록 지원하며, 지역적 특성을 고려하여 노･사･정･학 관계자를 망라하는「산업재해예방협의회」를 구성･운영하도록 유도한다. 한편, 협의체 운영에 필요한 안전보건 동향 및 자료를 충분히 제공하여, 산업안전보건에 대한 이해도 제고시킬 필요가 있다.

9. 안전보건 통계정비 : 산재통계 국제화 및 정보화 전략

가. 안전보건통계 정비와 정보화

정책목표설정이나 사업평가를 위해 산업안전보건 통계산출이나 정보화작업은 매우 중요하므로 자료의 수집･입력･통계화･정보화 등 일련의 작업을 정부차원에서 산업안전보건정보센터와 같은 전담 부서를 만들어 집중적으로 운영할 필요가 있다. 건강보험자료에 직업코드를 부여하거나, 기존자료에 코드를 부여하여 정보의 네트워크화를 추진한다.

산업안전보건통계의 자료원을 다양하게 만들 필요가 있다. 현재 우리나라는 산업재해보상통계(재해율 및 업무상질병발생건수 등)뿐인데, 주요 선진국들의 경우처럼 주기적으로 다양한 산업보건관련 전국표본실태조사(Working Conditions Survey, The Work Environment Survey 등)를 수행하고 이를 통해 산업보건지표 작성을 추진할 수 있어야 한다.

나. 산업재해 통계의 국제화 추진

산업재해 또는 직업병의 통계를 국제적으로 비교하기 위해서는, 현행의 통계제도를 개선하여 국제화할 필요가 있다. 예컨대, 직업병통계의 국제적 비교를 위해 현재 통계에 포함시키는 대상 질병을 제한하는 등 작업관련 질환 통계를 개선할 필요가 있다. 직업병통계로서 국제적으로 보고되고 있는 수치는 국가마다 업무상 질병으로 공식적으로 인정된 사례를 집계한 수치이고 인과관계가 명확한 것만 인정되어 집계되는 것이므로, 우리나라에서도 인과성이 비교적 불분명하지만 다른 복지제도가 없어 서구 제국과 달리 폭넓게 인정되고 있는 뇌심혈관질환이나 근골격계질환 등의 작업관련 질환은 따로 분리하여 통계처리하는 것을 제도화할 필요가 있다.

현재 우리나라에서는 4일 이상 요양건수를 산업재해통계에서 집계하고 있으나, 국제기준에 맞지 않으므로 국제적 추세에 맞추어 4일 이상 휴업건수로 바꾸는 작업이 시급하다. 이러한 조정으로 통계 수치상의 재해율의 상대적 과대평가를 바로 잡을 수도 있을 것이다.

제6장 중점 추진 과제

1. 산업안전보건법의 집행 강화

가. 법 위반에 대한 경제적･행정적 부담 강화

(1) 현황 및 문제점

산업안전보건법상 안전･보건상의 조치 불이행 등 주요 위반사항에 대하여 주로 벌금형으로 형사처벌되고 있으나 벌금액이 매우 미미하여 사업주의 산업재해 예방의지를 제고시키는 데는 한계가 있다. 또한  30여종의 벌금형의 벌칙을 과태료로 전환하였는데 역시 사업주의 안전의식 제고에 기여하리라고 기대하기가 어렵다.

현행 규정은 안전보건개선계획 미준수 등 안전수칙 위반 근로자에게 과태료를 부과토록 하는 과태료 부과기준을 대통령령으로 상향시켜  규정하여 시행하고 있으며 시행령의 개정으로 전 업종에 확대적용하고 있다.

그러나 근로자를 대상으로 하는 과태료 부과에 대한 행정적인 현실성 및 투명성 확보에 대한 어려움이 많을 것으로 판단된다. 특히 근로자의 안전의식을 제고시키기 위한 동기부여에는 기대하기 어려울 것으로 본다.

안전･보건관리대행 등 지정사업의 경우 사업장의 사정과 편의 등을 고려하여, 지정기관의 의무위반에 대한 업무정지 처분이 안전･보건관리대행기관에 대해 단 몇 건만 있었을 뿐 사실상 업무정지 처분을 한다는 것이 곤란한 실정이다.

산업안전보건 관련법규의 위반에 대한 벌금 부여 등 강력한 법 집행으로 얻는 효과는 매우 미흡하다. 또한 처벌을 위주로 하는 법 집행 강화와 더불어 경기불황에 따른 기업들의 경제적 어려움으로 인하여 사업주가 안전보건을 기업의 최우선순위로 하겠다는 안전보건활동 태도를 변화시키는 것은 어려움이 많다고 판단된다.

(2) 추진내용

(가) 감독역량 강화 추진

산업안전보건 전문근로감독관은 모든 유해위험성을 평가할 수 있는 능력을 갖고 있어야 담당하는 사업장과 근로자에 대하여 사고를 예방할 수 있으며 근로감독활동을 제대로 할 수 있다고 본다. 근로감독관은 더 나아가 손실방지 개념의 서비스라는 큰 차원의 수행을 위하여 회계감사에 대한 지식도 가지고 있어야 가능하다.

이를 위해서는 업종별･업무별로 구체적인 감독 매뉴얼(Check List)을 작성하는 등 근로감독관의 능력을 제고하기 위한 방안을 연구･검토하여 감독업무의 역량을 강화할 필요가 있다.

또한 향후 사업장에서 일어날 수 있는 법규 위반사항들에 대하여 기술적 대책을 제시하는 등 다양한 조치를 취하기 위한 기술과 지식의 습득을 지원하는 방안을 마련할 필요가 있다.

(나) 과태료의 효과적인 부과 및 차별화

재해다발 사업장, 작업환경 취약 사업장, 안전보건 불량 사업장등에 대한 점검시, 경미한 위반사항에 대해서는 과태료를 부과하거나 또는 처벌 대신 서면으로 경고조치를 취하는 것이 바람직하다. 그러나, 안전･보건상의 조치와 같이 사고 및 산업재해와 직접 관련된 사항에 대해서는 시정명령 없이 즉시 과태료를 부과하도록 적극적인 법집행을 권장할 필요가 있다.

특히, 고의적이고 상습적으로 법을 위반하는 위반자(사업장)에 대하여 가중처벌하는 등 일벌백계와 같은 조치를 강력하게 집행하여 다른 형사처벌과는 차별화하는 전략이 필요하다. 사업주로 하여금 악의로 법규를 위반하면 국내에서 설 땅이 없음을 실감하도록 각인시킬 필요가 있다.

법규 위반으로 과태료 부과시 사업주가 사전에 안전수칙을 준수토록 근로자를 지도하고 이를 위한 교육을 실시하는 등 사업주는 법상 필요한 조치를 이행했음에도 불구하고, 근로자의 고의적인 안전수칙 불이행과 같은 중요사항을 위반한 경우에 대하여 근로자에 대하여 즉시 과태료를 부과할 수 있는 기반을 조성할 필요가 있다.

(다) 과징금 제도 도입 검토

안전보건 대행기관, 측정기관 및 검진기관 등이 산업안전보건법에서 지정한 사업을 수행함에 있어서 부과된 의무사항을 위반하였을 경우 업무정지처분 또는 과징금을 선택적으로 부과할 수 있도록 함으로써 탄력적인 행정조치를 가능하게 할 필요가 있다.

(라) 안전의 중요성에 대한 대중적 관심 유도

산업안전보건법규 위반사례에 대한 주요 내용을 인터넷 등을 통하여 주기적으로 알려줌으로써 대중적 관심을 제고시킬 필요가 있다.

나. 산업재해 조사제도 개선

(1) 현황 및 문제점

산업재해 조사대상의 불합리한 선정기준 등의 이유로 2001.5월 『근로감독관 집무규정』을 개정하여 일반 산업재해를 조사대상 산업재해에서 제외시킨 이후 추락, 협착에 의한 재래형 산업재해가 증가하고 있다. 또한, 법규 위반으로 사법처리되는 사업장수도 큰 폭으로 감소하고 있는 것에서 알 수 있듯이 조사대상 산업재해의 범위를 조정한 것이 사업주의 법준수 의지를 약화시킨 것이 아닌가 하는 의심이 든다.

「재해로부터 안전을 배우지 말라」는 영국의 속담이 있지만 각종 산업재해로부터 많은 교훈을 얻고 있는 것도 사실이다. 합리적인 목표 설정과 예방대책에 알맞은 정책수단은 정리되고 정확히 분석된 자료로부터 얻을 수 있다. 이러한 방법 중 하나가 과거에 발생한 각종 산업재해 관련 자료이므로 이를 수집･분석하여 산업재해의 정확한 원인분석에 활용할 필요가 있다.

(2) 추진내용

(가) 조사대상 산업재해의 범위 조정

산업재해 현황에 대한 면밀한 분석을 토대로 일반 산업재해 중 발생빈도가 높은 유형 등에 대해서도 조사대상 산업재해의 범위에 포함시키는 방안을 검토할 필요가 있다. 다만, 이러한 방안이 실효를 거둘 수 있으려면 행정력이 뒷받침되어야 하므로 행정력이 허락하는 한도 내에서 범위가 조정되어야 한다는 점을 고려해야 할 것이다.

(나) 신속한 사고조사 시스템 마련

사고 발생시 조사에 즉시 임하여 신속히 대응함으로써 사고의 원인을 정확하게 규명할 수 있으며 그 원인을 정확히 분석하고 대처해야 유사한 사고가 발생되지 않도록 예방이 가능하다. 따라서, 산업재해 발생시 신속하게 사고조사를 실시할 수 있는 시스템을 구축함으로써 양질의 데이터를 신속하게 확보할 수 있도록 하여야 할 것이다.

다. 산업안전관련 법률의 합리화

(1) 현황 및 문제점

규제개혁은 투명성이 높으며 공정하고 신뢰 가능한 경제사회의 실현과 다양한 선택에 대한 국민생활의 실현으로 국제적으로 개방된 경제사회의 실현을 목표로 추진되고 있다.

그러나 IMF 외환위기의 관리체제 하에서 기업의 경쟁력 제고와 경제활동의 자율성 신장이라는 명분 하에 사회적･경제적 규제에 대한 구분이 없이 획일적인 규제완화조치로 사업장의 안전보건 조직 및 인력을 대폭 감축시켰다.

이로써 산업재해가 증가추세로 반전될 가능성이 높아졌고 결국, 경제적 손실이 증대될 수 있으므로 기업경쟁력의 저하요인으로 작용했다고 볼 수 있다. 규제개혁은 경우에 따라 다르겠지만 근로자의 안전을 확보하는 관점에서 보면 기업에서 자기 책임체제를 확립하는 등 사회적으로 필요한 규제의 실효성을 확보하는 것이 무엇 보다 요구되고 있다.

(2) 추진내용

(가) 산업안전보건관련 규제 복원 노력

특별조치법의 개정으로 폐지･완화되었으나 규제가 필요하다고 인정되는 다음 사항에 대한 규제 복원을 위한 노력이 필요하다고 본다.

■ 프레스･리프트에 대한 정기검사

■ 제조업의 유해위험방지계획서 제출

■ 30〜49인 규모의 사업장 안전관리자 선임

■ 보건관리자 직무교육

또한, 산업안전과 관련한 규제완화 조치내용을 복원하는 것도 중요하겠지만 노사의 참여와 자율을 보장할 수 있는 보완장치를 마련하기 위한 노력이 필요하다는 점도 강조하고자 한다.

(나) 안전･보건기준 정비･보완

산업안전 및 보건기준에 관한 규칙은 유해위험 기계･기구 등을 대상으로 하고 있는데 아직도 보완해야 할 점이 있으므로 이를 사업장의 잠재위험 특성에 맞게 세분화하고 구체화하는 노력을 꾸준히 전개하여야 할 것이다.

또한, 안전･보건 기준에 사업장의 유해위험 사항을 세세하게 규정하지 못한 상태에서 사고가 발생하는 경우에는 같은 유형의 산업재해가 재발되지 않도록 하기 위하여 노동부에서 관련 내용을 안전･보건기준에 즉시 반영하도록 하여야 할 것이다.

또한 산업안전･보건 기준이 현행처럼 ‘산업안전･보건에 관한 규칙’으로 규정화되어 있으면 개정 등이 어려우므로 이를 융통성 있고 탄력적으로 운영하기 위하여 KOSHA Code화 하거나 국가표준(KS) 등의 형태로 규정할 수 있는지 모색･검토 할 필요가 있다.

(다) 국민에게 다가가는 법률용어 사용

산업안전보건 관련법령에 있는 안전･보건상의 조치내용을 명확하게 표현할 필요가 있으며, 간략하고 알기 쉬운 용어를 사용해야 한다. 즉, 법률에 의한 기업과의 의사소통방식을 개선할 필요가 있으며, 그들의 의무사항에 관하여 쉽게 이해할 수 있도록 함으로써 준법정신을 갖출 수 있도록 노력해야 한다.

2. 중･소 영세사업장의 재해예방 지원

가. 도급업체(원청)의 협력업체(하청) 근로자 보호

(1) 현황 및 문제점

대기업의 기업경쟁력 강화라는 명제 하에 노동 인력시장의 변화 등으로 50인 미만 사업장이 증대되었다. 그런데 이들 대부분은 대기업으로부터 하도급(하청) 받아 사업을 영위하는데 근로조건과 작업환경이 열악하여 산업재해도 다발하고 있어서 전체 산업재해 중 69.1%를 차지하는 것으로 나타났다.

하도급 작업에는 유해위험 작업이 포함된 경우가 많으며 도급업체로부터 위험전가(Risk Transfer)를 받는데 도급업체는 기술･인력･자금 이 풍부하여 적극적으로 대응할 수 있지만 하도급업체는 조직･예산 등이 부족하여 위험성을 평가하고 대책을 강구하는 등 대응하기에는 역부족인 실정이다.

(2) 추진내용

도급업체는 조직･인력･예산 등이 충분한 상태이므로 도급업체가 협력업체의 안전보건 사업을 도와주는 방안을 검토할 필요가 있다. 도급업체에서 안전보건 전문인력이 협력업체를 주기적으로 방문하여 기술적인 사항 등을 컨설팅하고 시설 개선 등을 위하여 기술적･재정적 지원을 제공하도록 유도함으로써 하도급업체의 산업재해예방 노력을 도와줄 수 있다. 이러한 사항은 제도를 개선하여 사업장에 권고수준으로 출발하고 사업장으로부터 호응도가 좋거나 산업재해예방에 기여도가 큰 경우 법제화하는 방법을 검토할 필요가 있다.

나. 영세 소규모 사업장에 대한 적극적 지원

(1) 현황 및 문제점

상시근로자 50인 미만 소규모 사업장에서 발생되는 산업재해자 수는 전체 재해율의 69.1%(2003년)를 차지하는 것으로 나타나 이들에 대한 대책이 절실한 실정이다. 또한, 재해다발 사업장과 유해위험 기계･기구 공정 보유 사업장에 대한 대책이 필요하다.

소규모 사업장의 작업환경개선을 위한 Clean 3D 사업을 추진함으로써 생산성 향상과 같은 긍정적인 사업효과를 가져왔고 결국, 산업재해자 수가 감소하는데 크게 기여하고 있다. 그러나 Clean 3D 사업에 필요한 조성지원자금을 확보하지 못하여 사업을 제대로 추진하지 못하는 실정이다.

중소형 국가산업단지 및 농공단지에는 작업환경이 열악하고 자율안전관리 능력이 부족한 50인 미만 사업장이 대다수를 차지하고 있다. 또한 농촌지역이라서 생산인력을 고용하는데 어려움을 겪고 있으며 이들은 전문인력이 아닌 단순노동 종사자로써 안전보건에 대한 인식이 부족하여 산업재해에 취약한 실정이다.

영세 소규모 사업장에 적합한 내용으로 구성된 정보 자료가 없는 실정이다. 이들 사업장은 유해위험 사항의 파악, 각종 법규의 이해 및 안전보건관리 조직･체제에 대하여 전혀 이해하지 못하고 있는 실정이므로 쉬운 내용의 소개서 등이 필요하다.

정부에서 아무리 좋은 정책과 제도를 마련해도 사업주의 준법성이 중요한 열쇠이다. 그런데 사업주는 산업안전보건법규의 준수는 사업에 필요한 것이 아니라 불필요한 투자라는 개념을 가지고 있으므로 안전에 관한 확고한 신념을 갖도록 하기 위하여 법규 준수풍토를 조성할 필요가 있다.

(2) 추진내용

(가) 안전보건개선계획 적극 추진

관계 규정이 개정되어 안전보건개선계획 수립 대상 사업장이 5인 이상 사업장까지 확대되었으므로 이를 집행하기 위해서는 재해다발 사업장과 위험기계기구 다수 보유 또는 유해위험공정 보유 사업장 등을 대상으로 우선순위화 할 필요가 있다. 우선순위가 높은 사업장에 대하여 조기에 안전보건개선계획을 수립･시행하도록 행정력을 집중시켜 적용할 필요가 있다.

안전보건개선계획 사업을 Clean 3D 사업 및 안전보건관리 기술지원 사업과 연계하여 병행 추진하고, 안전보건개선계획을 이행하기 위한 소요자금을 저리로 융자해 주거나 보조해 주는 지원금을 확대하여야 한다.

안전보건관리책임자 등 안전보건을 대표할 수 있는 자를 선임하여 소속 사업장의 안전보건 관리를 담당하도록 하고 이들을 지원할 수 있는 교육프로그램을 개발･보급하여 그들로 하여금 사업장의 안전보건문제를 스스로 해결하는 방법을 제시할 수 있도록 안전보건에 대한 관심을 유도할 필요가 있다.

(나) 집단 공동 안전관리체제 구축

작업환경이 열악하고 자율안전관리 능력이 부족한 50인 미만 사업장이 대다수인 중소형 국가산업단지 및 농공단지의 사업장에 대하여 농공단지별로 입주업체 대표가 참여하는 지역 안전보건대표 기구를 결성하여 이들로 하여금 안전점검 실시, 안전보건관리계획의 수립, 유해위험성 평가 등을 공동으로 추진토록 하는 방안을 검토한다. 단지별로 유해위험성 평가를 실시하여 위험 등급을 관리(Control)하도록 하고 단지 내 사업장에 대해서 위험성지도(Risk map)를 제작하여 단지 내의 위험성(Risk)을 표시하고 비치하여 사업주가 안전보건 의식을 갖고 예방에 힘쓰도록 도와준다.

산업단지 주변에 흩어져 있는 50인 미만 사업장 중에서 6대 위험업종에 해당되는 사업장이 공동 안전관리체제권역에 포함되어 우선적으로 혜택을 받을 수 있도록 Clean 3D 지원자금을 활용하여 지원함으로써 산업재해 예방에 기여한다.

공동 안전관리제 운영기준을 제정하고 단지 내의 특성 및 규모에 따라 공동 안전보건관리자를 선임하여, 안전교육장 공동 설치･운영, 안전보건관련 물품 공동 구매, 안전보건정보교환을 위한 네트워크 조성 등을 지원하는 공동 안전관리제 도입이 필요하다.

(다) 안전보건 지식향상을 위한 지침서 개발･보급

안전보건 관련 사례연구를 활용하여 각 부분별로 명확하고 간결한 안전보건 관련 특정지침을 개발하여 보급한다. 영세 소규모 사업장에 적합하도록 쉬운 내용으로 구성된 정보자료를 제공하고, 이러한 자료를 통하여 안전보건을 우선하여 기업을 경영할 경우 이익을 창출한 실증적인 모델도 소개한다.

영세 소규모 사업장이 안전보건환경 사업을 잘 수행하기 위하여 사업장의 유해위험 사항을 파악하고, 안전보건환경 관련 규정을 숙지하고 각종 사고예방을 위한 관리체제를 수립할 필요가 있다. 안전보건환경 관련 규정을 잘 숙지하기 위하여 IT기술을 활용한 사이버 교육을 실시하고, 잠재 위험요인별, 산업별 특정 지침 및 예방프로그램을 개발･보급하도록 한다.

미국 OSHA의 인터넷 교육도구인 e-Tool은 산업안전과 보건을 주제로 하는 웹에 근거한 훈련 도구가 하나의 예임 : http://www.osha.gov/dts./osta/oshasoft/index.html, 미국 OSHA

(라) 준법에 대한 지속적인 조언･지원

산업안전보건정책의 성공 여부는 산업안전보건법 등 법규의 준법성에 의하여 좌우되는데 안전보건 관련 행정기관의 자문서비스, 정보프로그램의 지원과 같은 간접지원 등은 소규모 사업장의 법 준수 의지를 뒷받침 해주게 된다.

특히, 영세 소규모 사업장일수록 사업장 관계자들이 꼭 지켜야 할 법적 의무조항에 관하여 알려주고 자신들의 작업장에 위험성 관리를 적용할 수 있도록 기술지도를 제공한다.

(마) 재정지원 사업의 서비스 향상 및 다양화

안전보건 기술지원사업은 영세 소규모 사업장의 안전관리 강화를 위하여 당분간 사업을 지속시킬 필요성은 있으나 사업물량은 점진적으로 축소하고 기술지원 요원을 중급 기술자로 상향 조정하는 등 서비스 질을 향상시켜야 할 필요가 있다.

영세 소규모 사업장의 산업재해예방에 대하여 투자를 촉진시키기 위하여 사업장 당 평균 지원금액은 높이되, 무상으로 지원되는 기본 보조금 비율은 사업주의 도덕적 해이를 방지하기 위해 점진적으로 낮추는 것이 바람직하다고 판단된다.

특히, Clean 3D 지원을 단독으로 수행하는 것보다 안전보건 애로기술 지원체계나 인증제도 등과 같은 동기부여가 필요한 안전보건 활동들과 연계시키는 방법도 필요하다. 지원금은 교육, 출판물, 컨설팅 의 지원 또는 직접적인 금전적인 지원 등을 선택할 수 있도록 다양화할 필요가 있으며 세금감면과 같은 혜택도 검토할 필요가 있다.

3. 중대산업사고 예방대책 강화

가. 공정안전관리(PSM) 제도 개선

(1) 현황 및 문제점

1996년부터 유해위험물질을 취급하는 사업장을 대상으로 공정안전관리(PSM : Process Safety Management)제도를 시행하고 있으며, 효율적인 안전관리를 위하여 2001년부터 차등관리제도를 시행하고 있다.

현재 상업적으로 유통되는 화학물질이 유럽연합(EU)에서는 약 10만 종에 이르며 미국은 약 8만종에 달하고, 우리나라는 약 3만7000여종에 이른다고 알려져 있으며, 매년 새로이 개발되거나 유통되는 화학물질도 300여종에 이르지만 이들에 대한 종합적인 안전관리는 매우 미흡한 실정이다.

그럼에도 불구하고 국내의 화학물질의 제조･수입건수 및 제조･사용량은 매년 증가추세에 있으며 최근 들어 유해위험 시설과 신규화학물질의 유해위험성이 파악되지 않은 상태로 불안전하게 사용됨에 따라 화재･폭발 및 독성물질 누출 등과 같은 중대산업사고(Major Industrial Accidents)의 발생 가능성이 높아질 것으로 예상된다.

현재 공정안전관리를 담당하는 근로감독관의 전문성이 확보되어 사업장에서 제출한 보고서 등을 객관적으로 평가할 수 있는 능력이 있는지를 알 수 있는 감사프로그램이 필요하다.

중대산업사고 예방을 위하여 PSM제도가 시행되고 한국산업안전공단 교육원에서 전문인력 양성계획이 수립된 바 있지만 동 분야의 전문인력의 개념(범위, 기술수준 등) 조차 제대로 정립되어 있지 않은 실정이므로 교육수요에 대한 정확한 파악도 안 된 상태이다.

(2) 추진내용

(가) PSM 감사 능력과 효율 향상

근로감독관의 공정안전관리 전문성 향상 교육을 지속적으로 실시하도록 하며, 과학적이고 객관화된 이행능력평가를 위하여 감사프로그램을 개선할 필요가 있다. 또한 근로감독관이 대상 사업장을 평가하기 위하여 방문하기 전에 사업주 스스로 작성한 사전-이행실태평가 보고서를 미리 검토하여 사업장 방문 시간을 최소화 하는 등 PSM 감사능력을 제고시킬 필요가 있다.

유해위험물질의 기준수량 미달로 PSM 적용 대상과 비대상 양쪽에 속해 있는 사각지대의 사업장에 대하여 유해위험방지계획서를 작성하도록 하기 위하여 완화된 규제를 복원하여 PSM 제도의 본래 목적을 달성할 수 있도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

(나) 공정안전전문가 양성

공정안전의 확보는 기업에 있어서 최우선 사항 중 하나라는 것을 인식하고 어려운 경제 환경 하에서도 공정안전의 수준이 저하되는 일이 없도록 하기 위하여 공정안전에 관한 필요한 전문인력(Chemical Safety Professional)을 확보하기 위한 노력을 하여야 할 것이다.

전문인력으로 하여금 공정안전관리체제를 확립하고 자율참여형 공정안전관리 활동을 촉진할 수 있도록 필요하면 교육인적자원부, 산업자원부 등 관련부처와 업무협의도 고려해야 한다.

나. 종합위험관리시스템(IRMS) 활용여건 개선

(1) 현황 및 문제점

2001년 화학설비의 체계적인 관리, 피해범위 사전예측 및 비상계획 수립 등을 위하여 종합위험관리시스템(IRMS : Integrated Risk Management System)을 개발하여 2002년 상반기에 시험적용을 거쳐 현재 울산, 여천 및 대산화학공단 등 PSM 대상 사업장에 보급하여 활용토록 하였다.

그러나 IRMS 활용 사업장에서 IRMS의 필요성을 제대로 인식하지 못함으로써 신뢰성이 부족하며, 활용능력이 부족하고 사용방법을 잘 몰라서 제대로 활용되지 못하는 실정이다. 따라서, 사업장의 안전보건 관계자를 대상으로 IRMS의 중요성과 활용방법 등을 교육시켜 우선적으로 신뢰성을 제고시키고 활용여건을 개선할 필요가 있다.

(2) 추진내용

(가) 종합위험관리센터 설치

화학공장의 경우 각종 장치 및 설비가 상호 상관관계를 갖고 운영되기 때문에 사소한 원인이라도 해당설비 및 공정전반에 걸쳐 영향을 미침으로써 안전상 심각한 문제를 가져올 수 있다.

또한 안전장치가 2중, 3중으로 설치되었다 하더라도 사람의 인적 오류에 의하여 중대산업사고를 야기시킬 수 있다. 따라서 이러한 인적･물적 위험 요인을 모두 고려하여 관리할 수 있는 종합위험관리센터(Integrated Risk Management Center)의 설립을 적극 검토해 볼 필요가 있다. 각 사업장의 유해위험 요인을 정보센터에 입력하여 모든 사업장이 정보를 공유하며 대책방안에 대해서도 상호 정보와 지식을 공유하는 시스템을 갖춘다.

(나) IRMS 활용방법의 보급 및 교육 확대

유해위험 설비 및 화학물질에 대한 최신자료를 확보하고, 외국의 사례수집･분석 등을 통하여 IRMS의 성능 향상을 위한 구성요소를 개선하여 사업장에 IRMS의 활용방법을 보급하고 교육을 확대한다.

또한 정량적 위험성평가 등 관련 교육과정을 개설하여 사업장의 안전보건 관계자로 하여금 이수토록 하여 IRMS의 전담인력으로 활용토록 해야 할 것이다.

다. 중대산업사고 예방 강화

(1) 현황 및 문제점

화학설비에 의한 화재･폭발 및 독성물질 누출에 의한 중대산업사고는 일반 사고와는 달리 발생하면 근로자는 물론 지역 주민도 엄청난 피해를 입을 수 있으므로 사고가 발생하지 않도록 특별 관리해야 할 것이다.

우리나라는 대상사업장 수가 700여개로 전담 근로감독관을 지정하여 지속적으로 관리하는 것이 효율적이지만, 총 275명의 산업안전보건감독관(2003.6.30)이 사업장 점검･지도･감독 등 자신의 고유 업무를 수행하면서 추가로 PSM 대상 화학공장을 관리하는 데는 업무가 과중되어 무리가 수반된다.

따라서, PSM 업무가 갖는 전문성과 화학공장의 지역특성을 고려하지 않고 PSM 관련 공정안전관리업무 및 이행실태 평가업무를 담당하는 것은 근로감독관의 업무를 과중시킬 수 있다.

화학설비에 의한 화재･폭발 및 독성물질 누출에 의한 중대산업사고를 발생시킬 가능성이 높은 화학공장이 안전하다는 신뢰성을 완벽하게 보장할 수는 없다. 즉, 모든 화학공장들이 안전보건활동을 통하여 위험성을 평가하고 관리하는 것은 가능하지만 위험을 완전하게 제거하여 무위험성(無危險性 : zero risk)을 성취할 수는 없다.

따라서, 위험성을 제거하기 위하여 유해위험 사항을 등급화하여 가장 위험성이 높은 것부터 제거하는 방법을 사용하는 것이 위험성 관리에 있어서 효율적이다. 위험성의 등급 중 ‘수용가능한 위험성(Acceptable Risk)’ 수준을 목표로 해야 하지만 ‘수용가능’이라는 개념은 여전히 학계나 업계에서 심각한 토론의 대상이 되고 있다.

현재는 그 아래 단계인 ‘허용할 수 있음(Permissible)’이라는 위험성 수준에 관심이 쏠리고 있어서 ‘허용할 수 있음’의 설정에 관심이 집중되고 있는 실정이다. 이와 같은 위험성의 허용은 그 동안 사회적으로 경험하여 허용된 위험성의 다른 수준들을 참고하여 결정되어야 한다.

또한 안전활동에 따른 비용과 이익 관계에서 설정되어야 하므로 간단히 해결될 문제가 아니므로 국가적 차원에서 체계적인 위험수준관리를 수행해야 하므로 제도적으로 접근해야 할 것이다.

(2) 추진내용

(가) 중대산업사고 예방통제센터 설치

중대산업사고를 예방하기 위하여 최선의 노력을 해야 하고 그러나 그러한 노력에도 불구하고 만약 사고가 발생되면 초기에 적절하게 대응하는 것이 최선의 방법이다.

적절한 대응을 위하여 석유화학공장이 밀집되어 있는 울산, 여천 및 대산공단 등 대규모 석유화학공단지역에 지역특성을 고려하여 중대산업사고 예방통제센터를 우선 시범적으로 설치･운영할 것을 검토할 필요가 있다.

사업장의 중대산업사고 예방체제 구축 및 이행을 담당할 중대산업사고 예방통제센터를 설치하고 동 센터가 PSM 대상사업장에 대하여 PSM이행수준 평가를 담당하고 평가 결과 등급이 낮은 사업장에 대하여 집중 지도･감독하는 시스템을 적극적으로 추진할 필요가 있다.

중대산업사고 예방통제센터는 사업장 내부에 구축된 비상대응시스템의 가동상태 등을 지도･감독할 뿐만 아니라 소방서 및 지방자치단체의 재난관리 기구와의 비상대응 업무를 연계시키도록 하는 것이 바람직하다.

전문성을 바탕으로 하는 중대산업사고 예방통제 전담체제를 위하여 가능하다면 전담 근로감독관을 고정 배치하고 전문성 향상을 위하여 안전 직무교육시스템(On & Off the Job Safety)을 도입하여 관계자의 전문성을 높이고 참여의식을 높일 필요가 있다.

(나) 위험성 등급관리(Risk Level Control) 기반조성

중대산업사고의 발생은 피할 수는 없지만 예방은 가능하다. 오스트레일리아, 영국 등 선진외국에서는 1980년대 후반부터 정량적 위험성평가(QRA, Quantitative Risk Assessment)를 실시하여 얻어지는 위험성 등급(Risk Level)을 모든 사업장에 적용하기 시작하였다.

기존 사업장은 물론 신규로 설립하는 사업장에 이르기까지 위험성(Risk)을 감소시키기 위한 실행근거로 위험성 등급관리를 활용하고 있다. 위험성 등급에 대하여 사회에서 ‘허용할 수 있는 수준’은 공공안전과 사회적 손실에 대한 일반 국민의 일반 통념이므로 사회적･정치적 판단에 의존할 수밖에 없다.

선진외국의 허용가능 위험수준(acceptable risk level) 영국과 오스트레일리아는 1 × 10-6 이하로 하고 있다. 그리고 네덜란드는 1 × 10-6을 최대 허용값으로 정하고 있으며,  1 × 10-8이상을 받아드릴 수 없는 값으로 정하고 있다 : Procedural Guide for Integrated Health and Environmental Risk Assessment and Safety Management in Large Industrial Areas, UNEP, ILO, WHO, 1988

따라서, 위험성 등급이 위험성 평가를 근거로 매겨질 경우 그 기준에 대한 정의가 매우 애매하고 논란의 여지가 많으므로 정부차원에서 허용할 수 있는 위험등급 등 여러 가지 위험등급을 객관적으로 만들어 제공해야 할 것이다.

4. 쾌적한 작업환경 조성

가. 사업장 작업환경 측정시스템 개선

(1) 현황 및 문제점

사업장의 작업환경을 개선하는데 가장 필요한 정보는 작업환경의 정확한 실태이므로 이를 위해서는 작업환경을 정확히 측정해야 한다. 그러나 작업환경 지정측정기관이 하나의 지방관서당(노동청 또는 노동사무소) 여러 측정기관이 인가되어 있어서 지정측정기관이 측정 대상 사업장을 서로 확보하기 위한 경쟁에 관심을 기울이다 보면 정확한 작업환경 측정이 어려워질 가능성이 있다.

사업장은 산업안전보건법에 의하여 사업장 내 유자격자가 작업환경을 측정하거나, 또는 지정측정기관에 의뢰하여 측정하도록 의무화 되어 있는데, 측정 자체의 정확성에 의심이 가므로 공권력을 가진 근로감독관 등이 불시에 모니터링 하는 방안 등 신뢰성을 제고시키는 방안이 강구되어야 한다.

현재의 작업환경 제도에서는 사업장에서 지정측정기관을 선택하여 측정을 의뢰하도록 되어 있어서 측정결과에 대하여 부탁할 가능성을 배제할 수 없는 실정이므로 지정측정기관에서는 사업장의 간섭이 배제된 상태로 작업환경을 객관적으로 측정할 수 있는 제도적인 장치가 필요하다.

사업주가 비용을 부담하지 않도록 작업환경측정과 소요비용을 분리시켜 시행한다면 사업주로부터 독립되어 공정한 측정이 이루어질 것으로 기대한다. 그래서 일 단계로 소규모의 사업장에 대하여 측정비용 일체를 국고에서 지원하는 방안을 검토해볼 수 있다.

사업장의 작업환경을 개선하기 위해서는 사업주가 스스로 필요성을 느껴서 자발적으로 개선 조치해야 하나 아직까지는 기대하기 힘들므로 결국 행정기관이 취하는 조치에 의존할 수밖에 없는 실정이다. 이를 위해서는 작업환경에 대하여 정확한 측정 데이터가 있어야 한다. 작업환경 지정측정기관에서 측정한 데이터는 위에서 언급한 이유 등으로 인하여 정확성에 문제점이 있으므로 이를 근거로 행정조치를 취하기가 힘들다고 본다.

현실적으로 가장 믿을만한 방법이 현장에서 업무를 담당하는 근로감독관 등이 직접 측정하고. 시료를 채취하여 전문분석기관에서 분석한 정확한 데이터로 행정조치 등을 취할 수 있는 제도를 활성화 되어 있지 않은 실정이다.

작업환경 지정측정기관에 대하여 한국산업안전공단 산업안전보건연구원에서 실험실의 시료분석능력 평가를 위한 정도관리를 실시하고 있으며, 1년에 1〜2회 지정측정기관을 방문하여 평가하는 제도는 있으나 이러한 제도로는 지정측정기관에 대하여 종합적인 관리가 힘든 실정이다.

지정측정기관에 대하여 시료 취급, 문서관리 등 관리 능력에 대한 종합적인 평가를 실시하여 우수 지정측정기관을 지정하는 제도는 없는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 작업환경 측정 불시 모니터링 활성화

작업환경 측정 및 건강진단 제도는 1981년 산업안전보건법이 제정되기 이전부터 시행되어 왔으며 시행과정에서의 문제점 등에 관하여 그 동안 여러 차례 토론회 및 연구 용역을 통하여 개선대책을 논의한 바 있다. 이 과정에서 측정제도에 관하여 많은 문제점 등이 지적되었지만 그래도 동 제도가 유지되는 것은 지정측정기관이 사업장의 유해 작업환경 현황을 사전에 스크린(Screen) 한다는 점을 높이 평가되어 왔다.

작업환경측정제도는 현행 시스템을 유지하되, 지정측정기관의 작업환경 측정 데이터의 신뢰성을 제고시켜야 한다. 이를 위해서는 근로감독관이나 안전공단의 직원으로 하여금 작업환경 측정현장을 불시에 모니터링(Monitoring)하는 현행 제도를 활성화 하여 수시로 점검해야 할 것이다.

(나) 작업환경 측정비용의 지원

작업환경측정 데이터의 정확성을 확보하기 위해서는 지정측정기관이 측정대상 사업장의 영향력을 배제하는 방법이 강구되어야 한다. 현행 제도 하에서는 사업장이 지정측정기관을 선택할 구 있는 권한을 갖고 있는 한 정확성에 대한 의구심은 항상 남아있으므로 이를 배제하기 위해서는 측정비용을 국고로 지원하는 방안을 검토해볼 필요가 있다.

일차적으로 소규모 사업장(예로 50인 미만)에 대하여 측정비용을 전액 산재예방기금 등으로 측정비용을 지원함으로써 소규모 사업장의 비용부담을 경감시키고 작업환경 측정의 정확성을 확보할 수 있다.

(다) 전문『작업환경 분석 실험실』의 신설

노동부 직할기관으로 전문「작업환경 분석기관」을 신설하거나, 현재 한국산업안전공단의 「중앙분석실험실」을 국가공인 분석실험실로 지정하는 방안을 검토한다.

지정측정기관 및 기타 컨설팅업체에서 제공하는 작업환경에 관한 정보는 사전 스크린용으로 사용하고, 문제가 되거나 될 가능성이 있는 사업장에 대하여 노동부 지방관서의 근로감독관이나 한국산업안전공단 직원이 직접 측정기구와 시료채취 기구를 가지고 현장에서 직접 측정하거나 시료를 채취한 후 시료를 「전문작업환경분석기관」이나 「중앙분석실험실」에 보내어 분석하고 결과치에 따라 해당 사업장에 대하여 행정 조치한다.

동 사업을 수행하기 위하여 지방관서의 담당 근로감독관이 사업장에 직접 방문하여 현장에서 측정하고 시료 채취해야 하는 기술이 필요하다. 그러나 이러한 기술은 일부분의 물질을 제외하면 대부분은 단편적이고 간단한 내용으로 단순한 기술이므로 전문기관이나 대학에서 2〜3 주에 걸친 교육으로 충분하다고 본다.

미국의 산업안전보건청의 직제에는 전문분석실험실을 Utah주의 Salt Lake City에 두도록 되어 있으며 이 실험실의 주요 업무는 산업안전보건청의 지방조직인 각 지방청과 지방사무소에서 보내온 모르는 시료(unknown sample)를 분석하여 의뢰처에 통보해주는 일이다. 한편 통보 받은 각 지방조직의 감독관들은 이 결과를 근거로 해당 사업장에 대하여 행정 조치를 취한다.

(라) 우수 작업환경 지정측정기관 인증제 추진

작업환경을 정확하게 측정하기 위해서는 포집한 시료를 실험실에서 정확하게 분석하는 것도 중요하지만 현장에서 측정자의 기술과 경험을 바탕으로 측정장비의 켈리브레이션(Calibration) 등 관리와 포집시료의 이송 및 보관 등을 교과서대로 수행해야 하는 등 종합적인 관리가 이루어져야만 가능한 일이다

작업환경 지정측정기관의 인력관리, 장비관리 및 문서관리 등 종합적으로 평가하여 우수 작업측정기관을 지정할 수 있도록 하는 인증제도는 완비되었으므로 빠른 시간 안에 작업환경측정기관 인증제를 시행하는 방법을 검토한다.

나. 사업장 작업환경의 공학적 개선

(1) 현황 및 문제점

작업환경의 측정 목적은 유해한 작업환경을 개선하는데 있다. 그런데, 현재 지정측정기관에서 측정하고 분석한 결과치가 허용치를 초과한 경우 작업환경 개선을 위한 조치로 '보호구 착용'을 가장 선호하고 있는 실정이다.

지정측정기관의 측정원이 작업환경을 측정한 데이터가 허용치를 초과한 시설에 대하여 적극적이고 공학적인 개선대책인 산업환기시설(Industrial Ventilation System)을 권장하기 위해서는 학문적인 배경이 필요하다.

산업환기시설과 관련된 유체역학 등 공학적인 지식과 후드(Hood), 닥트(Duct) 및 공기청정기(Air Cleaner) 등을 정확히 이해하기 위해서는 공학적인 지식이 필요하나 현재 측정원 대부분은 공과대학 출신이 아니므로 산업환기 기술에 대한 교육이 필요한 실정이다.

사업장에서 지정측정기관으로부터 허용치를 초과한 시설 등에 대하여 작업환경 개선대책으로 산업환기시설을 설치하도록 권고 받았을 경우 실제로 이를 계획하고, 설계할 만한 전문인력이 전무한 실정이다.

사업장에서는 자체 전문인력이 없으므로 산업환기시설을 외부 업체에 외주를 주는데 그래도 제대로 설계되었는지를 알 수 있는 최소한의 인력이 있어야 하나 이것마저도 없는 상태이다.

사업장에서 간단하게 설계하고, 관리할 수 있는 대단히 간단한 교재를 개발하여 짧은 시간에 지식을 습득할 수 있도록 할 필요가 있다.

산업환기시설 설치업자의 등록 등 체계적인 관리가 이루어지지 않아서 현장에서 설치한 환기시설이 제대로 작동되지 못한 실정이다.

사업장에 전문인력이 없어서 외주를 줄 경우 이를 대행하는 사업자가 환경법에 의한 대기오염방지 시설업자(일명 집진기 업자)이다. 그런데 이들은 환경법에 문제가 되는 사항만 관심이 있어서 근로자 보호를 위하여 필수적으로 필요하고 가장 중요한 후드에 대하여 등한시 하고 또한 닥트 및 제어풍속(Capture velocity) 등이 무시되어 설치되고 있는 실정이다.

이들 업자에 대하여 노동부에 등록하도록 하여 상호 업무협조를 잘 해나가야 하고 설계지침을 포함한 각종 자료를 교재로 제작, 배포하여 업무에 참고 하도록 한다. 또한 필요한 경우 설계인력에 대하여 실무교육을 검토한다.

산업환기시설을 설치하기 위해서는 설계에 필요한 데이터 등 각종 기술이 필요하나 제대로 보급이 되지 않은 상태이다. 현장에서 산업환기시설을 설치하기 위해서는 유체역학 등 기초지식과 후드의 설계 등 기술적인 내용이 포함된 기술자료가 책 등으로 시중에 나와 있으나 이들은 산지식이 아니고 오래된 내용을 복사하여 사용하고 있으므로 현장에서 실질적인 도움이 되지 못한 실정이다.

따라서 현장에서 이 자료만 보면 어렵지 않게 설계할 수 있을 정도로 요약한 기술자료나 책이 시중에 나와 있지 않다. 동 내용에는 도표와 그림을 포함하여 꼭 필요한 내용이 있어야 할 것이다.

사업장에 설치된 산업환기시설에 대하여 항상 성능을 제대로 발휘하기 위해서는 주기적으로 유지관리를 실시해야 하나 이루어지지 않는 실정이다.

기존에 설치되어 있는 산업환기시설의 구성 시스템인 후드, 닥트, 송풍기(Fan) 및 집진기(제진기 : Dust Collector)의 유지관리를 꾸준히 해야 하나, 사업장에서는 일단 설치되면 그대로 계속 사용하는 것으로 잘못 알고 있는 실정이다. 이들 시설의 성능을 제대로 유지하기 위해서는 설치업자가 주기적으로 관리하도록 하거나 자체검사를 실시해야 하나 거의 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 지정측정기관에 대한 산업환기 교육의 강화

지정측정기관의 측정원에 대하여 산업환기시설의 기술적인 내용에 대한 교육을 강화한다. 지정측정기관 측정원의 산업환기시설과 관련하여 유체역학 등 기초적인 내용의 공학적인 지식과 응용 산업환기기술을 습득할 수 있도록 2〜3주간의 교육기간을 통하여 교육을 단계적으로 실시한다. 처음에는 기본적인 내용의 기초단계를 이수하면 다음에는 산업환기시설에 대한 실기 및 설계 등 고급단계를 두어 교육과정을 다양하게 개설한다.

이러한 교육과정을 이수하면 지정측정기관의 측정원이 산업환기시설에 대하여 완벽하게 이해하여 담당 사업장의 유해 시설에 대하여 산업환기시설을 권장할 경우 동 시설에 대하여 대략적인 설계와 후드의 형식, 제어풍속 및 풍량 등을 제시함으로써 동 시설의 설치업자가 적정한 시설을 설치토록 하여 근로자 보호에 만전을 기한다.

(나) 사업장에 대한 산업환기 교육 서비스 제공

사업장의 작업환경 개선 담당자인 보건관리자 등에 대한 산업환기 교육 서비스를 제공한다.

사업장에서 일반적으로 작업환경의 측정, 평가 및 대책을 담당하는 보건관리자(산업위생기사) 등은 공학적인 배경이 없어서 작업환경의 기술적인 개선대책 등에 대한 지식이 부족하여 개선하고자 하여도 못하는 경우가 있다. 작업환경 개선에 관심이 많은 사업장의 전문인력에 대하여 본인이 원할 경우 산업환기시설의 설계 및 운용에 대한 교육을 산업안전교육원에서 전문화교육(예시 : 10시간)을 실시한다.

사업장 담당자가 동 교육을 이수할 경우 소속 사업장의 유해 시설의 개선사업에 적극 활용할 수 있도록 모든 정보를 제공하고 현장에서 필요한 대략적인 산업환기시설의 설계지침을 실질적으로 지도함으로써 실무에 활용할 수 있도록 한다.

(다) 산업환기 제도 개선

산업환기시설 업자의 등록 및 관리를 합리적으로 조정한다. 산업환기시설의 설치업자는 현행 대기오염방지법에 의하여 환경부에 등록하도록 되어 있어서 이들에 대한 업무 협조 등 체계적인 관리가 어려우므로 환경부와 업무를 협의하여 이들에 대한 교육 및 권장사항의 이행 등이 이루어지도록 한다.

대기오염방지 시설업자(일명 집진기 업자)를 대상으로 필요하다면 교육을 통하여 후드와 닥트 설치에 대하여 산업안전보건법에서 요구하는 최소한의 기술적인 내용을 숙지하고 이 내용대로 설치토록 하여 관리한다.

(라) 산업환기시설의 기술 보급

산업환기시설에 관한 기초 지식 및 설계기술 등 필요한 기술에 대한 정보를 제공한다. 사업장에서 산업환기 시스템을 활용하여 공정 및 시설 개선이 필요한 경우 즉시 적용하기 위해서는 유체역학을 포함한 산업환기시설에 관한 기초 지식과 응용 기술이 포함된 구체적인 기술지식과 정보가 제공되어야 하므로 산업환기시설의 계획 및 설계 기술에 대한 정보를 제공해야 한다.

현장에서 직접 필요로 하는 기초 지식과 설계기술 등을 연차 계획을 세워 개발하고 보급시킴으로써 작업환경을 개선하고자 하는 사업장이 적극 활용하고 참여하여 작업장에 가장 적절한 산업환기시설을 설치토록 간접적으로 도와준다.

(마) 산업환기시설 자체검사의 활성화

사업장에 설치된 산업환기시설에 대하여 자체검사를 하도록 산업안전보건법상 규정하고는 있으나 사업장에서는 전문 지식의 부족과 검사인력 부재 등을 이유로 효율적인 자체검사가 이루어지고 있지 못하고 있어서 산업환기시설의 성능이 제대로 발휘되지 못하고 있는 실정이다.

따라서 사업장에 설치된 산업환기시설(국소배기장치)에 대한 자체검사를 활성화시켜 기존 설치 산업환기시설의 성능을 최대화하여 사용하도록 함으로써 시스템의 효율적인 관리를 유도할 필요가 있다.

다. 유해인자에 대한 종합적인 관리

(1) 현황 및 문제점

금지물질 관련 기술정보 등 선진외국의 유해물질 정보를 수집하고 자료를 최신화 한다. 현재 지구상에는 수만 종의 화학물질이 존재하고 있으며 또 수많은 종류의 화학물질이 새로 합성되고 사라지고 있는 실정이다. 이러한 화학물질은 처음에 유해성을 모르는 상태로 사용하다가 나중에 유해하다고 판명되는 경우가 있다.

이러한 유해 화학물질에 대하여 선진 외국으로부터 기술정보를 빠르게 수집하고 검토하여 금지물질 또는 허가물질로 관리할 것인지를 판단할 수 있는 시스템이 갖추어지지 않은 실정이다.

산업안전보건법 제39조에 의하여 근로자의 건강장해를 유발하는 화학물질 및 물리적 인자 등을 분류하고 유해인자의 노출기준을 정하여 관보 등에 고시하고, 유해인자가 근로자의 건강에 미치는 유해･위험성을 평가하고 그 결과를 인터넷이나 관보에 공표하는 등 유해인자를 종합적으로 관리해야 한다.

이러한 내용은 산업안전보건법 시행규칙 등이 공표된 지 얼마 되지 않아 앞으로 지속적으로 연구･발전시켜 나가야 할 과제이다. 화학물질 등의 유해성에 대하여 외국에서 학술지 등을 통하여 새로이 발표되는 새로운 정보를 입수하고 인터넷과 관보를 통하여 유해위험성을 사업장에 알려주고 필요한 경우 금지물질과 허가물질로 지정하여 특별관리 해야 하나 이를 담당할 전문인력이 절대 부족한 실정이다.

사업장에서 사용하고 있는 화학물질의 종류, 취급량 및 노출 근로자수에 대하여 주기적으로 실태조사를 실시해야 한다. 화학물질 등이 새로이 합성되거나 생산되지 않고 없어지는 경우도 있으므로 이러한 것들을 관리할 자료를 확보하기 위하여 유해인자의 취급･노출량, 취급 근로자수, 취급공정 등을 주기적으로 조사해야 하나 어떠한 방법과 내용으로 할 것인지에 대하여 구체적인 계획이 없는 상태이고 더구나 이를 담당할 전문인력이 없는 상태이다.

(2) 추진내용

(가) 금지물질과 허가물질 관련 정보의 최신화

금지물질과 허가물질과 관련하여 선진외국에서 발표하는 유해물질에 관한 정보를 수집하고 자료를 최신화 한다. 현재 수만 종의 화학물질이 존재하고 있으며 새로이 합성되고 사라지고 있는 화학물질의 유해성을 판단하는데 좋은 방법은 동물실험인데 이는 많은 비용과 시간이 필요하므로 우리나라에서 시행하는데 필요한 예산의 뒷받침이 아직은 힘들기 때문에 차선책을 강구해야 한다.

유해 화학물질과 관련하여 선진 외국에서 발표되는 수많은 정보를 빠른 시간에 수집하여 가능한 한 빨리 인터넷 등을 통하여 사업장에 알려 주어야 하나 담당 인력이 부족하므로 이를 보강하여 외국의 정보를 최신화 하도록 노력한다.

(나) 작업환경측정 및 노출기준설정 대상 유해인자의 종합적인관리

사업장에서 사용하는 유해물질에 대하여 작업환경측정 및 노출기준을 설정할 대상 유해인자에 대한 유해성은 변경될 가능성이 항상 내재되어 있으므로 변경되거나 새로운 정보를 선진 외국으로부터 빨리 수집하여 우리나라에 적용할 수 있도록 한다.

그러나 화학물질의 유해성은 인종, 나이 및 성별 등에 따라 다르게 나타나므로 서양에서 연구한 결과치가 우리나라에 그대로 적용하는데 문제점이 있을 수 있다.

따라서, 우리나라에 알맞은 노출기준을 제정하기 위해서는 우리나라 실정에 맞는 조건으로 독성실험 등을 해야 하는데 동 실험은 많은 예산과 시간이 필요한 상태이다. 이러한 실험은 많은 연구기관이 상호 협조하여 참여하고 분위기 조성을 위한 노력과 많은 예산이 투입되어 실험 데이터를 모아야 한다.

동 실험 데이터와 선진 외국의 자료를 근거로 통계처리 하여 노출기준을 제정하고 그 자료를 활용하여 작업환경측정 대상 유해인자로 규정하고 만약 사업장에서 이 물질을 사용하지 않으면 제외하는 등 종합적인 관리가 필요하다.

라. 유해화학물질 관리시스템 구축

(1) 현황 및 문제점

산업안전보건법 제40조에 의하여 근로자의 건강장해를 예방하기 위하여 신규로 제조･수입하는 경우 화학물질은 유해･위험성 조사 보고서를 노동부장관에게 제출하도록 산업안전보건법이 개정되었다.

매년 우리나라에서 제조 또는 수입되는 화학물질은 대폭 증가 추세이다. 우리나라는 현재 약 35,000 여종의 화학물질이 유통되고 있으며, 매년 300 여종의 신규 화학물질이 제조 또는 수입되고 있는 실정이다.

전 세계적으로 3,000만종의 화학물질이 개발되어 사용되고 있으며, 매년 2천여종의 신규 화학물질이 개발되어 상품화되고 있다.

기존 및 신규 화학물질의 독성이 정확하게 파악되지 않은 상태에서 안전한 사용방법도 모르는 상태로 사용되고 있어서 근로자의 중독사고가 다발하고 있는 실정이며 이들에 의하여 신종 직업병이 예상되고 있는 실정이다.

화학물질의 유해성에 대한 정보는 전문 지식이 필요하고 이에 대한 정보의 양이 방대하므로 전문지식을 갖춘 전문 인력이 담당하여 유해･위험성을 알려주는 등 종합적인 관리가 필요하다.

신규 화학물질의 유해･위험성을 평가할 수 있는 전문기관이 현재는 한국산업안전공단 산업안전보건연구원의 산업화학물질연구센터가 국내에서 유일한 전문기관이므로 앞으로 업무가 많아질 경우 이를 수행할 연구기관을 사전에 양성할 필요가 있다.

만약 여러 연구기관이 설립된다 하더라도 이들 연구기관은 국내 연구환경이 열악하여 지속적으로 연구사업을 수행하기 어려우므로 노출기준 연구기관과 연계시켜 유해･위험성 평가기관으로 연차 계획을 세워 양성시켜 나아가야 한다.

물질안전보건자료(MSDS)의 데이터베이스의 확대 및 자료의 최신화가 절실하다. 한국산업안전공단의 MSDS D/B에는 50,400여종의 자료가 있는데 선진 외국 등에서 신규로 합성되어 우리나라에 도입되어 사용하고 있는 화학물질의 유해성과 취급 시 주의사항 등을 알려주지 못하고 있는 실정이다.

한국산업안전공단의 데이터베이스에 저장되어 있는 물질에 대하여 전면적인 검토가 필요하므로 매2년 또는 매3년마다 물질안전보건자료 데이터베이스를 의무적으로 최신화할 수 있도록 제도화하는 방법을 심도 있게 검토할 필요가 있다.

(2) 추진내용

(가) 『국가 산업화학물질 관리시스템』 운영

산업안전보건법 시행규칙에 근거를 둔 「유해인자관리 심의위원회」로 하여금 기존 화학물질과 신규 화학물질의 유해･위험성을 평가한 후 취급 관리기준 등을 마련하고 데이터베이스화하도록 함으로써 국가산업화학물질 관리시스템이 구축되도록 하여야 할 것이다.

화학물질정보카드(CIC: Chemical Information Card) 제도의 법제화를 검토한다. 화학물질의 유해･위험성에 대하여 근로자가 꼭 알아야 할 핵심정보를 사업장의 표지판 등에 필히 게시하도록 하는 내용의 의무화를 추진한다.

『작업환경 유해도 평가(HHE: Health Hazard Evaluation)』사업의 제도화를 검토한다. 작업환경 상 유해인자에 대한 작업환경평가 및 개선대책을 중심으로 한 현행 『작업환경 유해도 평가』사업의 실효성을 분석하고 문제점이 발생될 경우 이를 보완하여 사업의 효과가 좋은 것으로 나타나는 경우 사업을 확대하여 실시할 것을 검토한다.

(나) 신규 화학물질의 유해･위험성 평가 기관의 양성

신규 화학물질의 유해･위험성 평가기관을 노출기준 연구기관과 연계시켜서 전문 연구기관을 양성시킨다.

현재 신규 화학물질에 대하여 종합적으로 유해･위험성을 조사하고 평가할 수 있는 기관은 한국산업안전공단 산업안전보건연구원의 산업화학물질연구센터가 국내에서 유일한 기관이므로 현재는 유해･위험성조사 업무가 그다지 많지 않기 때문에 업무 처리가 원활하지만 앞으로 동 업무가 많아질 경우를 대비하여 현황 및 문제점에서 언급한 바와 같이 연구기관을 지금부터 양성시켜 나아가야 할 것이다.

현재 우리나라의 연구 환경이 열악하여 미래에 신규 화학물질에 대한 유해･위험성 관련 전문연구 기관을 양성시키지 않으면 필요한 경우 이 기관을 찾으려고 할 때 발굴, 사용할 수 없다. 미래를 예측하고 미리 이들 기관을 사전에 양성시켜야 하지만 국내 여건 상 불가능하다고 볼 수 있다. 노출기준 연구기관이 노출기준과 유해･위험성 연구를 같이 담당하도록 연계시켜 이들 연구소를 활용하는 방안이 적정할 것이다.

(다) 물질안전보건자료 D/B 확대 및 최신화 유지

한국산업안전공단에서 제공하고 있는 물질안전보건자료(MSDS : Material Safety Data Sheets) 데이터베이스(D/B : Data Base) 확대 및 최신화 유지(Update)를 지속적으로 추진한다.

현재 한국산업안전공단에서 화학물질 50,400종에 대한 물질안전보건자료에 대하여 데이터베이스구축, 사업장에 온라인 서비스하고 있으나 세계적으로 신규화학물질이 증가하고 또한 기존의 화학물질도 그 유해성이 새로이 밝혀지고 있는 물질들이 많은 실정이므로 이들에 대한 MSDS D/B를 지속적으로 최신화(update) 해야 한다.

마. 새로운 작업환경 권장기준 제도 도입

(1) 현황 및 문제점

우리나라의 산업안전보건법에서 사용하고 있는 노출기준은 그 효시가 미국의 TLV (Threshold Limit Value : 서한도-序限度)이며 이 기준은 미국의 정부산업위생전문가회의(American Conference of Governmental Industrial Hygienists)에서 매년 개정하는 것이다.

미국의 허용기준(PEL : Permissible Exposure Limits)은 1970년 산업안전보건법(OSHAct : Occupational Safety Health Act)을 제정할 당시 1968년의 ACGIH TLV를 법규화 한 것이다.

여기에서 정의하는 노출기준은 “거의 모든 근로자가 건강에 악영향을 주지 않는 기준”이다. 따라서 일부 감수성이 예민하거나 건강이 좋지 않은 극소수의 근로자는 건강장해 또는 직업병을 일으킬 수도 있다는 의미이다.

따라서 우리나라의 노출기준은 직업병과 관련하여 절대적으로 안전한 수준이 아니므로 동 기준을 가능한 한 낮추는 것이 근로자 보호 측면에서 바람직하지만 노출기준을 낮추어서 적용한다면 사업장에서 시설 개선 등에 따른 경제적 부담이 커지는 문제점이 있다.

미국의 경우 안전보건 및 환경 관련 법규를 개정하기 위해서는 연방 대법원에서 판례로 경제영향평가(Economic Impact Statement)를 실시하도록 의무화하였다. 따라서 미국에서는 근로자를 보호하기 위하여 노출기준을 낮추어 개정하는 것이 불가능하지는 않지만 상당히 어려운 실정이다. 미 정부에서는 타협안으로 권장기준(Action level)을 법규에 마련하여 이를 따르도록 권장하고 있는 실정이다.

우리나라 사업장 중 안전보건관리가 우수한 대기업 등은 작업환경을 보다 더 체계적으로 관리하고 있으므로 산업안전보건법에서 정한 노출기준보다 더 낮은 수준을 시행하고 있는 사업장도 있는 실정이다.

대기업 등 우수 안전보건관리 사업장은 산업위생학회 등과 같은 민간단체에서 권고하는 권장기준을 준수토록 유도하는 한편, 이러한 사업에 관심이 있는 중소기업도 따라올 수 있는 여건이 조성되도록 사회의 여론을 조성하여 우리나라 전체로 확산될 수 있도록 할 필요가 있다.

(2) 추진내용

(가) 권장기준 도입

노출기준에 대한 권장기준 설정을 위한 법적인 제도를 보완한다. 작업환경측정 및 노출기준설정 대상 유해인자에 대하여 산업안전보건법에서 규정하고 있지만 동 유해인자 및 화학물질의 유해성은 시간이 흐르면 변경될 수 있다.

관련 정보는 우리나라에서 임상실험 등을 통하여 얻기가 어려우므로 그동안 선진 외국으로부터 정보를 수집하여 우리나라에 적용하여 왔다.

화학물질의 유해성은 인종, 나이 및 성별 등에 따라 다르게 나타나므로 서양에서 연구한 실험 데이터와 노출 데이터를 우리나라에 그대로 적용시키는데 문제점이 있을 수 있다.

우리나라에 알맞은 노출기준을 제정하기 위해서는 우리나라 실정에 맞는 조건으로 실험을 해야 하는데 동 실험은 많은 시간과 예산 그리고 인력이 필요하다. 이를 위하여 지금부터라도 적은 예산을 투입하여 연구 분위기를 조성하면서 지속적으로 예산을 확대, 투입하여 데이터를 모아야 할 것이다.

동 데이터와 선진 외국의 자료를 근거로 하여 산업위생학회 등을 통하여 유해물질 등의 노출기준과 허용치를 우리나라 실정에 맞게 제정한다. 동 자료로 사업장에서 지켜야 할 권장기준을 동 학회 등을 통하여 검토토록 하여 사업장에서 자발적으로 적용할 수 있도록 하는 법적인 제도를 검토한다.

(나) 민간단체의 권장기준 채택 권고

안전보건관리 우수 사업장에게 법에서 정한 노출기준은 물론 민간단체의 권장기준을 채택, 적용하도록 권고한다.

산업안전보건관리 우수 사업장으로 노사가 관심이 많은 사업장은 작업환경을 체계적으로 관리하고 있어서 쾌적한 환경에서 작업할 수 있으므로 산업안전보건법에서 정한 노출기준은 물론 산업위생학회 등 민간단체에서 발표하는 권장기준을 따르도록 권고한다.

산업안전보건법에서 정하는 허용치나 조치기준 등을 준수하고 학회 등에서 권고하는 권장기준을 따르는 사업장에 대해서는 혜택을 주는 방안을 검토한다. 산업안전보건에 관한 근로감독 면제 등을 주어 사회적인 관심을 불러일으킬 필요가 있다.

바. 사무직 근로자의 건강보호 강화

(1) 현황 및 문제점

우리나라에서 건강에 대한 관심이 증대되면서 건축자재 등 실내외에서 발생한 각종 오염원으로 인한 사무실 등의 실내공기 오염(Indoor air pollution)이 심각한 문제로 대두되고 있는 실정이다.

최근 도심지의 건물은 지능화 건물(Intelligent building)로 바뀌면서 통풍마저 중앙통제시스템으로 운영하는 방법이 보편화함으로써 빌딩증후군(Tight Building Syndrome)과 같은 증상이 나타나 사회문제가 되고 있다. 사무직 근로자의 오염된 실내공기로 인하여 발생하는 불쾌감 및 질병 등이 사회 문제화 되고 있는 실정이므로 적절한 대책이 시급한 실정이다.

이러한 문제점을 이미 인지하여 사무직 근로자의 건강장해예방을 위하여 산업안전보건법 산업보건기준에 관한 규칙을 전면 개정하여『사무실 오염으로 인한 건강장해 예방』규정을 신설한 바 있으나 동 규정의 적용대상 및 예방을 위하여 필요한 조치 등이 분명하지 못하고 애매하므로 다소 한계점이 있는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 적용대상의 확대 등 법적인 제도의 보완

『사무실 오염으로 인한 건강장해 예방』의 규정을 적용하기 위한 대상을 확대하고 조치기준을 명확하게 설정하기 위한 법적인 제도를 보완한다.

동 규정의 적용대상과 오염평가대상을 확대하며 이를 의무화해야 한다. 평가한 결과에 대한 조치사항 등을 보완하여 사무직 근로자의 건강보호 업무를 확대해 나갈 필요가 있다.

일본의 경우 노동후생성에서 『노동안전위생법의 사무실 위생규칙』을 제정하여 관리하고 있으며, 미국의 경우 사무실 근로자의 안전보건 문제를 산업안전보건청 (OSHA)에서 담당하고 있는 실정이다.

(나) 지정측정기관의 확정 및 측정

사무실의 오염원으로 보건규칙 별표4에 의하여 포름알데히드, 일산화탄소, 이산화탄소 등으로 확정하고 보호 대상 근로자가 확정되어 업무가 정해지면 오염원 또는 유해인자를 측정하고 관리할 기관인 지정측정기관을 지정해야 하는데 신규로 지정측정기관을 지정하는 것은 현실적으로 어려우므로 기존 지정측정기관을 활용하는 방안을 검토한다.

사. 안전하고 덜 유해한 제품의 생산 유도

(1) 현황 및 문제점

근로자의 안전보건을 확보하고 근원적으로 근로자를 보호하기 위한 최선의 방법은 제품의 설계단계에서부터 안전보건개념을 도입하여 안전하고 건강한 제품을 생산토록 하여야 하나 이러한 노력이 부족한 실정이다.

착암기, 해머 등 건설작업용 기기의 경우 고에너지의 소음 및 진동으로 인하여 건강장해가 다발하고 있으므로 저소음 및 저진동 제품 제작 및 사용 등 근본적인 대책이 없는 실정이다.

제품생산을 위하여 사용하는 작업대나 작업공구를 설계･제작할 경우 인간공학적으로 작업자에게 알맞도록 하여 근로자의 작업부하를 줄이고 안전하고 덜 유해한 제품을 제작토록 유도하여야 하나 아직까지 실적이 없는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 저소음･저진동 제품의 생산 유도

고소음 및 고진동을 유발하는 제품으로 인하여 발생되는 난청 및 레이노드 현상(Reynaud's phenomenon) 등 직업병이 일어난 경우 근로자의 산업재해보상에 대하여 제조물책임법(PL법: Product Liability)에 근거하여 보상의 일부를 책임지도록 홍보해야 한다.

직업병에 대하여 제조업자의 보상책임을 물을 수 있도록 하는 제도적인 보완을 함으로써 제조업자가 스스로 저소음 및 저진동 제품을 생산토록 유도해야 한다.

또한 산업재해보상과는 별도로 생산제품에서 발생하는 소음 및 진동 등 수준 및 정도를 수치로 표시하여 유해요인을 근로자가 알 수 있도록 하고 직업병을 예방하기 위하여 작업 시 보호구 등을 착용할 수 있는 자료로 활용하도록 하여 직업병 예방에 기여한다.

(나) 인간공학적으로 덜 유해한 제품의 생산 유도

제조물책임법에 의하여 근골격계 질환을 유발하는 작업대와 작업공구 등으로 인한 산업재해의 보상에 있어서 일부 책임을 물을 수 있도록 제도적으로 보완한다. 제조업자로 하여금 설계단계에서부터 덜 유해하고 안전한 인간공학적인 제품을 생산하도록 유도해야 한다.

안전하고 덜 유해한 작업대와 작업공구를 사용해야만 작업부하를 줄여 생산성도 향상시킬 수 있고, 근골격계 질환 등 직업병 등을 예방할 수 있으므로 인간공학적으로 유해한 제품에 대하여 구매부서 등에서 구입하지 않도록 사용부서의 의견을 듣거나 컨설팅사의 도움을 받도록 하는 등 홍보를 강화하여 안전한 제품을 구입하도록 적극 유도하고 가능하다면 제도적으로 인센티브를 주어 이들 생산을 유도한다.

안전하고 덜 유해한 작업대와 작업공구 등을 활용하는 사업장에 대하여 근로감독 면제는 물론 산업재해보상보험의 보험료 할인 및 세제 혜택 등도 검토해볼 필요가 있다.

5. 산업보건활동 기반 재정비

가. 직업병 예방 목표 재설정

(1) 현황 및 문제점

우리나라는 산업보건의 목표가 분야별 또는 수행과제별로 세분화되어 있지 않고, 모든 산업과 분야에 적용되는 재해율 감소라는 지나치게 단순화되어 있는 단일 목표로 설정되어 있는 것 같다.

재해율 감소가 주된 정책 목표로 채택되어 있는 관계로 지나치게 재해건수 감소에만 정책목표가 집중되어 있는 경향이 있으므로 안전보건의 각 분야에 적합한 차별화된 다양한 목표 개발이 필요하다.

또한, 정보화가 충분치 못하여, 목표 설정에 대한 지표 산출을 위한 기초자료가 절대적으로 부족한 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 안전보건 분야별로 차별화된 재해예방 목표 설정

사고와 재해를 총괄하는 재해율의 감소라는 일률적인 목표보다는 안전분야에서 재해율 감소 목표를 설정하는 것과 같이 보건분야에서도 직업병발생율 감소목표를 설정할 수 있다.

또한 직업병분야 내에서도 근골격계 질환은 업무 손실일수의 몇 % 감소를 목표로 설정하는 것이 바람직하고 업종별로는 단순 재해율을 몇 % 감소하겠다고 목표를 설정하거나 사망 및 중대사고 발생율을 몇 % 감소하겠다고 목표를 설정하는 것이 보다 더 합리적일 수 있다.

재해다발업종에 대하여는 재해 유형별로 구체적인 예방목표를 설정하는 방안을 모색할 필요가 있다(예: 협착이 문제되는 업종에서는 협착을 몇 % 감소시킨다는 목표).

즉, 업종 및 안전보건 분야별로 차별화된 목표가 설정되는 것이 필요하다는 점을 감안하여 제2차 산업재해예방 5개년 계획기간 중 반드시 달성되어야 할 주요과제를 과연 어떠한 지표를 사용하여 목표를 선정할 것인가에 대한 논의가 필요하다고 본다.

(나) 산업보건 관련 실태조사 및 산업보건지표 개발

3년 내지 5년 주기의 정기적인 전국적 산업안전보건 표본실태조사를 통해 산업보건문제의 발생추이를 파악함으로써 예방사업을 위한 정책적 전략과 목표 설정 및 사업평가를 위한 보건지표의 산출이 가능하다.

특히 서비스업과 유통업의 증가 및 비정규 근로자의 증가는 기존에 없었던 새로운 안전보건의 유해위험 요인을 발생시키므로 실태조사가 필요하다.

※ 일본의 예

- 산업재해동향조사: 노동성 정책조사부에서 매년 또는 년 2회 주요산업의   100인 이상의 사업장에 대하여 산업재해에 의한 사상자수, 노동손실일수 등  을 조사

- 노동자 건강상황조사: 노동성 정책조사부에서 5년에 1회씩 조사하며, 9대   산업의 10인 이상의 사업장(약 8,000개소)에 대하여 표본 추출하여 조사함(조사대상 15,000명). 조사내용은 건강관리대책의 실시상황, 사망 또는 상병에 의한 장기휴업자의 생활보장, 노동자의 질병, 노동자개인의 건강상황, 자율적인 건강관리 등에 대하여 조사표에 의한 면접조사를 실시함

- 노동환경조사: 노동성 정책조사부에서 5년에 1회씩 조사함(조사대상 10,000  여명). 조사내용은 유해업무종사자의 건강관리에 관한 사항, 유해업무의 작  업환경에 관한 사항, 유기용제에 관한 사항, 건강상황에 관한 사항 등에 대  하여 조사.

- 노동안전위생기본조사: 노동성의 정책조사부에서 매 5년에 1회씩 조사함(조  사대상 12,000개소). 조사내용은 안전보건관리체제에 관한 사항, 안전보건활  동에 관한 사항, 산업재해발생에 관한 사항, 건강관리에 대한 관심사항 등에  대하여 조사.

실태조사결과를 통해 다양한 산업보건지표를 개발해 낼 수 있으며 이를 통해 구체적인 질적･양적 목표를 설정하고, 양적 목표는 과제(사업)에 따라 세분화하는 등 사업목표설정과 사업수행평가가 가능하게 될 것이다.

※ 몇 가지 구체적인 실태조사항목을 들면 다음과 같다.

- 성․연령군별/업종별/직종별/규모별/고용형태별

- 사망 및 중대사고 발생률

- 상병결근율

- 근로손실일수

- 직무스트레스 수준 및 관련행태 분포(백분률)

- 근골격계질환 위험요인 보유율 및 부위별 증상 호소율 등

(다) 산업보건통계 정비와 정보화

정책목표 설정이나 사업평가를 위해 산업보건 통계산출이나 정보화작업은 매우 중요하므로 자료의 수집･입력･통계화･정보화 등 일련의 작업을 노동부 차원에서 산업보건정보센터와 같은 전담 부서를 만들어 집중적으로 실시할 필요가 있다.

건강보험자료에 직업코드를 부여하거나, 기존자료에 코드를 부여하여 정보의 네트워크화를 달성한다.

산업재해 또는 직업병통계의 국제적 비교를 위하여, 현행의 통계를 개선하여 국제화 할 필요가 있다. 직업병통계의 국제적 비교를 위해 현재 통계에 포함시키는 대상 질병을 제한하는 등 작업관련질환 통계를 개선할 필요가 있다.

직업병통계로서 국제적으로 보고 되고 있는 수치는 국가마다 업무상 질병으로 공식적으로 인정된 사례를 집계한 수치이고 인과관계가 명확한 것만 인정되어 집계되는 것이다.

그런데 우리나라에서는 인과성이 비교적 불분명하지만 다른 복지제도가 없어서 서구 제국과 달리 직업병으로 폭넓게 인정되고 있는 뇌심혈관질환이나 근골격계질환 등 작업관련질환은 직업병으로 통계 처리하기보다는 이를 따로 분리하여 비직업병으로 통계처리 하는 것을 제도화할 필요가 있다.

현재 우리나라에서는 4일 이상 요양건수를 산업재해 통계에서 집계하고 있으나 국제기준에 맞지 않으므로 4일 이상 휴업건수로 바꾸는 작업을 시급히 검토할 필요가 있다.

산업보건통계의 자료원을 다양하게 만들 필요가 있다. 현재 우리나라는 자료원은 산업재해보상통계(재해율, 업무상질병발생건수 등)뿐인데 이를 개선할 필요가 있다.

선진외국에서는 주기적으로 다양한 형태의 산업보건관련 전국표본실태조사 (Working Conditions Survey, The Work Environment Survey 등)를 수행하고 이를 통해 산업보건지표를 만들어 내고 있다는 점을 감안해야 한다고 본다.

나. 규제 및 감독에 대한 새로운 Paradigm 설정

(1) 현황 및 문제점

지나치게 세세한 법규 중심의 규제방식(법규준거형 접근법)으로부터 한 걸음 더 나아가 현장 노사의 자율적 대응력에 초점을 맞춘 노사주도형 접근법을 활용하여 적극적인 현장개선 예방활동을 추진하는 것이 최근의 국제적인 추세이다.

지금까지의 법규준거형 접근법에서는 새로운 문제에 대처할 때마다 끊임없이 단편적으로 법규정을 양산할 수밖에 없었고, 이와 같은 복잡한 법규들 때문에 사업주가 법규 전체에 대한 이해가 곤란해지며, 현장의 문제를 자율적으로 개선하는데 오히려 걸림돌이 되고 규제대상인 유해위험 요인에 노사가 수동적으로 대응하게 만들었다.

아주 복잡하고 복합적인 직장에서의 안전과 건강 관련 리스크 하나하나에 대해 규제하고 그것을 제한된 수의 근로감독관이 감독하는 것은 물리적으로 아주 곤란하다. 또 규제가 가능할 때까지는 시간도 걸린다.

현재와 같이 복잡화된 직장환경에서 계속하여 새로운 안전과 건강관련 유해위험요인이 나타나고 있는 상황에서는 안전보건 리스크 관리 (Risk Management)에 있어서 경영자의 책임을 명확히 정하여 노사가 책임을 가지고 자율적으로 대응해 나가지 않으면 안전하고 건강한 직장환경을 실현하는 것은 불가능하다.

산업구조의 변화 및 취업형태의 다양화 등 산업보건현장의 요구가 다양화되고 있어, 전형적인 제조업에서의 재래형 직업병을 대상으로 획일적인 현행제도(특수건강진단제도 및 작업환경측정제도)로는 그 대응에 한계를 드러내고 있다.

산업보건 대상 사업장도 전형적인 제조업으로부터 서비스업, 유통업 등으로 급속하게 변화하고 있으며 업무수행의 효율성을 위하여 기업의 규모가 자꾸 작아지는 경향을 보이고 있으며 대상 근로자도 정규직뿐만 아니라 비정규 근로자, 고령 근로자, 여성 근로자 및 외국인 근로자 등으로 확산되고 있다. 재택근무 등 재량형 근로 형태 등도 서서히 증가하고 있고, 같은 업종이라도 사업장에 따라 매우 다양한 산업보건 문제를 갖고 있다.

수많은 유해요인 중에 작업환경측정대상이 190종(2003년 7월 개정), 건강진단대상이 120여 가지 물질에 한정되어 있어, 이 규정을 준수한다고 해서 건강장해 예방을 확신할 수도 없다.

현행의 작업환경측정 및 건강진단제도로는 현장의 다종다양한 risk, 빠른 속도로 도입되는 새로운 risk 등 모든 risk에 대하여 대응하는 것은 현실적으로 무리이다.

반면에 불필요한 요구기준도 많다. 정기적으로 작업환경측정과 건강진단을 수행하지만 사후관리를 철저히 수행하지 않는 실정이다. 그 원인은 사업주의 보건상의 조치에 대한 정부의 감독 대상이 작업환경측정이나 건강진단 여부에 맞춰져 있기 때문이며, 측정 및 검진기관에 의뢰하여 실시하도록 함으로써 책임을 다한 것으로 알고 있으며, 또한 다한 것으로 간주된다. 즉, 실질적인 예방활동을 하지 않았어도, 작업환경측정과 건강진단을 규정대로만 수행하면, 오히려 면죄부를 받을 수 있게 된다.

(2) 추진내용

전통적인 세부규제 중심적 안전보건관리(현행법)에서 벗어나, 사후 책임을 확실히 묻는 안전보건관리(개선방향)로 방향전환을 검토한다.

사업주가 전적으로 책임의식을 갖고, 그 사업장에 맞는 산업재해 예방계획을 수립하도록 하고, 근로자의 안전보건을 확보하도록 규정하되, 그 방법론은 노사가 해당사업장에 가장 적절한 접근방법을 다양하게 사용하도록 허용한다.

즉, 특수건강진단 및 작업환경측정을 형식적으로 규정대로만 수행하더라도 면죄부를 받을 수 없으며, 근로자의 안전보건을 위한 계획을 세웠는가와 실제로 안전보건을 확보하였는가를 묻는 것이다.

현재와 같이 복잡화된 직장환경에서 계속하여 새로운 안전보건 위험요인이 나타나고 있는 상황에서는 안전보건 리스크 관리(Risk Management)에 있어서, 사업주가 수동적으로 대응하지 않고, 경영자의 책임을 명확히 정하여 노사가 책임을 가지고 자율적으로 대응해나가도록 유도한다.

아주 복잡하고 복합적인 직장에서의 안전보건 리스크 하나하나에 대해 규제를 하고 그것을 제한된 수의 근로감독관이 감독하는 것이 아니라 단지, 행정기관은 다양한 방법론에 대하여 안내를 해 주고 다양한 방법론이 가능한 여건(전문기관의 양성, 방법론의 개발 등)을 조성해 주는 것이 주업무가 되는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

현행제도에서는 사업주는 보건관리자를 형식적으로 두고 중요한 역할을 부여하지 않은 채, 선임요건만 충족시키려 하는 경향이 보인다. 그러나, 사업주의 책임을 사후적으로 확실히 묻는 시스템이 정착되면 사업주는 그 책임을 다하기 위하여, 또한 필요에 의하여 보건관리자를 두게 되고, 그에게 중요한 역할을 부여하고, 활용할 것으로 기대된다.

보건관리자 제도에 대하여는,<보건관리자 제도개선방안연구-보건관리체제의 합리화방안을 중심으로-; 백도명 등, 연구원(2002-63-416)>를 참조

<표 6-1> 현행법에 대한 다양한 개선방향

구 분	현행법: 구체적인 기술기준 열거에 의한 규제	개선방향: 사후 책임을 확실히묻는 규제
법규의 원칙	기술기준을 정하고, 필요시 개정하고, 벌칙을 적용	책임기준에 의한 책임소재의 명확화와 가이드라인의 정비
책임을 묻는 대상	세부적인 기술기준 준수 여부에 대한 책임	결과에 대한 책임
책임문책의 정도	솜방망이 처벌	무거운 처벌, 특히 반복적이고 고의적인 중대재해, 근로자가 대책에 대한 이의제기를 했음에도 그를 묵살한 경우, 은폐한 경우
면책사항	결과와 관계없이, 세부적인 기술기준을 준수하였으면 면책이 됨	선의의 예방배려의무를 수행하였을 때는 결과가 안 좋았더라도, 면책이 될 수 있다(구체적으로 risk assessment와 그에 따른 합리적으로 실행가능한 risk management를 수행하였는가를 평가하여 면책을 할 수 있슴)
동반되는 여타규정	아주 자세한 규정이 계속적으로 양산됨	산재예방에 대한 구체적인 방법론은 노사 참여에 따른 자율에 맡기되, 사후적인 책임을 확실히 부과

＊ 전제조건 : 사업주의 사후 책임을 확실히 묻는 안전보건관리

절차 및 방법론 : 노사주도에 의한 자율적 관리

유해요인 감소방안 : 포괄적인 리스크 관리 접근법

<그림 6-1> 산재예방을 위한 새로운 파라다임

21세기에서의 산업보건의 새로운 파라다임에 대하여는, <근로자 건강평가와 증진; 박정선, 대한산업보건협회 창립 40주년 기념세미나 발표자료집, 2003>과 <21세기에는 산업보건사업이 새로운 패러다임으로 바뀌어야 한다; 박정선, 안전을 지키는 사람들, 2002년 3월호>를 참조

다. 노･사･정 및 전문가의 역할 설정 명확화

(1) 현황 및 문제점

산업보건과 관련하여 노사와 국가기관, 공공기관 및 민간기관의 역할이 명확히 구분되어 있지 않고 있는 실정이다.

노동부와 한국산업안전공단의 역할이 명확히 구분되어 있지 않으며, 한국산업안전공단과 민간기관의 역할분담이 잘 되어 있지 않다. 노동부/한국산업안전공단/민간기관간 역할분담을 재편할 필요가 있다.

노사가 함께 산업보건문제를 해결하는 풍토가 조성되어 있지 않다. 산업보건업무란 노사가 주체적으로 해결해야 함에도 불구하고, 노사가 수동적으로 대응하고 있으며, 객체가 되어 있는 실정이다.

전반적으로 대립적 노사관계가 만연되어 있어, 작업관련성 질환의 예방 등 노사 참여하에 풀어야 하는 산업보건사업이 제자리를 찾지 못 하고, 보상위주의 투쟁으로 일관하고 있다.

예방차원에서 다루어야 할 작업관련성 질환 수준에 대해 선을 제대로 긋고 있지 못함으로써 작업관련성 질환과 직업병을 동일시하여 보상으로 해결하려는 사회적 분위기가 농후하며 작업관련성 질환의 예방에도 걸림돌이 되고 있다.

(2) 추진내용

(가) 노사 주도로 해결책 모색

산업보건 문제를 해결하는 데 노사가 주체적이어야 한다. 사업주는 기존의 작업환경측정이나 건강진단을 법대로 시행했다고 책임이 면제되는 것이 아니라 사업장의 산업보건문제에 대한 총체적인 책임을 갖도록 하여야 한다.

노사 주도에 의한 자율적 산업보건활동을 추진함으로써 안전보건문제를 주체적으로 수행한다. 또한 근로자 측은 참여와 함께 책임을 분담한다.

(나) 노동부/한국산업안전공단/민간기관의 역할 분담 명확화

노동부/한국산업안전공단/민간기관간 역할분담을 재편하고, 재편된 역할의 원활한 수행을 위해 기관역량을 강화하고, 여기에 필요한 리더쉽(Leadership)을 확충할 필요가 있다.

산업보건 관련 민간기관은 컨설팅 및 서비스 제공기관으로 특화할 필요가 있다고 본다. 각 조직별 업무의 예를 다음과 같이 들 수 있을 것이다.

□ 노동부 : 산업안전보건법, 동 시행령 및 동 규칙 제･개정, 산업  안전보건 감독, 동 법 집행 및 전국표본 실태조사 등.

□ 한국산업안전공단 : 각종 기술지침 개발･보급, 기술지원･지도･  상담, 안전보건 교육･홍보 및 산업재해 예방관련 연구･개발 등.

□ 민간기관(전문가･전문기관) : 전문기술 컨설팅･서비스 및 상담 등

(다) 노사정의 문제 해결 협조 문화 조성

노사정이 함께 산업보건문제를 해결하는 문화풍토를 조성한다. 대립적 노사관계가 있더라도, 산업재해예방 등 산업보건사업에 관해서는 노사정 간담회를 정례화 하여, 노사정이 협의하여 같이 풀어가는 바탕을 만들어 가는 것이 필요하다. 현재도 필요한 issue가 생기면 만나고 있지만, 평소에 의견교환을 위하여 노사정이 같이 각각의 입장을 반영하여 합의하는 문화가 필요하며 이로 인해 실질적인 예방 활동이 가능해질 것으로 본다.

지역별･업종별 안전보건관계자 협의체를 구성하도록 지원하고 지역별･업종별로 지역적 특성을 고려하여 노･사･정･학 관계자를 망라하는「산업재해예방협의회」를 구성하고 운영하도록 유도한다. 한편, 협의체 운영에 필요한 안전보건 동향 및 자료를 제공하여 산업안전보건에 대한 이해도 제고한다.

라. 사업장 보건관리방식의 선택권 부여

(1) 현황 및 문제점

사업장은 사업주의 의지와 노사관계 그리고 업종과 규모 및 경영상태에 따라 매우 다양한 성격을 띠고 있어서 사업장에 안전보건관리방식을 일률적이고 획일적으로 적용하는 것은 비효율적이다.

현재 대규모 사업장에서는 노사관계도 어느 정도 대등관계이고 사업주의 의지가 있으므로 노사주도에 의한 자율적 안전보건관리 프로그램을 실시하도록 하는 것이 효율적이다.

ILO에서 2001년 6월에 안전보건경영시스템(OHS-MS)을 제안했는데 동 제도는 노사의 직접참여를 추진하는 접근법이다. 이 제도와 공통점이 많은 KOSHA 18001이 실시되고 있으나, 기존 작업환경측정이나 건강진단 등이 면제되는 것이 아니라, 모두 실시하고 여기에 추가적으로 실시하도록 되어있어서 사업장의 리스크를 감소하기 보다는 인증을 위한 제도에 가깝다고 본다.

사업장이 영세하고, 노사관계가 대등관계가 형성되어 있지 않으며, 사업주의 의지가 없는 사업장에 대하여는 기존의 방식대로 안전보건관리를 하는 것이 현실적이다.

노사주도에 의한 자율적 보건관리 프로그램에 자발적으로 참여하는 사업장은 근로감독 면제조치 등 혜택을 주고 참여하지 않는 사업장은 근로감독을 지속적으로 철저히 실시한다. 즉 사업장이 노사주도에 의한 자율 프로그램을 수행하던가, 또는 기존 제도에 따르던가를 선택할 수 있도록 이원화한다.

(2) 추진내용

(가) 안전보건경영시스템(OHS-MS)을 중심으로 한 노사주도에           의한 자율적 보건관리의 권장

노사주도에 의한 자율적 보건관리활동의 접근방법은 경영자의 책임을 명확하게 하는 것을 전제로 하고 있다. 이러한 전제하에 근로자나 노동조합의 참여 하에서 자율적으로 보건관리활동을 하는 것이지 경영자의 임의적 판단으로 수준을 하향 조정하는 것은 아니다.

안전보건경영시스템(OHS-MS)을 중심으로 한 노사주도에 의한 자율적 산업보건관리에는 기존의 건강진단제도와 작업환경측정제도를 통합하여 사업장의 요구(needs)에 맞는 예방프로그램 활동을 선정하여 위험성 평가(risk assessment)를 실시하고 그 결과에 따른 위험관리(risk management)를 수행한다(표 6-2 및 그림 6-2 참조).

노사 주도에 의한 자율적 보건관리 우량 사업장중 희망 사업장에 한해 노사주도에 의한 자율적 안전보건경영시스템을 시범적으로 운영하게 하고, 미국의 VPP제도와 같이 현행 법정제도(작업환경측정과 건강진단) 적용은 3〜4년간 한시적으로 면제하거나 산업안전보건법 제24조에 의한 사업주의 보건상 조치 의무를 면제 조치를 하여 노사주도에 의한 자율적 보건관리를 확대 보급한다.

이러한 제도가 성공적으로 사업장에서 호응을 얻기 위해서는 현행 법규가 세부적인 사항을 일일이 열거하고 있는데 이를 포괄적인 법규로 바꾸고, 나아가서 현재 너무 세세하게 시행규칙에 규정된 사항을 권고 지침으로 바꾸는 작업을 고려해볼 필요가 있다.

산업보건관련 협약 중 일반적 사항을 규정한 협약인 제155호 직업안전보건협약(1981), 제161호 직업보건서비스 협약(1985)등 두 가지를 비준하는 것은 노사주도에 의한 자율적 보건관리활동의 안전보건 접근법을 발전시키는 좋은 기회가 될 수 있을 것이다.

(나) 노사주도형 자율 보건관리 프로그램에 참여하지 않는

사업장은 기존방식으로 노동부가 직접 감독

사업장 규모에 관계없이 노사주도에 의한 자율적 보건관리활동에 참여하도록 사업장에 권장하고 많은 혜택을 준다. 그러나 이러한 혜택에도 불구하고 참여하지 않는 사업장은 노동부가 지금처럼 직접 근로감독을 실시한다. 또한 고의적･반복적으로 중대재해를 발생시키는 사업장에 대하여는 지속적인 감시와 함께 처벌을 대폭 강화하여 특별관리를 한다.

6. 직업병 예방 활동의 효과 제고 모색

가. 재래형 직업병 근절을 위한 예방활동 강화

(1) 현황 및 문제점

현재 산업보건문제는 전형적인 재래형 직업병으로부터 새로운 형태의 광범위한 작업관련성 질환까지 포함되어 있다.

그러나, 소음성 난청(Noise-induced deafness)ㆍ진폐(Pneumoconiosis)ㆍ유기용제 중독(Organic solvent poisoning) 및 중금속 중독(Heavy metal poisoning)과 같은 재래형 직업병은 그 발생 규모에 상관없이 직업이 직접적인 발병 원인으로 기인한다는 사실 때문에 제2차 산업재해예방 5개년 계획기간 증에도 여전히 중요한 산업보건문제로 다루어져야 할 것이다.

직업성 암과 만성 직업성 호흡기질환 등도 앞으로는 전체 직업병 범주에서 더욱 비중이 커질 것이 예상되므로 이에 대한 일차예방과 조기발견 및 조치에 대한 전략이 모색되어야 할 것이다.

또한, 노출 특성이 과거의 단일 유해요인에 대한 단시간 고농도 노출 급성중독(Short-term high concentration exposed acute poisoning)에서 발암성 물질 등 복합 유해요인에 대한 장기간 저농도 노출 만성중독(Long-term low concentration exposed chronic poisoning) 양상으로 바뀌어 예방관리에 어려움이 예상된다.

관리대상수가 많아지고, 유해요인이 복합적이고 다양해지는 현 상황에서, 제한된 근로감독관의 수로 이들 모두 감독하는 것은 현실성이 없다. 그러므로, 고위험(High risk) 업종에 대하여 선택적으로 집중시킬 수밖에 없는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 대상사업장의 선택과 집중

해당 직업병 다발 업종 또는 직종을 잘 선정하여 집중적인 예방활동을 수행해야 한다.

현재 산업보건문제의 파악은 거의 업무상 질병통계 또는 건강진단결과 유소견자의 통계에만 전적으로 의존하고 있어 직업병 다발 업종 및 직종에 대한 사업장을 대상으로 집중시켜 관리하고자 할 때 잠재적 고위험 사업장을 선택하기 보다는 이미 환자가 몇 명 발생했는가를 기준으로 선택할 수밖에 없는 한계가 있다.

그러나 제2차 산업재해예방 5개년 계획에서는 산업보건문제의 주기적인 파악을 위한 실태조사를 중요한 사업의 하나로 채택하고 빠른 시일 내에 실태조사를 수행하고 그 결과에 따라 나머지 기간 중 대상 선정과 활동목표를 수정할 수 있을 것이다.

즉, 앞으로는 다양한 자료(지표)를 근거로 하여 앞으로 직업병이 다수 발생할 가능성이 있는 잠재적인 고위험 업종 및 직종을 잘 선정하여 집중적으로 예방활동을 펼쳐야 할 것이다.

대상사업장의 선정기준을 예를 들어서 제시하자면, 다음과 같다.

- 위험요인 고보유 사업장

- 질환 고발생 사업장

- 상대적으로 취약보호대상(소규모 사업장 근로자, 여성 근로자,         고령 근로자, 비정규 근로자 등)

한편, 영세 소규모 사업장의 경우에는 차별화 방법으로 접근할 필요가 있다.

산업보건 대상 사업장도 전형적인 제조업으로부터 서비스업, 유통업 등으로 확대되는 추세이고, 기업의 규모도 소규모화 되는 경향으로 근로자 50인 미만의 소규모 사업장이라고 해서 반드시 다 영세한 것은 아니다. 업무수행상 효율성을 위하여 전세계적으로 기업의 규모가 자꾸 작아지는 경향을 보이는 것도 21세기 산업사회의 특징이라 할 수 있다.

그러므로, 제2차 산업재해예방 5개년 계획 기간 중 소규모사업장의 특성변화추세를 평가하여, 정부에서 산업안전보건활동을 지원해 주어야 할 대상 영세 소규모 사업장에 대한 기준을 세우고 이 기준에 의거하여 어떤 방식으로 지원해 줄 것인지를 모색할 필요가 있다.

(나) 복합적 유해요인에 의한 만성적 저노출에 대한 효율적           관리방안 개발

복합적 유해요인에 대한 간이평가방법 개발･보급이 필요하다. 저노출에 대한 평가 및 이로 인한 건강영향평가 방법의 개발･보급이 필요하다.

인체에 누적된 화학물질이 인체에 건강장애를 발현하기 이전 단계에서 생화학, 유전적 변화산물을 추적함으로서 노출에 따른 건강영향 지표를 개발할 수 있는 체계적인 연구가 필요하다.

나. 작업관련질환 예방전략 개발 및 보급

(1) 현황 및 문제점

산업보건활동의 대상보건문제가 전형적인 직업병으로부터 광범위한 작업관련성 질환으로 확대되고 있다.

일반적으로 서비스업, 유통업의 증가 및 비정규 근로자의 증가는 작업관련성 질환의 위험군을 증가시키게 된다.

근골격계질환은 노동조합이 주도하여 집단적으로 요양신청을 함으로써 급격히 증가하여, 2003년 12월 31일 현재 업무상 뇌심혈관질환 (약 21%)보다 많이 발생하여, 산업재해가 승인된 업무상 질병자의 약 65%를 차지하는 등 업무상 질병통계에서 가장 큰 비중을 차지하고 있다.

뇌심혈관질환은 근골격계질환과 함께 업무상 질병통계에서 가장 큰 비중을 차지하고 있으며 선진국의 예에서도 나타나듯이 향후 스트레스 관련문제와 함께 더욱 더 큰 비중을 차지하게 될 것으로 예측되고 있다.

스트레스 문제는 이미 1990년대 중하반기부터 유럽이나 미국ㆍ일본 등지의 선진 외국에서는 가장 비중이 큰 산업보건문제로 다루어 오고 있고 그 추세에 대해 주기적인 실태 파악을 시도하고 있다.

우리나라도 그동안 본격적인 실태 파악을 실시하지 않아서 표면적으로 드러나지 않았을 뿐 근골격계질환 문제 못지않을 것으로 추정되며, 이미 수년전부터 직무스트레스로 인한 정신질환의 산업재해 보상건수가 증가하여 2002년에는 48명이 보상을 받았다.

이러한 작업관련 질환들은 업무관련성 여부와는 별도로 근로자 개인으로 볼 때 심신이 불편함으로써 업무능력을 저하시키거나 결근 등으로 작업손실을 증가시키고 있다.

산업보건 대상 사업장도 전형적인 제조업으로부터 서비스업ㆍ유통업 등으로 확대되어 감에 따라, 업무수행의 효율성 위에서 기업의 규모가 자꾸 작아지는 경향을 보이고 있다.

2004년 3월 현재 3차 산업 72.7% 차지: 통계청, 경제활동인구조사

2002년 현재 50인 미만 기업체수 99.0% 차지: 통계청, 전국사업체기초통계조사

대상 근로자도 정규직뿐만 아니라 비정규 근로자ㆍ고령 근로자ㆍ여성 근로자ㆍ외국인 근로자 등으로 확산되고 있다.

1999년 6월 현재 51.3%

2004년 3월 현재 50세 이상 근로자 구성비율 24.5%: 통계청, 경제활동인구조사

2004년 3월 현재, 여성인구 중 경제활동 참가율 50.3%, 취업자중 구성비율 41.4%

그러나, 산업보건활동을 위한 자원은 제한적이므로 직업병예방을 포괄적･효율적으로 추진하려면 활동대상을 정확하게 선정하고 실현가능한 목표와 효과가 있는 수단을 잘 선택하여 한정된 자원을 잘 배분할 수밖에 없는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 대상사업장의 선택과 집중

현재 산업보건문제의 파악은 거의 업무상 질병통계 또는 건강진단결과 유소견자 통계에만 전적으로 의존하고 있어 작업관련질환 다발 업종 및 직종에 대한 사업장을 대상으로 집중시켜 관리하고자 할 때 잠재적 고위험 사업장을 선택하기 보다는 이미 환자가 몇 명 발생했는가를 기준으로 선택할 수밖에 없는 한계가 있다.

그러나 제2차 산업재해예방 5개년 계획에서 산업보건문제의 주기적인 파악을 위한 실태조사를 중요한 사업의 하나로 채택하고 빠른 시일 내에 실태조사를 수행하고 그 결과에 따라 나머지 기간 중 대상 선정과 활동목표를 수정할 수 있을 것이다.

즉, 앞으로는 다양한 자료(지표)를 근거로 하여 앞으로 뇌심혈관질환 내지 근골격계질환과 같은 작업관련질환이 다수 발생할 가능성이 있는 잠재적인 고위험 업종 및 직종을 잘 선정하여 집중적으로 예방활동을 펼쳐야 할 것이다.

예를 들어, 병원 등에 종사하는 의료 종사자들도 작업관련질환의 고위험그룹이 될 수 있으며 대상사업장의 선정기준은 6, 가, (2), (가)를 참조하면 될 것이다.

상대적으로 취약한 대상자(소규모 사업장, 여성, 고령, 비정규직, 외국인 근로자 등)의 경우에는 대상자의 특성에 맞는 사업장 건강관리 지침을 개발･보급한다.

(나) 작업관련질환의 질환군 특성별로 적절한 예방활동 전개

뇌심혈관질환이나 근골격계질환과 같은 작업관련질환은 전형적인 직업병과는 달리 업무적인 요인이 유일한 발병원인이 아니고 업무관련성을 밝혀내거나 증명하는 것도 쉽지 않은 특성이 있다.

이러한 문제를 사업주가 책임져야 할 산업보건 문제인가에 대해서 계속 논란이 있지만 작업관련 질환을 왜 정부와 사업주가 중요하게 다루어야 하는가에 대해서는 직업병과는 완전히 다른 개념으로 이해되어야 한다.

따라서, 21세기 산업사회에서는 사업주의 입장에서 더 나아가서는 정부의 입장에서 건강한 노동력의 확보가 바로 국가 경쟁력이라는 인식과 더불어 보다 나은 삶의 질을 추구하는 세상으로 향해 가는 추세를 거스를 수 없다는 인식하에 중요하게 다루어져야 할 주제인 것이다.

작업관련성 근골격계 질환 및 뇌심혈관계 질환은 재래형 직업병과마찬가지로 공정하고 객관적인 판정을 해야 되는데 이는 단순히 보상 차원에 머무르지 않고, 사업장이 벌이는 예방활동이나 재활할동 또는 조기복귀활동에 큰 영향을 미치는 것이 현실이다. 그러므로 보상활동과 통합적이고 상호 유기적인 관계를 가지고 예방활동이 이루어져야 한다.

① 뇌심혈관질환

뇌심혈관질환을 예방하기 위해서는, 현재 한국산업안전공단에서 실시하고 있는 건강도우미사업 등 단편적인 건강증진사업으로는 미흡하며 기업 차원에서의 집단적인 건강관리시스템이 필요하다.

㉮ 개별적인 기초질환관리와 생활습관개선활동을 개별적으로 운영하기 보다는 통합하여 뇌심혈관질환 위험도평가 및 관리 프로그램을 운영하되, 업종별･사업장별 특성에 맞게 지속적으로 운영할 필요가 있다.

㉯ 일반건강진단결과를 활용하여 뇌심혈관질환 발병위험도평가에 활용하며 요관찰자부터 관리하도록 지침을 보급한다.

㉰ 우수관리 사례를 발굴하여 안전보건 강조기간 등에 널리 소개한다.

㉱ 한국산업안전공단 등 관련전문기관 내에서 작업관련성 뇌심혈관질환 분야에 대한 예방 연구를 심도 있게 추진해야 할 것이다.

㉲ 대학 및 관련 학회 등 관련 전문기관 내에 사업장내 발병위험도 평가 및 건강증진 담당자를 양성할 전문교육과정을 개설하도록 유도한다.

㉳ 작업관련성 뇌심혈관 질환 판정의 전문성을 제고하고 판정기준을 보완할 필요가 있다.

② 근골격계질환

근골격계질환 예방은 사업장에서 예방프로그램을 운영하면서 지속적으로 추진하여야 한다. 정부에서도 체계적이고 지속적인 사업으로 장기적인 마스터플랜을 세워 제2차 산업재해예방 5개년 계획기간 중에도 계속 추진해 나가야 할 것이다.

㉮ 노사의 올바른 인식 제고를 위한 노력이 더 필요하다

㉯ 예방관련법규 및 예방기술지침과 기준 등이 더욱 잘 정비되어야 한다.

㉰ 근골격계질환 예방 전문인력 양성을 위한 구체적인 지원이 필요하다.

㉱ 발병위험도를 낮추기 위한 공학적 개선기법 내지 관리적 개선기법이 우리 실정에 맞도록 연구 개발되어야 한다.

㉲ 업종별 예방 프로그램 가이드라인을 개발하여 근골격계질환 고발생사업장을 고려하여 우선순위를 세운 후 근골격계질환 예방프로그램 운영이 정착되도록 지원하여야 한다.

㉳ 농업 및 임업분야, 보건서비스분야 등 비제조업의 고위험분야에도 근골격계질환자의 고위험업종이므로 향후 근골격계질환 발생실태 및 예방지침 보급 등이 필요하다.

㉴ 우수관리 사례를 발굴하여 안전보건 강조기간 등에 널리 소개한다.

③ 직무스트레스

스트레스관리 역시 매우 다루기 어려운 주제이며 학문적으로 명확하게 정리된 해결방법이 있는 것도 아니나 그대로 방치할 경우 앞에서 소개한 근골격계질환의 예와 마찬가지로 향후 미래에 폭발적으로 직업성 정신질환자가 양산될 것으로 우려되므로 이에 대한 적극적인 대비책이 요망된다.

㉮ 표준화된 평가도구를 통해 전국 근로자의 업종별･직종별 표본조사를 실시하여 직무스트레스 수준을 평가하여 그 실태를 파악한다.

㉯ 직무스트레스 관리프로그램을 시범적으로 적용한 후, 우수사례를 보급하여 스트레스관리가 저변으로 확산될 수 있도록 한다.

㉰ 직무스트레스관리 전문교육을 통한 사업장의 스트레스관리기법을 널리 보급해야 한다.

다. 직업성 질환에 대한 위험관리시스템 구축

(1) 현황 및 문제점

뇌심혈관질환이나 근골격계질환과 같이 복합적인 유해요인에 의해 발병하는 질환의 예방은 재래형 직업병과 같이 작업환경개선만으로 가능한 일은 결코 아니다.

재래형 직업병의 예방활동도 현재와 같이 작업환경측정과 건강진단을 별개로 따로따로 시행함으로써 서로 단절적으로 예방활동을 수행하고 있는 실정이다. 직업병과 같이 산업보건문제를 해결하기 위하여 작업환경을 측정하여 사전에 유해인자를 스크린(screen)하고 유해부서 등에 대하여 특수건강진단을 실시하는 등 관련된 예방활동을 연계시켜 포괄적으로 실시하는 것이 비용-효과 면에서도 훨씬 바람직하다.

산업의 선진화 및 질병 패턴의 선진화로 우리나라 사업장에는 재래형 유해요인과 새로운 유해요인이 공존하고 있는 상황이므로 종합적인 산업보건활동이 요구되므로 이를 효율적으로 추진할 수 있는 종합적인 산업보건관리제도가 요구되고 있다.

분진, 소음, 유기용제, 중금속 등

인간공학적인 요인, 스트레스와 같은 사회심리적인 요인 등

산업보건 대상사업장도 전형적인 제조업으로부터 서비스업ㆍ유통업 등으로 급속하게 변화하고 있으며, 업무수행의 효율성을 위하여 기업의 규모가 자꾸 작아지는 경향을 보이고 있고, 대상 근로자도 정규직뿐만 아니라 비정규 근로자, 고령 근로자, 여성 근로자 및 외국인 근로자 등으로 확산되고 있다.

또한, 재택근무 등 재량형 노동형태 등도 서서히 증가하고 있다. 즉, 산업구조의 변화 및 취업형태의 다양화 등 산업보건 현장의 요구가 다양화되고 있어, 전형적인 제조업을 대상으로 한 현행제도(특수건강진단제도 및 작업환경측정제도)로는 그 대응에 한계가 있을 것으로 보인다.

2003년 7월에 대폭 개정된 산업보건기준에 관한 규칙에는 사업주가 수행해야 할 보건상의 조치로 청력보존프로그램ㆍ호흡기보호프로그램, 근골격계질환예방 프로그램 등 다양한 예방프로그램이 포함되어 있다.

그러나 우리나라 산업안전보건법에는 산업보건기준에 관한 규칙 외에 별개로 작업환경측정과 건강진단에 관한 법령과 시행규칙이 규정되어 있어 사업주 등이 이해하기 어렵고 복잡하여 예방프로그램의 효율적 추진에 장애물이 될 수도 있다.

(2) 추진내용

안전보건경영시스템(OHS-MS)을 중심으로 한 노사주도에 의한 자율적 산업보건관리에는 기존의 건강진단제도와 작업환경측정제도를 통합하여 사업장의 요구(needs)에 맞는 예방프로그램 활동을 선정하여 위험성 평가(risk assessment)를 실시하고 그 결과에 따른 위험관리(risk management)를 수행한다(표 6-2 및 그림 6-2 참조).

우리나라 사업장에도 재래형 유해요인 뿐만 아니라, 새로운 유해요인이 가속적으로 도입되고 있으며, 같은 유해요인이라 하더라도 작업형태가 변화하고 있으므로 기존의 작업환경측정(유해요인 190종)과 특수건강진단(120여 종)으로는 도저히 건강장해 예방을 기대할 수 없는 상태가 되고 있다.

재래형 유해요인인 화학물질의 경우에도, 다종다양한 새로운 화학물질 등이 빠르게 도입되고 있음

그러므로, 개별사업장에 기존해 있는 다종다양한 유해요인과 새롭게 도입되는 유해요인에 대하여 위험성평가(risk assessment)를 실시하여 risk정도에 따라 <표6-3>과 같이 선택과 집중을 통하여(priority를 정하여) <표 6-4>와 같이 위험관리(risk management)를 수행한다.

<표 6-2 현행제도와 risk assessment와의 비교>
구 분	현 행	risk assessment
제 도	건강진단과 작업환경측정이 주축	건강진단과 작업환경측정은 risk assessment의 하나의 수단에 불과하다.
관리대상 1	법률로서 규정한 hazard(제조업중심의 유해요인)에 대해서만 측정내지 검진한다.	법률에 담겨있지 않더라도, 당해 사업장에서 인지한 우선적인 hazard에 대하여, risk assessment를 실시한다.
관리대상 2	현장의 다종다양하고, 빠른 속도로 도입되는 새로운 risk 등, 다양한 risk에 대하여 관리하는 것은 현실적으로 무리이다.	현장의 다종다양하고, 빠른 속도로 도입되는 새로운 risk 등, 다양한 risk에 대하여도 신속하게 대응할 수 있다
대책지향성	건강진단과 작업환경측정이 그 자체로 끝나는 경향도 있음.	우선적인 문제에 대하여, 현실가능한 대책을 내놓고, 그 다음 문제에 대하여 cycle을 그리면서 진행된다.
상호연계성	건강진단과 작업환경측정 간에 그 연계성이 약하다.	유해요인확인-리스크평가-리스크관리가 서로 확실한 연결고리를 갖는다

<그림 6-2> 리스크 평가(risk assessment ) 시스템

<표 6-3> 간편한 risk 수준 추정법
구 분		예상되는 hazard의 중대성
		작음(slightly harmful)	보통 (harmful)	매우 큼(extremely harmful)
발생가능성	극히 적음(highly unlikely)	경미한 risk (trivial)	허용할만한 risk (tolerable)	중등도의 risk (moderate)
	적음 (unlikely)	허용가능 risk (tolerable)	중등도의 risk (moderate)	중대한 risk (substantial)
	있음 (likely)	중등도의 risk (moderate)	중대한 risk (substantial)	허용할 수 없는 risk (intolerable)
(참고) 여기서 <허용할만한 risk>란 risk 가 합리적으로 (reasonably) 실행가능한 최저수준까지 저감된 것을 의미한다.

<표 6-4> risk에 기초한 간편한 사후관리계획
risk 정도	조치 및 기간
경미한 risk	조치를 취할 필요가 없고 문서기록을 남길 필요도 없다
허용할만한 risk	- 추가관리가 필요 없다. - 비용 효과적으로 보다 우수한 해결책이나 추가적인 재정적 부담 을 주지 않는 개선에 대하여 검토해도 좋다. - 관리가 계속 유지되도록 감시가 필요하다
중등도의 risk	- risk를 줄이기 위한 노력을 하는 것이 바람직하지만 방지비용을 주의깊게 견적을 뽑아 제한적으로 실행하는 것이 바람직하다. 일 정예산 또는 기준 한도 내에서 실시가능 - risk를 줄이기 위한 조치는 정해진 기간 안에 이행하는 것이 바람 직하다. - 중등도의 risk가 극도로 유해한 결과와 관련하고 있는 경우, 개선 된 관리조치의 필요성을 판정하기 위한 기초로서 hazard의 가능 성을 더 엄밀히 확정하기 위하여 추가의 평가가 필요한 경우가 있다.
중대한 risk	- risk를 줄일 때까지 작업을 시작하는 것은 바람직하지 않다. - risk를 줄이기 위하여 상당히 많은 자원을 투입해야 하는 경우가 있다. - risk에 진행되는 업무가 관여하고 있다면 긴급조치를 취하는 것이 바람직하다.
허용할 수 없는 risk	- risk를 줄일 때까지 작업을 시작하거나 계속하는 것도 바람직하지 않다. - 자원을 충분히 투입해도 위험을 줄이는 것이 불가능한 경우에는 작업을 계속 금지시켜야 한다.

예를 들어 유해화학물질의 경우, risk의 정도에 따라 다음과 같은 사후조치를 취할 수 있게 된다.

⑴ 만약 risk가 미미하다면, 작업환경 측정은 5년에 1회 실시하고,        건강진단은 면제시키거나 또는 3년에 1회 실시하면 족하다.

⑵ 만약 risk가 크다면 일단 작업환경개선을 위하여 단기적ㆍ중장        기 대책을 세운다. 그리고 3개월 후에 risk assessment를 하기        로 하고, 건강진단은 1년에 1회 실시하면 족하다.

⑶ 만약 risk가 심각하다면 당분간 업무중지 시키고, 수시건강진단        을 실시토록 한다.

유해요인 노출에 대해서는 사업장에서 간단한 방법으로 주기적인 모니터링을 하도록 하고, risk가 크다고 판단되면 정밀한 평가를 자체적으로 또는 외부 전문가를 불러 시행하고 개선대책을 강구하면 된다. 이때 외부 전문 서비스기관은 정밀한 평가 내지 구체적인 개선 방안을 제시 하도록 하고, 나아가서는 개선을 실시해야 한다.

최저 기준인 직업병예방조치의 이행확보에 제한시키지 말고, 사업주로 하여금 각각의 사업장에서 스스로 자주적인 risk 저감조치를 취하도록 한다.

현행 산업보건제도의 두 가지 축을 이루고 있는 특수건강진단제도와 작업환경측정제도를 새로운 파라다임 속에서 포괄적 리스크 평가제도로 변경하는 방안을 검토할 필요가 있다.

라. 현장요구에 부응하는 참가형 개선활동 모색

(1) 현황 및 문제점

우리나라는 과거로부터 산업보건활동의 주체가 보건관리자였으며 이들에게 모든 의무가 전적으로 부과되어 왔지만 실태 파악 등은 사업장 외부전문서비스기관에 의뢰하여 실시하여 왔으므로, 사업장에서도 근로자의 산업보건 needs가 제대로 반영되지 못하는 경우가 많았다.

그러나 산업사회가 다양화되어짐에 따라 복잡해져가는 유해요인을 효과적으로 관리하고 직업병 내지 작업관련질환을 예방하기 위해서는 산업보건활동이 일상적이고 지속적인 활동이 되어야 하며, 근로자들이 평소에 문제점으로 지적하는 산업보건문제를 우선순위로 선정하여 활동하는 것이 효율적일 수 있다.

특히, 소규모 사업장에서는 근로자들이 주도하여 간단한 개선이나마 지속적으로 추구해 나가는 노사주도에 의한 개선활동의 정착이 매우 필요하다.

(2) 추진내용

(가) 참가형 산업보건개선활동기법의 보급

유럽에서는 1990년 하반기부터 앞에서 설명한 노사주도에 의한 자율적 보건관리 기틀 하에 21세기의 다양한 산업보건문제를 해결하기 위하여 측정 및 건강진단(Health Protection Activities)과 건강증진활동(Health Promotion Activities)을 포괄하는 WHP(Workplace Health Promotion)의 원칙을 정하고 널리 권장하고 있다.

WHP에 대하여는, <사업장근로자의 만성퇴행성질환예방을 위한 건강증진사업추진모델 개발; 박정선 등, 산업안전보건연구원 (연구원 2001-43-153)>, <근로자 건강평가와 증진; 박정선, 대한산업보건협회 창립 40주년 기념세미나 발표자료집. 2003>, <직장건강증진(Workplace Health Promotion)의 새로운 개념; 박정선, 안전

최근 사업장의 각종 산업보건문제에 대한 예방프로그램이 보급되고 있으며 이는 노사주도에 의한 자율적 보건관리(표 6-5 참조)의 예방프로그램 활동과 맥을 같이 한다.

2003년 7월에 대폭 개정된 산업보건기준에 관한 규칙에는 사업주가 수행해야 할 보건상의 조치로 청력보존프로그램ㆍ호흡기보호프로그램ㆍ근골격계질환 예방프로그램 등 다양한 예방프로그램이 포함되어 있다.

예방프로그램이란 산업보건문제를 해결하기 위하여 노사가 협력하여 추진하는 것을 원칙으로 근로자에 대한 교육과 훈련, 위험도 평가, 작업환경 개선, 의학적 관리 등 예방을 위한 일련의 포괄적 활동을 계획하고 수행하고 평가하는 것으로 매우 선진적인 예방기법이라 할 수 있다.

그러므로, 구체적인 예방프로그램의 가이드라인을 개발하고 시범적으로 적용해 보도록 권장한 후 우수사례를 발굴･보급하면서 예방프로그램의 개념을 이해하고 장점을 활용할 수 있다.

(나) 영세 소규모 사업장의 산업보건 국고지원 방식 변경 :

노사주도로 자율적인 산업보건개선활동 보급

현재 50인 미만 소규모 사업장에 대한 산업보건대행 국고지원사업을 수행함에 있어서 지원 내용을 바꾸어 WISE나 POSITIVE와 같은 노사주도에 의한 산업보건개선활동(Participatory Action Oriented Approach; PAOAP)을 보급한다면, 영세소규모 사업장에서도 스스로 최소한도의 기본적인 산업보건활동을 해 나갈 수 있는 기틀이 마련될 것이다.

노사주도에 의한 산업보건개선활동(PAOAP)이란, 사업장 근로자가 소그룹활동을 중심으로 해당 작업장의 안전보건활동에 참여하고 작업장의 실제적인 개선을 꾀하는 노사 주도적인 산업보건활동의 한 접근방법으로, 사업장에 안전보건경영시스템을 구축하는 것만 제외하고는 노사주도의 자율적인 산업보건관리와 그 정신을 같이 하는 것이다.

이러한 접근방법은 1980년대부터 소규모 사업장에 대해 보급하는 국제적인 산업안전보건전략의 커다란 흐름으로 되고 있다. 노사주도형 안전보건트레이닝 수법 중 가장 잘 보급되어 있는 것이 WISE 방식으로, WISE 란 ‘Work Improvement in Small Enterprises'의 약칭으로서 ILO가 중소기업을 대상으로 개발하고 실천해온 안전보건 및 노동조건개선 참가형 트레이닝 방식이다.

노사주도형 산업보건개선활동에 대하여는 <국제심포지움; 노사주도에 의한 산업보건개선활동; 연구원(2002-63-416)>, <일본을 중심으로 한 참가형 산업보건활동 방법론의 구체적 탐색: 연구원 연구용역보고서; 2002년 11월 > 및 <사업장 작업관련 뇌심혈관질환 예방활동 추진모델의 시범적 적용 및 평가 (2001-2002); 박정선 등, 산업안전보건연구원. 2003 (연구원 2003-16-61)>을 참조

<표 6-5> 법률준거형과 노사주도에 의한 자율적 관리의 비교
구 분	법률준거형(rules-based approach)	노사주도에 의한 자주적 관리 (enabling approach)
법규의 원칙	기술기준을 정하고, 필요시 개정하고, 벌칙을 적용	책임기준에 의한 책임소재의 명확화와 가이드라인의 정비
기본 시점	기준을 지키도록 하여 획일적이기는 하나 최저한도의 조건을 확보함	가이드라인을 참고로 하여 당해 사업장에 필요한 활동을 판단하고, 노사주도로 전개
법규의 역할	상세한 기준을 정하여 준수하도록 함	준수해야 할 기본원칙사항만을 정하고 구체적 실현방법은 노사주도에 맡기되, 사후 책임을 확실히 부과
개별적 다양성에의 대응	일반적으로 대응이 어렵다	용이하다
활동의 유연성 및 변화에의 대응	제약이 많고, 대응에 시간이 걸림	신속하고 유연하게 대응할 수 있음
노사의 자세	수동적으로 되기 쉬움	주체적인 자세가 됨
활동의 점검	제한된 수의 근로감독관에 의한 부분적인 규제	노사가 중심이 되어 자주적으로 감사(audit)
접근방법론	개별적 유해요인별 접근(factor by factor approach)	포괄적 유해요인 관리로서의 접근(risk management approach)
대표적인 시스템	현행 산업안전보건법에 의한 산업보건관리	OHS-MS에 의한 산업보건관리

7. 건설업의 재해예방 문화체계 확립

가. 건설사업의 환경변화에 따른 안전관리 강화

(1) 현황 및 문제점

건설사업은 시설물의 계획･설계･시공 등 각 공정이 연속적･복합적인 단계를 통하여 이루어지고, 신공법ㆍ신기술의 도입으로 점차 대형화ㆍ복합화ㆍ심층화되고 있어 건설사업 전 단계에 걸쳐 체계적인 안전관리가 필요하다.

영국의 안전보건청은 CDM(Construction Design and Management) 규정을 제도화하여 건축주, 건축주 대리인, 개발업자, 설계자, 계획 감독자, 주도급자 및 하청업자 등에게 안전관련 역할 및 의무를 부과하여 안전관리 활동을 수행하도록 규정하고 있다 : The construction Design and Management Regulations, United Kingdom, 1994

그러나, 안전관리가 주로 시공단계에 국한되어 있을 뿐 시설물 계획 및 설계단계에서는 건설업 근로자의 안전이 고려되지 않고 있는 실정이다.

시공단계에서도 공사책임자 이외의 공사감리자(공사감독자)의 안전관리기법 부재로 인하여 안전에 대한 관심을 갖기가 힘든 실정이다.

영국의 안전보건위원회(HSC)는 건축가 및 엔지니어와 같은 안전에 종사하는 전문가들에게 위험성 관리에 관한 적절한 교육을 이수하도록 법을 제정할 예정이다 : Revitalizing Health and Safety - Strategy Statement 2000, Health and Safety Commission, United Kingdom.

최근 3D기피현상, 외국인 근로자 고용허가제의 도입 등으로 건설현장에서 숙련근로자의 이탈이 가속화되고 대신 고령근로자, 여성근로자 및 외국인근로자 등 산업재해 취약계층 근로자의 비중이 커지고 있다.

그러나, 외국인 근로자 등 특성을 고려한 체계적인 안전대책이 미흡하여 이들 근로자의 산업재해 위험성이 한층 증대되고 있다.

특히, 근로자의 삶의 질에 대한 관심증대와 함께 건설근로자의 고령화 추세로 뇌･심혈관계질환 및 근골격계질환 등에 의한 산업재해가 급증할 것으로 예상된다.

(2) 추진 내용

(가) 건설사업의 여건변화에 부응하는 안전보건관리체제 마련

건설공사의 안전성을 근원적으로 확보하기 위하여 사업수행 단계별 관련 당사자인 설계자ㆍ시공자ㆍ감리자 등에게 적정한 의무와 역할을 부여하는 방안이 검토되어야 한다.

설계자에게 설계도서 작성시 시공공법 등에 대한 안전성을 검토･반영토록 하는 등 시공자 이외의 여타 사업관계자에게도 안전보건관리 의무를 추가시켜야 한다.

EU 및 호주의 경우 설계단계에서의 위험 제거는 작업장에서 위험요소를 효과적으로 예방할 수 있는 중요한 시점이고, 재해예방의 최고 수준으로 간주하고 있다 : National OHS Strategy - National Priority Action Plans, NOHSC, 2002 ~ 2005.

턴키(Turn-key)제도, CM(Construction Management) 등 공공발주 시설공사의 새로운 계약･공사관리방식에 부합되는 안전관리기법･제도를 연구ㆍ도입하여야 한다.

(나) 안전보건작업기술의 개발･보급 활성화

건설공사의 신기술ㆍ신공법 도입과 시설물의 대형화ㆍ복합화ㆍ심층화에 따른 안전보건작업기술의 개발 및 보급을 적극적으로 유도하여야 한다.

안전작업기술의 개발･보급을 촉진할 수 있도록 연구자, 적용 건설업체 등에 대한 행정･재정적 정부지원방안을 강구하여야 한다.

위험공사･작업에 신기술ㆍ신공법을 채택할 경우 해당 건설업 사업주로 하여금 사전에 안전성을 평가토록 하는 제도의 도입을 검토하여야 한다.

(다) 취약계층 건설근로자 보호 강화

외국인 근로자 및 고령 근로자 등 증가 추세에 있는 재해취약계층 건설근로자에 적합한 교육･훈련프로그램의 개발･보급 및 교육과정 운영을 촉진하여야 한다.

외국인 근로자에 대한 선진 외국의 교육훈련프로그램 등을 벤치마킹하여 국내 실정에 적합한 프로그램을 개발하여 건설업체ㆍ관련협회 등에 보급하여야 한다.

한국산업안전공단, 관련 협회 등에 외국인 근로자 및 고령 근로자 등을 대상으로 하는 특화된 교육과정을 개설･운영하는 방안을 강구하여야 한다.

외국인 건설업 근로자를 위한 안전수첩･교육용 비디오･안전보건표지 등을 개발･보급하는 방안을 모색하여야 한다.

건설근로자의 건강관리방안 활성화를 촉진시켜야 한다. 고령 근로자 등에서 많이 발생할 것으로 우려되는 뇌･심혈관계질환, 근골격계질환 등의 예방활동을 강화하기 위하여 건설업 근로자의 건강진단의 실효성 제고 및 질환예방프로그램의 개발･보급 등 건설업 근로자의 건강관리방안을 강구하여야 한다.

뇌심혈관계질환, 근골격계질환 등에 효과적으로 대처하기 위하여 건설업에 보건관리자 선임의무의 신설을 검토하여야 한다.

(라) 건설안전보건기준 선진화

국제기준의 표준화와 함께 신기술･신공법 등의 도입으로 건설산업환경이 변화하고 있는 데에 부응하여 건설산업에 적합한 안전보건기준이 마련되어야 한다.

안전보건기준을 국제기준 또는 주요국가와의 비교･분석을 통해 현행 건설작업별 안전기준상의 문제점 등을 개선･보완함으로써 건설안전보건기준의 선진화를 도모하여야 한다.

나. 반복형 산업재해 근절

(1) 현황 및 문제점

최근 5년간(‘98～’03) 건설업의 사망재해현황 분석에 의하면, 전체 사망수는 3,935명으로 이 중 추락으로 인한 사망자수가 1,769명으로 45.0%를 점유하고 있으며 ‘99년 이후 증가추세에 있다.

'98 ~ '03 "산업재해분석“, 노동부.

특히, 기인물별 사망자수 점유비중은 가설건축구조물, 전기설비, 기타, 재료, 동력크레인 등의 순으로 나타나고 있다.

건설현장의 추락ㆍ낙하ㆍ붕괴ㆍ전도 등 재래형 재해의 대부분이 가설공사에서 발생하고 있다. 이는 가설재를 안전성에 대한 검증 없이 재사용하거나 부적절하게 조립한 상태로 사용하는 것이 그 주요 요인인 것으로 분석된다.

98 ~ '03 "산업재해분석“, 노동부.

건설현장의 실질적인 작업수행은 하도급업체를 통하여 이루어지고 대부분의 재해는 하도급업체에서 발생되고 있다. 하도급 공사를 수행하는 전문건설업체의 경우, 재정･기술적인 이유로 인하여 안전관리 수행 능력이 부족한 실정이다.

(2) 추진 내용

(가) 추락ㆍ낙하 등 반복형 재해의 체계적 관리

건설현장에서 많이 발생하는 추락ㆍ낙하ㆍ감전 등 반복형 재해에 대한 통계정보시스템 구축이 요구된다. 공사종류 및 공정별 사고사례, 유해위험요인, 재해예방대책 등에 대한 데이터베이스(D/B)를 구축하여 건설업체ㆍ재해예방단체 등과 공유하는 방안을 강구하여야 한다.

D/B를 근간으로 하여 사고예방을 위한 표준안전작업지침(Standard Safe Work Guideline/Check List)을 개발･보급하여야 한다.

반복형 재해유발 요인에 대한 사업주의 사전확인활동을 강화하여야 한다.

공종별 유해위험요인 평가프로그램을 개발･보급함으로써 사업주 자율로 사전평가 및 재해예방대책 수립, 시행 촉진을 유도하여야 한다. 시공단계별 유해위험요인 관리를 체계적으로 수행할 수 있는 기법을 개발･보급하고 유해위험방지계획서 내용에 반영토록 계획서 심사 등을 통해 유도하여야 한다.

(나) 가시설물의 안전성 확보 등을 통한 추락재해 예방강화

시공과정에서 근로자의 안전한 작업발판 확보가 중요하므로 구조물의 설계도서에 이를 반영토록 유도하는 방안을 강구하여야 하며, 작업발판과 관련된 가시설 구조물에 대한 사전검토 및 설계를 이행토록 관련부처, 협회 등과 협의하여 제도화하는 방안을 검토하여야 한다.

가시설물의 설치 및 관리기준, 설치･해체 작업자 자격기준 등 관리를 강화하여야 하며, 가설재의 시스템화 등 안전성이 높은 가설재의 개발 및 사용을 유도하여야 한다.

해체가 용이하고 저렴한 새로운 시스템 가설재의 연구 및 개발지원을 통한 안전성이 높은 가설재 보급･확산을 도모하여야 한다. 가설재 제품에 대한 규격품의 생산규제방식에서 현장 설치제품의 성능 검토를 통한 안전성 제고방안 마련이 검토되어야 한다.

고소작업 근로자의 추락 사고를 예방하기 위한 보호 장구 사용기준을 강화하여야 한다. 추락방지를 위한 안전대 사용, 추락방지망 설치 등의 조치 외에도 사업주의 2차 안전조치 의무부과를 검토하여야 한다.

(다) 대형건설기계로 인한 사고 예방강화

건설물의 고층화ㆍ대형화 등으로 공사현장에서 타워크레인ㆍ리프트 등 대형 건설기계 사용이 증가함에 따라 이들 기계로 인한 대형사고 예방 대책을 강구하여야 한다.

타워크레인 등 건설기계의 설치 및 해체가 주로 기계 임대차계약에 의해 이루어지고 있어서 사고의 예방에 대한 책임이 항상 논란이므로 여기에 대한 사고예방 책임주체를 명확히 할 수 있는 방안을 검토하여야 한다.

다. 중･소규모 건설현장 집중관리

(1) 현황 및 문제점

건설업 재해는 ’99년 이후 지속적인 증가 추세에 있고 ’03년 12월말 현재 기준으로 공사금액 2억원 미만의 건설현장은 10만 7천여개소로 전체 건설현장의 65.1%를 차지하고 있으며 이들의 재해자수는 5,519명으로 전체 건설업 재해자수의 24.3%를 점유하고 있다.

공사금액 2억원 미만의 건설현장은 영세한 건설현장으로 재해예방 전문지도기관에 의한 기술지도 대상도 아니며 또한 재정･기술적 능력의 부족으로 안전관리 활동이 제대로 이루어지지 않는 실정이다.

’03년 12월말 현재기준으로 공사금액 2~120억원의 건설현장은 5만 4천여개소로서 전체 건설현장의 32.6%를 차지하고 재해자수는 15,102명으로 전체 건설재해수의 66.6%를 점유하고 있다.

2003년, “산업재해분석”, 노동부

이들 공사현장은 안전관리자 선임대상은 아니지만 재해예방 전문지도기관으로부터 기술지도를 받도록 산업안전보건법에서 규정하고 있음에도 불구하고 재해가 증가추세에 있으며 패트롤 점검은 대상 건설현장의 약 5% 수준인 8천여개소에 그치고 있는 실정이다.

중･소규모 건설현장은 자발적으로 안전관리활동이 될 수 있도록 점검 및 지도･지원을 실시해야 한다. 이들 현장은 안전 전문가가 없으므로 점검 및 지도가 불가능하며, 지원 경영기반이 미약하여 자체적인 안전관리가 어려우므로 지원과 지도가 절실하다.

재해예방민간기관이 안전과 관련된 기술수준이 시공사나 감리사 등 다른 기관보다 우수하여 건설현장에 실질적인 도움이 되어야 한다. 그러나, 재해예방 민간기관간에 지나친 수주경쟁으로 인하여 저가 낙찰로 인하여 고급인력에 의한 기술지도를 기대하기 어려우므로 상대적으로 질이 떨어져 양질의 재해예방효과를 기대하기 어렵다.

또한 시공사와 갑･을 계약관계, 기술지도 사업장에 대해 적극적으로 개선권고를 하거나 기술지도 대상사업장의 기술지도 미실시 확인수단이 미흡하여 기술지도 사업의 효율성이 낮은 실정이다.

(2) 추진 내용

(가) 중･소규모 건설현장의 기술지원･지도의 활성화

안전관리자 선임뿐만 아니라 재해예방 전문지도기관에 의한 기술지도 대상에서도 제외되고 있는 영세건설현장의 산업재해 예방능력을 제고할 수 있도록 안전보건 기술지도･지원을 확대하는 방안을 강구할 필요가 있다.

안전과 보건분야를 통합하여 기술지도ㆍ지원을 실시하는 방향으로 검토하여야 한다.

중･소규모 건설현장을 대상으로 시행중인 재해예방전문지도기관에 의한 기술지도가 실효성이 확보되도록 시스템 개선이 필요하다.

재해예방 지도기관의 업무수행능력을 정기적으로 평가하여 그 수준에 따라 차등 관리하되, 우수기관은 안전관리분야 전문컨설팅기관으로 육성되도록 지원하는 방안을 강구하여야 한다.

(나) 재해위험이 높은 중･소규모 건설현장 감독강화

추락ㆍ낙하 등 반복형 산업재해 발생위험이 높은 안전관리 취약 중･소규모 건설현장을 중심으로 건설안전 패트롤점검을 강화하여야 한다. 점검물량을 연차적으로 확대하는 방안을 강구하되, 중대재해 발생현장ㆍ 위험상황신고 현장ㆍ안전보건관리책임자 선임의무가 없는 소규모 현장 등을 위주로 점검함으로써 점검효과의 극대화를 도모하여야 한다.

안전난간 등 안전시설물 설치상태와 개인보호구 지급･착용여부를 집중적으로 점검하고 점검결과 경미한 법 위반사항에 대해서는 현장에서 현지지도로 조치하는 등 행정절차를 간소화하되, 중대한 법위반에 대해서는 엄정하게 대응해 나가야 할 것이다.

(다) 하도급업체의 안전보건관리 수준제고

하도급업체에 대하여 안전보건관리기법의 개발･보급을 활성화 하여야 한다. 하도급업체 건설업 근로자의 안전보건관리가 효율적으로 이루어지도록 도급업체와 하도급업체간의 역할을 명확히 분담하여 수행할 수 있는 역할모델(하도급업체 안전보건관리기법)을 개발･보급하는 방안을 강구하여야 한다.

대형건설업체를 통한 하도급업체 안전보건관리 지원을 유도하여야 한다. 도급업체의 건설안전분야 전문가 등이 하도급업체 안전보건관리에 대해 지원토록 우수사례 발굴･보급 및 정부포상 등의 지원방안을 검토하여야 한다.

(라) 유관기관과의 협력시스템 구축을 통한 재해예방 내실화

유관기관의 공사착공 현황자료 등 사업장 정보를 공유하여 재해예방사업에 활용토록 하는 방안을 마련할 필요가 있다.

영세건설현장 기술지원, 중･소규모 건설현장 기술지도 등 각종 지도･감독이 적기에 이루어질 수 있도록 건설교통부 등 관계부처와 협의하여 공사착공 신고현황 등 건설관련정보를 지방노동관서(산업안전과)에서 공유할 수 있도록 하여야 한다.

재해예방 지도기관에서 기술지도한 건설현장과 지방노동관서에서 패트롤 점검한 건설현장 등에 대한 지도･점검 실시현황 및 조치실적 등을 데이터베이스(D/B)화하여 이들 정보를 노동부･한국산업안전공단 등에서 안전보건관리에 활용할 수 있는 체제구축 방안을 모색하여야 한다.

라. 건설업 자율안전관리시스템 구축

(1) 현황 및 문제점

건설현장의 산업재해를 예방하기 위하여 노･사･정이 협력하여 자율적인 안전관리를 실시해야 한다. 현재 건설현장의 특성에 맞는 자율 안전관리 프로그램이 없어서 기업체 스스로 실시하고 있는 건설현장의 자율 안전관리 프로그램을 차등 관리하기 위하여 이들을 종합적으로 평가해야 하나 그러한 시스템이 없다.

또한 건설현장의 조직적인 안전관리 추진과 안전 수준의 지속적인 향상을 도모할 수 있는 건설안전보건경영시스템(CSHMS)이 활성화되지 못하고 있는 실정이다.

일본의 경우, 후생 노동성이 1999년 4월 국가지침으로 공표하고, 건설업의 안전보건 추진과 안전보건 수준 향상을 도모하기 위해 건설업 노동안전보건경영시스템(COHSMS)을 도입･운영하고 있다. : http://www.kensaibou.or.jp, 日本 建設勞動災害防止協會.

건설안전 관련 정보와 경험 등을 상호 공유함으로써 자율적인 안전관리에 적극 활용해야 한다. 건설안전 전문 인터넷 홈페이지의 안전기술 및 정보가 미흡하고, 건설안전 관계자간 정보 교류가 활성화되지 못하고 있는 실정이다.

(2) 추진 내용

(가) 사업주의 자율적인 안전보건관리 활성화 유도

건설현장에 대한 컨설팅을 통하여 건설현장 특성에 맞는 안전관리프로그램 등을 도입･적용토록 지원하여 사업주의 자율적인 안전관리활동 촉진을 도모하여야 한다.

재해예방전문지도기관의 전문요원과 건설안전분야 지도사 및 기술사 등으로부터 건설현장의 유해위험요인의 개선프로그램 등에 대해 컨설팅을 받고 이의 내용을 잘 이행할 것으로 예상되는 해당 건설현장에 대해서는 정부의 근로감독을 면제해 주는 등 완화하는 조치를 통하여 건설업체 자율적으로 안전관리를 수행토록 유도하여야 한다.

미국의 경우 자율안전보건프로그램(VPP) 현장은 정기 감독 받기를 원하지 않으면 참여기간동안 정기 감독을 면제한다. 그렇게 함으로써 OSHA는 근로감독관을 산업안전보건법의 요건을 만족하지 못하는 업체에 중점을 두어 감독하도록 하고 있다. 그러나 안전보건에 대한 근로자의 진정･사망･중대재해 및 기타 중대한 사건 발생시에는 예외이다. : Revision to Voluntary Protection To Provide Safe and Health Working Condition. 65:45649-45663, U.S. Department of Labor, OSHA, 2000.7.24

건설안전보건경영시스템(CSHMS) 활성화를 촉진시켜야 한다. 건설업의 특성에 맞는 건설안전보건경영시스템을 적극적으로 개발･보급하고, 건설안전보건경영시스템을 노･사가 자발적으로 구축하여 안전보건수준의 지속적인 향상을 도모할 수 있는 방향으로 유도할 수 있는 방안을 마련하여야 한다.

일본의 경우 '00〜'03년까지 노동안전보건경영시스템(COHSMS) 자체구축이 완료된 회사는 170개사, 자체구축중인 회사가 170개사이다. : '00 ~ '03 日本 COHSMS(Construction Occupational Health and Safety Management System) 實績. 建設勞動災害防止協會, 2003.

※ 국내 건설안전보건경영시스템(KOSHA 18001) 보급실적은 ‘01년 3개소, ’02년         2개소, ‘03년 2개소이고, 인증 실적은 ’02년 2개소, ‘03년 2개소로 미약한 실         정이다.

(나) 건설안전정보화 프로그램의 개발 및 보급

건설안전 정보의 공유체계 구축방안 마련이 필요하다. 한국산업안전공단의 인터넷홈페이지에 건설안전 관계자간 상호 의사소통할 수 있는 체계를 구축, 안전기술 및 각종 자료의 상호 교류가 활성화될 수 있도록 지원하여야 한다.

건설업체별 안전보건관리 실적을 데이터베이스화함으로써 업체의 안전보건관리현황을 파악하고, 정책에 반영할 수 있는 시스템을 구축하여야 한다.

주요 선진 외국의 건설안전 관련 정보 보급체계를 구축하여 사업장에서 필요시 활용토록 지원하여야 한다.

마. 건설업 노사의 법준수 풍토조성

(1) 현황 및 문제점

건설현장의 안전관리의 주체는 노사이므로 확고한 안전의식으로 무장하고 유해위험작업에 대하여 적절하게 대처할 수 있는 안전조치를 해야 한다.

사업주들은 사고 발생 시 막대한 손실이 발생됨에도 불구하고 안전에 대한 투자는 손실로 인식하는 경향이 팽배한 실정이다. 건설업 근로자의 유동성(이직율)으로 인하여 안전교육의 기회가 적어 안전의식수준이 낮은 상태이다.

건설안전교육의 실효성을 확보하기 위해서는 교육 참가자의 자발적･능동적･적극적 자세가 요구된다. 사업주의 형식화된 안전보건교육 실시의 만연과 이에 대한 근로자의 수동적인 참여로 해당 교육의 목표달성이 미흡하다.

(2) 추진 내용

(가) 사업주와 근로자의 안전보건관리 역량강화

건설관계자 안전마인드 제고를 위한 계층별 안전보건교육을 활성화 시켜야 한다. 건설업체 대표자･현장소장 및 관리감독자 등에게 효과적으로 건설재해 위험 관리능력 및 동기를 부여할 수 있는 건설안전보건교육 및 훈련 프로그램을 개발･보급하여야 한다.

건설관련협회, 근로자단체 등에서 건설안전보건교육 및 훈련프로그램을 이용한 교육 및 훈련이 활성화되도록 지원하는 방안을 강구하여야 한다. 안전관리자의 업무수행능력 향상을 도모토록 지역별･공종별 안전관리 모임 활성화를 유도하여야 한다.

근로자에 대한 법정 안전보건교육이 실효성 있게 운영되도록 하는 방안을 강구하여야 한다. 한국산업안전공단 및 노동부 지정교육기관 등에서 소정의 교육훈련프로그램을 이수한 근로자에 대하여는 산업안전보건법상의 근로자 정기안전보건교육을 면제하는 등의 교육제도를 개선 검토하여야 한다.

(나) 건설안전체험교육의 활성화

교육내용 및 교육프로그램 다양화로 교육의 내실화를 도모하여야 한다. 협착위험･산업보건･연기 체험시설 등 교육내용을 보강하고 가상시뮬레이션 교육 등 다양한 교육프로그램 개발하여 운영하는 방안을 검토하여야 한다.

근로자 외의 건축가･감리자 등 건설관계 전문가들도 체험교육장을 활용토록 유도하여 건설안전체험교육을 활성화 시켜야 한다.

(다) 근로자의 법 준수의식 제고

산업안전보건법규를 준수하지 않고 작업하는 건설근로자에 대한 처벌강화가 필요하다. 개인보호구 착용 등 근로자가 준수하여야 할 사항을 이행하지 않고 작업하는 근로자에 대한 과태료 금액을 상향화하는 등 법 위반 근로자를 엄정 조치하는 방안을 적극적으로 검토하여야 한다.

8. 사업장 자율안전관리 시스템 구축 활성화

가. 규제에서 참여형 자율화로 점진적 추진

(1) 현황 및 문제점

“인간의 존엄성”에 입각한 산업재해 예방활동은 상대적으로 권리보장이 위협받기 쉬운 근로자를 위하여 정부가 해야 할 몫이다. 그러나, 산업재해의 예방 주체는 노사이며 특히 사업주가 이 의무를 수행해야 하지만 기업은 이윤을 추구하는 자본주의 경제단위의 가장 중요한 주체로서 산업재해 예방 비용은 손실 개념으로 인식하기 쉽다.

특히, 규제 중심의 안전보건 활동은 현재와 같은 어려운 경제여건에서는 더욱 기업의 생산 및 이윤추구 활동에 도움이 되지 않는 것으로 인식되고 있는 것이 현실이므로 기업의 이윤 추구와 산업재해의 예방활동이 합리적으로 타협될 수 있는 범위 내에 있어야 한다.

복잡다양한 취업형태로 인하여 안전보건 지휘명령계통이 여러 형태로 혼재되어 있어서 혼란을 초래할 가능성이 있으므로 이를 효율적으로 관리하기 위하여 안전보건경영체제의 활성화를 검토해 볼 수 있다. 정부 및 산업재해예방 전문기관에서는 사업장의 이러한 움직임에 능동적으로 대처하는 노력이 필요하다.

산업재해보상보험은 세분화된 재해율과 업종 등에 따라서 보험료를 부과하고 단위 사업장의 재해율에 따라 차등을 두는 방법으로 오랫동안 경제적 인센티브를 부여해 왔다. 그러나, 보험가입자가 실질적으로 보험료의 과다에 대하여 느끼지 못하는 제도가 되어 산업재해예방활동을 위한 동기부여에는 효과를 거두지 못하는 실정이다.

보험의 개념을 손실방지(Loss Prevention) 측면에서의 이론적 배경을 도입하고 여기에 따른 관리기술을 사업장에 제공하기 위한 사회과학적 연구가 매우 부족한 실정이다. 또한 기업의 안전보건에 대한 요구를 정기적으로 파악하여 대응하는 노력이 미흡하다.

(2) 추진내용

(가) 규제에 대한 일관되고 전략적인 접근방법 개발

국가에서 시행하는 안전보건 규제는 일관되게 적용해야 사업주와 근로자 모두에게 신뢰를 얻을 수 있다. 규제조치는 투명하고 예측 가능해야 하고 불필요하게 지시로 일관 되면 안 된다.

규제 관련 사항은 업무수행에 필수적으로 명확하게 표현되어야 하며 요구사항을 수행하는데 있어서 유연성을 견지해야 하고 필요한 조치사항 및 과정을 규정함에 있어서 반드시 형평성을 유지해야 한다. 특히 규제조치로 인하여 국제 무역이나 국가 경쟁에서 불필요하게 제약받아서는 안 될 것이다. 따라서 지속적인 모니터링을 통하여 국가 표준을 채택하고 국가 표준과 코드화 하는 것을 검토하고, 불필요한 규제는 과감하게 철폐하고 새로운 환경에 맞는 새로운 국가표준을 개발해야 한다.

공정하고 실질적이며 일관된 규제라고 하는 것은 유해위험성에 대하여 필요로 하는 조치사항이 일방적이거나 편파적이지 않아야 하며 관계법을 위반했을 경우 처벌 등에 대해서도 명확하게 이해되어 오해나 왜곡이 없어야 한다. 따라서, 순행(順行)의 목표, 위험성 평가와 혁신적인 제재에 근거를 둔 전략적 접근방법의 개발이 필요하다.

(나) 업종별 안전보건경영시스템 개발･보급

근로자 300인 이상인 사업장에 대하여 자율안전관리 문화를 정착시키기 위하여 사업장의 성공적인 안전보건 경영사례를 발굴･보급시킬 필요가 있다. 산업재해의 위험성(Risk)을 체계적으로 감소시키고, 안전보건관리의 노하우를 정확하게 계승하면서, 다양한 취업형태에 대응하기 위한 안전보건관리 대책의 일환으로 안전보건 경영시스템을 적용하는 것이 효과적일 것이다.

그런데 안전보건 경영시스템을 적용함에 있어서 모든 업종과 기업규모에 일률적으로 적용하는 것이 불합리할 수도 있으므로 업종이나 규모에 따라 차등을 두어 안전보건 경영시스템을 도입･추진하는 것이 보다 바람직하다. 안전보건 경영시스템의 성공적인 수행을 위하여 사업주의 의욕을 높이는 것이 무엇보다도 중요하므로 안전보건 경영시스템에 대한 지침을 제정하고 기초 시스템을 개발하여 도입될 수 있도록 할 필요가 있다.

또한 안전보건 경영시스템 도입 사업장의 안전보건수준이 단계적으로 향상될 수 있도록 시스템이 적절히 구축･운용되고 있는가를 확인해야 한다. 특히, 참여하는 사업주에게는 점검･감독 면제 등 인센티브를 부여하고 참여하지 않고 법을 악의적으로 위반하는 자에 대해서는 감독을 철저히 하는 등의 엄정한 법집행 조치가 필요하다.

안전보건 경영시스템 도입 사업장이 규정대로 이행하고 있는지를 확인하기 위하여 공인된 외부 기관으로부터 수시로 확인이 가능한 체제를 도입해야 한다. 이러한 문화가 정착이 되면 사업장이 자체적으로 안전보건 경영 프로그램을 다양하게 개발하여 실시함으로써 자율성이 보장된 안전보건 경영 프로그램을 업종별 특성에 맞게 개선･시행할 수 있는 체제가 가능하다.

공공기관이 안전보건 경영시스템을 우선 도입･시행하게 되면 민간부분에 모범사례가 되어 널리 확산될 수 있는 계기가 마련될 수 있다고 본다.

(다) 손실방지 측면에서의 이윤창출 모델 개발･보급

안전보건 경영시스템은 기업의 이윤을 직접 창출하는 것이 아니라 사고로 인한 산업재해 등에 의한 생산활동의 차질로 인한 손실, 산업재해보상금의 지급으로 인한 보험료 인상 등 직･간접적인 비용의 발생을 억제함으로써 기업이윤을 간접적으로 발생토록 하고 있다.

기업에서 안전보건과 관련하여 정부에 대하여 요구하는 사항을 정기적으로 파악하고 대응하려는 노력이 미흡하여 결국 기업경영에 안전보건 정책을 반영하려는 노력이 결실을 맺기가 어려운 실정이다. 따라서 안전보건 경영시스템에 세부 실행지침과 기준을 규정화 하여 주기적으로 계획에 대한 실행결과를 자체평가 한 후, 개선할 수 있는 산업재해 예방노력과 기업의 손실감소활동을 체계적으로 추진하기 위한 노력이 필요하다.

기업의 생산성을 제고시킬 수 있는 안전보건 경영시스템 모델을 개발･보급해야 한다. 즉, 손실방지를 위한 안전보건 투자가 궁극적으로 기업에 이익을 가져온다고 입증할 수 있는 경영 측면에서의 연구를 수행하여 투자에 따른 간접적인 이윤을 산정하고 표현하는 손익분석모델을 개발하여 증명해야 한다. 또한 안전보건활동이 비용편익분석을 통하여 사업주에게 금전적인 이익을 갖다 준다는 것을 확신시키는 노력이 필요하다.

최고 경영자가 안전보건 경영에 대한 방침(Policy)을 설정하고 계획을 수립하여 근로자 모두가 참여토록 하여 성실히 수행하며 정기적으로 추진성과를 감사(Audit)하고 시정･조치(Feedback)하여 지속적으로 개선하는 노력이 필요하다.

효율적으로 안전관리를 수행하기 위하여 업종별 안전관리조직의 모델과 산업안전보건위원회의 모범적인 운영기법 등을 개발･보급할 필요가 있다.

사업장에서 자발적으로 유해위험요인을 발견하기 위한 위험성 평가(Risk Assessment)활동을 강화하기 위하여 제도를 개선할 필요가 있다. 특히, 5인 이상 제조업체의 사업장이 외부의 도움을 받지 않고 자발적으로 위험성 평가를 실시할 수 있도록 매뉴얼을 업종별로 작성･보급하여 자율적인 안전관리가 이루어지도록 한다. 또한 자체 위험성평가를 의무화 하는 방법도 검토하고, 이를 이행하는 사업장에 대하여 인센티브(Incentive)를 주는 방법도 검토할 필요가 있고 이 제도가 정착되면 업종별･규모별로 특성을 고려하여 단계적으로 적용범위를 확대 하는 방안도 검토할 필요가 있다.

(라) 산재보험을 통한 경제적 인센티브제 검토

산업재해가 발생하여 산업재해보상보험에서 보상하는 보험금과 사업장에서 부담하는 보험료가 서로 비슷하다면 사업주가 자발적으로 안전보건활동을 하려는 노력이 부족하여 동기부여가 어려운 실정이다. 따라서 산업재해보상보험의 보험료를 차등 적용하는 방식을 더 확대 적용하면 사업주가 보험료를 덜 내기 위하여 관심이 높아져 결국 산업재해 예방에 도움이 된다.

산업재해보상보험의 보험료 차등 부과와 같은 경제적인 인센티브제는 사고예방에 기여하고 결국 사업주의 안전보건 활동을 증진시키는 계기가 되어 재해예방의 동기부여 도구로 충분하다. 중대산업사고와 같은 위험성이 큰 분야에서의 화재보험업계는 이미 기업의 위험분석 능력과 기술을 판단하여 교육 지원 등 경제적 인센티브 제도를 구상하고 있다.

(마) 기업의 안전보건 요구사항 파악 및 실태 조사

기업에서 안전보건서비스와 관련하여 요구하는 여러 가지 사항과 기업의 안전보건경영 여건에 대한 변화를 주기적으로 파악하고 정기적으로 정례화 하여 급변하는 안전보건경영환경 변화에 신속하게 대응함으로써 기업의 위험성 감소에 기여토록 한다.

조사의 대외신뢰도를 확보하고 조사결과를 정책자료로 활용하기 위하여 매 3년마다 업종별･규모별로 표본조사(Stratified Sampling)를 실시하여 그 결과를 안전보건 정책을 수립하기 위한 기초 자료로 활용할 필요가 있다.

일본 노동성에서는 노동환경조사, 근로자 건강실태조사, 안전위생 기본조사 등을 매년 번갈아 실시하여 그 결과를 정책 기초 자료로 활용하고 있음. 자세한 내용은 제6장 5. 가 참조

(바) 산업안전보건위원회 내실화

사업장에서 노사가 공동으로 참여하는 자율형 안전보건관리체계가 정착되기 위해서는 현행법상 산업안전보건위원회의 기능을 대신하고 있는 사업장의 노사협의회에서 산업안전보건 관련 의제에 대해서도 활발히 논의될 수 있도록 유도하는 것이 필요하다.

아울러 산업안전보건위원회 설치대상을 현행 100인 이상(유해위험업종 50인 이상)에서 전산업 50인 이상 사업장으로 확대하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

케나다․아일랜드는 20인 이상 사업장에, 스웨덴․노르웨이, 벨기에는 50인 이상 사업장에 업종 구분 없이 산업안전보건위원회 설치 의무화 : Health and Safety Committee Reference guide. 2nd Edition. 우리나라 제조업의 산업안전보건위원회 설치 여부는 공식적 설치: 21.9%, 노․사의회로 대체: 19.7%, 미설치: 58.4% (산업안전보건동향조사보고서,2002)

사업장에서 발생되고 있는 안전보건상의 문제를 해결하기 위해 심의대상을 산업안전보건과 밀접한 주제로 제한하고 신규로 도입하는 기계, 원재료의 건강장해 및 위험방지에 관한 사항 등을 산업안전보건위원회의 심의･의결 사항으로 포함하는 등 안전보건위원회의 기능을 활성화하는 방안을 강구할 필요가 있다.

나. 근로자의 산재예방활동 참여도 제고

(1) 현황 및 문제점

현장의 유해위험요인을 발굴하기 위하여 아차사고(Near miss) 발굴을 위한 여러 가지 방법들이 대규모 사업장을 중심으로 일부 활용되고 있지만 영세 소규모 사업장은 이를 추진할 엄두를 못 내는 실정이다. 이는 유해위험 요인에 대하여 누구보다도 잘 알고 있는 근로자의 재해예방활동에 참여할 수 있는 제도적 장치가 없어서 중요한 정보들이 활용되지 못하고 사장되고 있는 실정이다.

또한 산업안전보건법에 의해 안전보건개선계획 대상사업장이 50인 이상에서 5인 이상으로 대폭 확대됨에 따라 안전보건개선계획 수립명령을 받은 유해위험요인을 발굴･개선하는 등 종합적인 산업재해 예방활동을 의무적으로 해야 한다. 그렇지만 50인 미만 사업장은 최소한의 안전보건 담당인력조차 두고 있지 않은 경우가 많아서 안전관리활동에 대하여 기대조차 하기 어려운 실정이다.

사업장에서 산업재해를 방지하기 위하여 적절한 안전보건관리 체제를 확립하는 것은 필수 요건이다. 그러기 위해서는 사업장의 실태에 맞는 안전보건관리체제의 확립을 위하여 안전관리자 및 보건관리자 등 필요한 자격자의 선임은 물론이며 각각 부과된 직무에 충실하게 임해야 하는 것이 주요한 과제이다. 그러나 소규모 사업장의 경우에는 현실적 여건을 고려할 때 많은 어려움이 있다.

(2) 추진내용

(가) 「안전 대표자」제도 도입

사업장에서 안전보건 관련 목표를 달성하기 위해서는 근로자의 적극적인 참여가 필수 요건인데 이는 안전과 관련된 의사결정시 근로자가 참여하는 것을 의미한다. 소속 사업장의 유해위험 요인에 대하여 누구보다 잘 알고 있는 현장 근로자 중 적임자를 근로자 대표가 추천하여 「안전 대표자(Safety Delegate)」를 사업주가 선임하여 사업주의 산업재해예방 활동을 보좌하고 안전보건에 대하여 사업장 전체의 안전 대표자로서 노사의 감시자 역할을 수행할 수 있도록 제도화 조치가 필요하다.

따라서 사업주가 안전 대표자를 협의해야 할 형식적인 대상으로 인식해서는 안 되고 유해위험 관리에 있어서 협력자로서 인식해야 하며, 안전 대표자에게 많은 권한을 부여하고 순환직으로 운영함으로써 안전 관련 대표자로서의 역량을 강화할 필요가 있다.

(나)  안전관계자의 직무 재정립

안전 대표자(Safety Delegate)가 선임되면 사업주는 안전대표자가 업무를 수행할 수 있도록 시간과 장소를 제공토록 한다. 그리고 안전보건 관련 감독시 참여토록 하고 사업주로부터 자료 요청권 및 작업 중지권을 부여받아 실행하고 안전보건위원회에도 참여토록 한다. 단, 명예산업안전감독관 및 안전･보건관리자와의 직무가 중복되는 경우 이를 재정립해야 할 것이다.

따라서 작업중지권에 대한 절차를 명시하여 근로자 상호간 갈등 요인을 미리 제거해야 한다. 산업안전보건법에 근로자 참여에 대한 근로자 권한과 의무를 별도 조항으로 구체화 할 필요가 있으며, 사업장 감독시 안전 대표자를 참여토록 법적으로 뒷받침할 필요가 있다.

9. 새로운 안전문제에 대해 능동적으로 대응

가. 산업재해 조사 및 데이터 확보방안 개선

(1) 현황 및 문제점

산업재해 통계는 과거에 발생한 산업재해의 원인을 정확하게 파악하고 이를 활용하여 앞으로 발생할 수 있는 산업재해를 예측하고 대비하는데 목적이 있으므로 객관적이고 과학적인 방법으로 자료를 처리하여 기본 데이터를 가공하여야 한다.

그러나, 현행법상 산업재해보상보험 제도를 활용하여 산업재해 관련 자료의 수집 및 분석･처리가 이뤄지도록 제도화되어 있어서 산업재해예방을 위한 재해원인 등을 심층적으로 분석하는 것이 어려운 실정이다. 또한 표본조사 통계방식을 도입하기 위하여 벤치마킹을 통하여 시험･조사를 실시한 결과, 현재 사용하고 있는 산업재해통계와 차이점이 많이 나타내고 있어서 산업재해예방을 위한 객관적인 정보로 사용할 수 없는 실정이다.

(2) 추진내용

(가) 산재원인 분석이 가능한 조사방법 개발

산업재해예방 사업의 정책방향을 정확히 설정하고 사업장의 기술지도의 정확한 방향 설정을 위한 기초 자료로 활용하기 위하여 산업재해의 정확한 원인분석 통계방식을 도입해야 한다. 즉, 조사･분석과 연구사업을 연계시켜 통계치를 생산함으로써 안전보건 정책수립 및 기술지도 사업지원시 객관적인 정보로 사용할 수 있다.

정확한 통계를 작성하기 위하여 작업장소･공정･작업내용･기인물･발생형태･유해위험인자･불안전상태 및 행동 등 20여종의 분류기준과 코드체계를 확립한다. 이를 위하여 제조업 실태조사･건강진단･재해정보 등과 연계시켜 다각적인 정밀원인분석을 통한 체계구축을 위한 업무 지원이 필요하다.

특히, 현행법 제도 하에서는 요양신청자료를 기초로 하여 재해자수 및 사망자 수 등 산업재해통계로 집계 발표하고 있으나, 한국산업안전공단에서 추진하고 있는 “산재재해원인조사“에서의 원인분석을 과학화할 필요가 있다. 특히, 산업재해의 원인 조사 분석에 있어서 인적 요인, 물적 요인 및 관리적 요인뿐만 아니라 본질적인 원인을 규명 할 수 있도록 재해 분석기법을 개발하여 재발방지대책을 위한 시스템을 도입･검토할 필요가 있다.

※ 산업재해조사표 신고의무 부활을 위한 법 개정이 어려운 점을 고려하여, 현         황 통계의 발생형태 분류기준 보완

(나) 산업재해 통계산출제도 및 표본조사방법 개선

정확한 통계를 산출하기 위하여 산업재해로 발생한 부상자(질병 이환자 포함)와 사망자가 중복되어 통계에 나타나지 않도록 하는 방법을 강구하고, 국제적으로는 휴업을 기준으로 통계를 산출한다는 점을 감안하여 휴업일 기준 통계 산출을 적극 추진해야 한다. 산재원인에 대한 분석이 가능하도록 요양신청서식을 합리적으로 개정하는 방안을 검토할 필요가 있다.

산업안전보건분야의 조사･연구에서는 산업재해의 발생원인과 방지대책 등 공학적인 관점에서 접근했지만 앞으로는 이러한 과학･기술적인 분야의 연구 이외에도 비용 대 효과분석, 사회 체제의 변화 등 사회과학적인 측면도 충분히 고려되어 보다 효과적이고 효율적인 산업재해예방 대책에 공헌할 수 있도록 추진해야 할 것이다.

(다) 데이터 영역의 확장 및 연속성 확보

데이터의 조사 대상을 확대하고 이의 연속성을 확보하기 위하여 산업재해 예방정책에 직접적인 대상이 되는 관리대상 산업재해는 물론 관리 대상이 아닌 공무원･교원 및 자영업자 등의 산업재해까지도 조사대상으로 확대할 필요가 있다.

통계방식을 표본조사 통계방식으로 변경할 경우 많은 시행착오가 필요하므로 새로운 산업재해통계 지표 개발에 좀더 많은 시간을 할애할 필요가 있다.

그리고 월별현황 조사를 연간현황조사로 변경하고 조사대상 사업장의 규모를 조정하며, 설문 조사대상 사업장을 지정하여 운영하는 등 조사방식에 대한 개선이 필요하다. 그리고 산업재해 요양신청서의 양식에 산업재해 원인분석에 필요한 항목을 추가하여 표본조사 통계방식과 병행하여 실시하는 것이 바람직하다.

(라) 아차사고 사례 활용방안 강구

사고가 발생했을 경우, 유해위험 요인을 제거하여 사고 재발을 방지하기 위한 예방대책을 수립하는데 있어서 사업주가 실시하는 사고조사의 질이 무엇보다도 중요하다. 또한 사고가 발생하기 전에 미리 사고의 발생을 예견해 주는 아차사고를 조사･분석하는 것이 사고예방에 크게 기여하는 것이다. 따라서, 보다 효율적인 재해예방이 가능하도록 아차사고 사례가 사례발표대회 등을 통해 널리 확산될 수 있도록 유도한다.

나. 국내외 안전보건 기관과의 협력 발전

(1) 현황 및 문제점

산업안전 관련 국가정책은 국제기구에 의해서 행해지는 사업과 밀접하게 연계되어야 한다. 우리나라는 현재 스웨덴의 국립노동생활연구원(NIWL), 핀란드의 국립산업보건연구원(FIOH) 등 해외 유관기관과 네트워크 협력을 통하여 협력기관간 정보를 교류하고 수집관리하고 있다. 또한 각 국가의 안전보건 정보를 체계적으로 구축･활용하고 있으며, 매월 해외 안전보건 뉴스와 동향을 수집하고 최신 해외 기술자료를 데이터베이스(D/B)로 정리하여 제공하고 있다.

그러나, 외국의 관련 기관들이 일정 국가에 치우쳐 있으며 해외 파견분야 역시 일정 분야에 치우쳐 있어서 외국 관련 유관기관들과의 다각화된 폭넓은 네트워크를 구축하지 못한 실정이다. 또한 동향파악내용에는 새로운 노동시장변화에 따른 각국 기관들의 대응 및 미성년 노동형태 등과 관련한 안전보건관련현상(Emerging Phenomena)에 대한 파악 등이 부족한 실정이다. 그리고 수집･분석된 데이터의 정보화를 위하여 관련기관과 사업장이 상호 같이 공유할 방법이 미흡한 실정이다.

(2) 추진내용

해외 산업안전보건 기관과의 기술정보 교류를 유지하고 협력내용의 확대를 통하여 전문기술 및 정보를 일관성 있게 교류할 수 있도록 한다. 또한 인력교류를 통한 협정기관과의 유대관계를 유지하고 정보의 연속성을 확보하고 유지하려는 노력이 필요하다. 그리고 OECD 중대산업사고 예방 워크샵과 같은 국제규모의 세미나를 우리나라에서 개최하여 해외 관련 기관과의 교류를 확대한다.

국내 산업안전보건 관련기관과 주요 전문기술 정보를 주고받는 공유체제를 활성화하기 위하여 e-mail 발송시스템 등을 활용하여 국내 정보수요자의 요구에 적합한 정보를 맞춤식으로 제공할 수 있는 방법을 도입할 필요가 있다. 특히, 안전보건 정보검색에 대한 대행서비스의 질을 향상시키고, 국제 기술코드 및 지침 등 해외 전문 기술자료의 해석판과 원문을 제공함으로써 양질의 안전보건 관련정보만이 유통되도록 할 필요가 있다.

다. 수요자 요구에 부응하는 교육운영 체제 구축

(1) 현황 및 문제점

관리감독자 정기교육에서 전체의 79.3%가 규정시간 미준수, 근로자 정기교육에서 전체의 77.5%가 법정시간 미준수(‘99년 작업환경실태조사결과, 52,070개 사업장 대상)로 나타나 집합 위주의 안전교육에 따른 생산차질을 우려하여 사업주가 교육을 기피하는 경향이 있다. 이를 해결하기 위하여 사이버교육을 실시하고 있지만 교육과정이 단순하고 인프라가 매우 취약한 실정이어서 호응도가 낮은 실정이다.

또한 한국산업안전공단 교육원이 인천지역에 위치하고 있어서 지방사업장에서 안전보건관계자의 교육 참석이 지역적으로 제한받고 있다. 그리고 중소 규모 사업장은 자체 교육실시 능력이 부족하여 이동식 교육에 의존하고 있지만 전담강사 미비치 및 시청각 교육자료의 부족 등으로 내실있는 교육을 실시하기에 어려움이 많다. 또한 업종별･분야별로 표준 안전교재가 없어서 강사의 준비물에 의존하고 있어서 교육의 효과가 의심스러우므로 수요자를 중심으로 한 교육을 확대･실시할 필요가 있다.

정보의 홍수시대에 사는 현실에서 안전 관련 데이터들을 엄격하게 선별하여 주고받을 수 있어야 함에도 불구하고 스펨메일과 같은 원하지 않는 데이터가 쏟아져 들어오고 있어서 정작 안전에 도움이 되는 양질의 데이터들이 묻혀버릴 수 있다. 그리고 중대재해 발생 시 신속히 원인과 대책 등을 e-mail 등으로 전파시켜 동종사고 재발에 도움이 되어야 한다.

(2) 추진내용

(가) 위험성 개념에 대한 교육 강화

안전보건 의식을 고취하는 것은 교육을 발전시키는데 중요한 요소 중 하나이다. 앞으로의 안전보건 교육은 준수해야 할 규정으로 이해하기 보다는 유해위험성 요인을 이해하고 관리하는 방법에 대하여 중점을 두어야 할 것이다. 이는 우리가 복합적인 유해위험 요인에 직면했을 경우 대처하는 요령들을 취급토록 해야 하며 안전에 대한 개인･사회 그리고 작업장에 관한 본질적인 접근 내용을 포함해야 할 필요가 있다.

초등학교 교육 등 정규 교육과정에서도 위험성 개념에 대한 교육을 강조할 필요가 있다. 특히, 설계단계에서 안전보건요소를 적절하게 고려해야 할 엔지니어나 디자이너 등에 대한 교육도 실시해야 할 것이다.

(나) 사이버 안전보건교육 실시

근로자를 대상으로 직장과 가정에서 시간･공간적인 제약이 없이 양질의 다양한 교육을 제공함으로써 근로자가 자신의 교육수준 등에 따라 취사선택토록 하고, 안전보건 교육 이수자에게는 산업안전보건법 상의 안전보건 교육을 면제해줄 수 있는 방법을 검토하여 도입할 필요가 있다.

(다) 현장교육 활성화

현장과 밀접한 교육효과를 얻기 위하여 체험식 교육 내용을 포함하도록 할 필요가 있다. 교육센터의 입지 선정시, 피교육자가 일상생활을 영위하는 복잡한 공단지역을 탈피하고 휴식･레저를 겸할 수 있는 지역을 선정하여 교육효과를 극대화 할 필요가 있다.

지역별로 경인･충청･영남･호남권으로 나눠 지역의 안전공학 관련학과와 연계시켜 교육･연구시설 뿐만 아니라 교수인력을 적극 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다.

중소 제조업체 및 건설현장(미숙련 근로자)에 대한 이동교육(현장방문 교육)을 활성화하고 교육의 질을 높이기 위하여 “안전보건전문강사”를 전담강사로 배치하고, 첨단 교육장비를 활용하여 중소규모 사업장에 무료로 안전보건교육을 지원하는 방안이 필요하다. 특히, 이론과 현장의 실습을 실시하여 교육효과를 높이기 위하여 안전공학과가 설치 된 지역 대학의 중소기업지원프로그램(가칭)과 연결지우는 시스템 도입을 검토할 필요가 있다.

근로자와 국민과 학생 등을 대상으로 안전교육에 관하여 입체적이고 생동감 있게 체험할 수 있는 기회를 부여하여 안전의식을 고양할 수 있는 방법이 필요하다. 이를 위하여 안전보건 종합전시관을 건립하여 안전보건 교육의 구심점으로 역할할 수 있도록 하고, 아울러 가능하다면 교육 또는 연구 기능과 통합하여 운영하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 특히 국가균형발전특별법(2003.12.29)에 의한 교통 및 주변관광환경과 연계하여 “안전테마파크”를 조성하여 추진하도록 한다.

(라) 수요자 적합형 정보제공 및 경보체제 개발보급

수요자가 원하지 않는 안전보건관련 데이터를 제공하면 정보로써의 기능을 할 수 없으며 오히려 역기능이 우려된다. 안전 관련 양질의  많은 데이터를 정보로 가공하는 기술적인 노력은 물론이고, 적재적소에 정보로 제공될 수 있도록 수요에 대한 세심한 분석이 필요하다.

산업재해의 발생이 우려되는 시기 또는 산업재해가 발생될 경우에 대하여 구체적인 산업재해 경보의 종류 및 발령기준을 마련하여 산업재해 발생시 신속하게 경보를 발령하고 여기에 따른 대응체제를 도입할 것을 검토한다.

라. 특정 업종에 대한 재해예방 대책

(1) 현황 및 문제점

육상화물운송사업에 있어서 물류시스템의 변경 등 수송서비스의 다양화가 진행되고 있으며 산업재해 또한 증가하는 추세이다. 특히 하역작업에서 추락, 전도, 낙하･비래 등 재래형 산업재해가 많이 발생하고 있으며 하주 등이 과거에 해오던 관행대로 업무를 추진하여 여기에 대한 개선이 필요하다.

농･임･수산업은 우리의 전통산업으로 학교교육 등을 통하여 특별하게 교육을 받은 경우가 드물기 때문에 크고 작은 사고가 뒤따르므로 농기계 사용과 농약의 독성 등에 대한 대책이 필요하다.

IT산업, 에너지 공급관련 산업 등 서비스 산업의 발전에 따라 전산업에서 차지하는 근로자의 수가 증가하는 추세여서 서비스업종의 산업재해 비율도 증가하는 추세를 보이고 있어 이들 업종의 재해를 예방하기 위한 노력이 요구되고 있다.

(2) 추진내용

(가) 육상화물운송 사업대책

교통위험지도 등을 활용하여 적정한 주행관리를 하도록 하고, 교통관련 산업재해예방을 위한 가이드라인을 개발･보급하여 교통사고를 예방하기 위하여 노력하여야 한다.

또한, 하역작업에 있어서 추락, 전도 및 낙하･비래 등 재래형 산업재해와 하역기계에 의한 산업재해를 감소시키기 위하여 안전작업 매뉴얼을 마련하고, 교육을 철저히 실행해야 한다. 특히, 하주(荷主) 등을 대상으로 발주조건을 적정화할 것을 촉진하고 하물의 적치장소에서 안전한 작업환경을 정비하는 방법을 강구할 필요가 있다.

그리고 이들 업종 외의 사업자 단체에 대해서 안전보건단체에서 제공되는 안전보건 정보를 유용하게 활용하여 자율적인 안전보건 활동이 될 수 있도록 참여를 권유하도록 한다.

이 밖에 안전보건관리상의 문제가 많은 사업장에 대해서는 산업안전보건 관련기관 등을 통하여 지도･관리하는 제도를 도입할 필요성이 있다.

(나) 농･임･수산업 재해예방 지원

농･임･수산업의 기계안전, 농약안전 등에 관하여 시청각 기술자료를 농어민이 알기 쉽도록 제작･보급토록 하고, 이동교육버스를 이용한 순회 안전보건교육을 실시할 것을 검토할 필요가 있다. 특히, 대규모 농장에 대해서는 화재･감전 등과 자동화 농작기계 등으로 인한 중대재해 예방을 위한 기술 지원도 필요하다.

(다) 3차 산업의 산업재해 예방 지원

3차 산업의 산업재해를 감소시키기 위해서 관련 업종이 자발적으로 안전보건활동을 기대해 보지만 현실적으로 어려우므로 각 업종의 협회를 통하여 안전보건 규정을 작성할 수 있도록 기술지도를 검토할 필요가 있다.

다양한 업종으로 구성된 3차 산업의 산업재해는 업종에 따라 발생형태가 다양하게 나타나므로 업종별로 산업재해를 조사･분석을 통하여 각 업종의 특성과 실태에 맞는 대책을 강구하는 것이 무엇보다도 중요하다. 따라서 산업재해 대책을 구체적으로 명시한 업종별 산업재해 예방지침을 개발･보급할 필요가 있다.

제7장 기대 효과

◈『제2차 산업재해예방 5개년 계획』기간동안 재해율 등 각종       재해관련 지표 20% 감소

● 재해율 : 0.90%(‘03)           ------> 0.72%(‘09)

● 사망만인율 : 2.76(‘03)         ------> 2.21(‘09)

● 업무상 질병 발생율 : 8.61(‘03) ------> 6.89(‘09)

● 강도율 : 2.35(‘03)             ------> 1.88(’09)

우리나라의 안전보건 수준은 ‘90년대 중반 재해율이 1% 미만으로 떨어진 것에서 알 수 있듯이 상당히 호전되었으나, ’99년부터 재해율이 다시 상승추세로 전환되었고 2003년에는 0.90%를 기록하였다.

우리나라의 재해율 추이

3.91(‘79) → 2.99(’86) → 1.76(‘90) → 0.99(’95) → 0.68(‘98) → 0.74(’99) → 0.77(‘02) → 0.99(’03)

특히, 최근 법적용 사업장 확대, 산업재해 인정 범위 확대 등으로 재해율 상향조정이 통계학적으로 이루어질 수밖에 없는 상황에서 재해율을 획기적으로 끌어 내린다는 것은 현실적으로 무리가 있어 보인다. 이와 관련하여 지난 ‘91년 이후 3차례에 걸친 중장기 계획의 추진결과가 당초 목표에 미치지 못했던 경우가 있었다는 점을 고려해 볼 때 목표 또는 기대효과를 적절히 설정하는 것이 중요하다고 본다. 한편, 각국마다 산업재해 통계 기준이 다르고, 안전보건 수준을 평가할 수 있는 통일된 국제 기준이 없기 때문에 국제적 수준을 감안한 객관적인 재해율 감소 목표(기대효과)를 제시하는 것도 쉽지 않은 일이다.

‘90년대 이후 중장기 계획의 목표 및 결과

- 제1차 산업재해예방 6개년계획 (‘91~’96, 목표재해율 0.93) : 1.76(‘90) → 0.88(’96)

- 산업안전선진화 3개년계획 (‘96~’00 목표재해율 0.5) : 0.83(‘96) → 0.73(’00)

- 제1차 산업재해예방 5개년계획 (‘00~’04, 기대효과 0.61) : 0.73(‘00) → 0.90(’03)

우리나라보다 안전보건 여건이 나은 것으로 평가되고 있는 주요 선진국들은 5~6년 단위의 중장기 계획을 통해 재해건수 등을 매년 10%에서 20%정도 감축하는 성과목표를 제시하고 있다.

주요국의 재해율 감소목표를 보면 다음과 같다 : 미국 ‘03~’08 기간 동안 재해건수 20% 및 사망재해 15%감축, 일본 ‘03~’07 기간동안 재해건수 20% 감축, 영국 2001년까지 사망재해 및 중대재해 10%감축, 재해로 인한 근로손실 30% 감축.

선진국들은 중장기 목표를 정하면서 목표설정의 배경 및 객관적 근거를 명확히 제시하지는 못하고 있으나, 재해건수 등 재해감소 목표를 현재보다 10~20% 감축하는 것이 공통적 현상이라는 점은 시사하는 바가 크다고 본다.

우리나라도 이러한 국제적 추세, 새로운 유해ㆍ위험요인 대두, 재해율 감축의 하방경직성 등을 감안할 때 지금까지 언급한 중점 추진과제를 착실히 추진할 경우 재해율 등 각종 재해관련 지표가 전반적으로 20% 감소하게 될 것으로 기대하는 것이 현실적이지 않나 생각된다. 목표를 높게 설정하였다가 달성하지 못하는 것보다 실현가능한 목표 내지 기대효과를 고려하여, 추진결과가 당초목표 내지 기대효과보다 양호하게 나타나는 것이 훨씬 낫다는 점도 참고할 필요가 있을 것이다.

한편, 재해율 관련 지표는 국가별로 수평적 비교가 어렵지만, 업무상 사고사망만인율의 경우는 국제적 비교가 가능하다. 이러한 점을 감안하여 우리나라와 주요 선진국의 업무상 사고사망만인율을 비교해 보면 우리나라가 매우 높은 수준임을 알 수 있다.

‘01년기준 주요국의 업무상사고 사망만인율 : 한국 1.47(’03 1.45), 일본 0.33, 독일 0.29, 미국 0.6, 영국 0.08

이는 제2차 산업재해예방 5개년 계획기간동안 사망재해의 경우는 20%보다 더 많이 감소시키려는 노력이 필요하다는 점을 시사하고 있다고 본다.

제8장 요약 및 결론

우리나라의 산업 재해율은 93-97년 기간의 안전관련 규제강화를 배경으로 재해율이 감소하기 시작하여 90년대 후반 0.7% 대의 수준까지 크게 감축되는 성과를 나타낼 수 있었다. 그러나 98년 이후 규제완화 시책, 신규 재해요인 등장 등으로 최근 재해율이 다시 크게 증가되어 가는 추세에 있다.

재해율 증가 추세를 제어하고, 안전보건 여건을 선진국 수준으로 개선하기 위해서는 기존의 안전보건 정책 수단의 효율성을 제고하기 위한 미시적 접근의 연구와 함께 정책의 큰 틀을 재검토하고, 필요한 경우 정책 파라다임 자체의 점진적 전환을 뒷받침 할 수 있는 거시적 연구 접근이 병행되어야 한다. 이 연구는 최근 우리나라 산업체계 및 노동시장의 구조적 변화 및 안전보건 여건의 변화, 해외 주요국의 안전보건정책 동향에 대한 분석을 토대로 이와 같은 연구에 부응하기 위한 목적 하에서 추진된 것이다.

이 연구는 규제완화 시책의 제약 속에서 우리나라 안전보건 수준의 선진화 목표를 달성 위해서는 한편으로 지금까지의 세부사항 규제 위주의 안전보건 관리 방식으로부터 결과를 기준으로 사업주에게 사후적 책임을 확실히 묻는 규제로 전환해야 할 것과 다른 한편으로 재해감축을 위한 정부의 정책적 노력 과정에 사업주와 근로자의 자율적 참여를 적극 유도하는 ‘노사 주도에 의한 자율적 안전보건관리’ 시스템 구축을 강조하고 있다.

본 연구과제를 수행하면서 얻어진 연구 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다.

⑴ 사업장 단위로 노사가 협력하여 주도적으로 안전보건 환경을 개선해 나갈 수 있도록 규제방식을 전환하고, 또한 사업자가 보다 적극적으로 책임을 지려는 자세로 안전보건 관련 투자를 늘려나갈 수 있도록 인센티브를 부여하는 다양한 재정적･행정적 유인시책을 개발한다.

⑵ 건설 현장 등 재해빈발 사업장에 대해서는 집중관리 대상을 선정하여 현장점검 및 지도감독 강화, 작업환경 측정 및 위험평가 의무화 확대 등을 통하여 사업장 자체의 안전보건 관리체제가 강화되도록 하여야 한다.

⑶ 여건과 능력을 갖춘 사업장에 대해서는 사업주의 전적인 책임 하에 자율안전보건 경영시스템을 도입하도록 하고, 정부는 이들 자율관리 사업장에 대해서는 점검･감독 면제 등 인센티브를 주되, 엄정한 심사평가 체제를 확립하여 그 결과를 즉각 반영한다.

⑷ 안전보건 서비스 대행기관이 제공하는 서비스에 대한 의존도가 높은 300인 이하 소규모 사업장의 재해율 감축을 위해서는 이들 대행기관에 대한 관리강화를 통하여 대행 서비스의 충실화가 이루어질 수 있도록 해야 한다.

⑸ 50인 이하 사업장, 비정규직 근로자 등 산재 위험요인에 대한 노출도가 큰 근로자에 대해서는 하도급 업체에 대한 원청업체의 지도관리 강화 및 인센티브 지원책 확대, 신설 사업장에 대한 안전보건 기술지원 강화, 비정규 근로자 대상 안전교육 프로그램 확대, 영세건설현장에 대한 재해예방지원 확대 등을 추진해야 한다.

⑹ 새로운 화학물질, 제조∙수입∙유통 금지대상물질, 직업성 암 발생요인 등 신규 유해∙위험 요인을 연구 평가하고 이를 체계적으로 관리해 나갈 수 있는 전문 연구시험 기관의 확충, 이들 연구기관과 재해예방기관과의 정보공유체계 구축 등이 시급히 이루어져야 하고, 이와 관련된 전문인력의 체계적 육성을 지원할 필요가 있다.

⑺ 안전보건 관련 해외동향을 지속적으로 모니터링하는 한편, 미국의 NIOSH, 영국 HSL, 일본 산업안전연구소 등과 같은 선진국 재해예방기관과의 기술제휴 및 정보공유 등 협력체계 구축을 통하여 산업안전 기준 및 재해예방 기술의 선진화가 지속적으로 추진될 수 있도록 해야  한다.

⑻ 최근 미국･EU･일본 등 안전보건 선진국에서의 동향은 근로자의 보건위생 문제가 크게 대두되고 있고, 이 가운데에서도 직무스트레스, 직장 내 폭력 등과 같은 조직∙사회 심리적 요인에 기인한 정신건강이 강조되고 있는 추세라는 점을 감안하여 새로운 안전보건 이슈에 대한 제도적 대응책을 강구해 나가야 한다.

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부   록  Ⅰ

미국 연방정부의 안전보건 정책방향

Occupational Safety and Health Administration, Department of Labour, OSHA Strategic Management Plan 2003-2008.

- 미국 노동부의 OSHA Strategic Management Plan 2003-2008

1. 추진배경

미국의 산업안전보건청(OSHA)은 2003년 연방 노동부가 표방하고 있는 3대 전략 목표, 즉 준비된 근로인력(A Prepared Workforce), 안전한 근로인력(A Secure Workforce), 품격 작업장(Quality Workplaces) 이라는 목표에 맞추어, 여기에 부합할 수 있는 OSHA 6개년 전략계획을 발표하였다. OSHA는 안전, 위생, 공정의 ‘품격 작업장 조성’을 위해 향후 6년 동안 작업장 사망 재해율을 15% 이상 감축하고, 부상 재해 및 질병 발생율을 20% 감축한다는 성과목표를 제시하고 있다. OSHA는 이러한 성과 목표달성을 위한 다양한 정책 프로그램 개발과 실효성 있는 집행을 강조하며, 특히 투자비용 대비 성과향상을 도모할 수 있는 정책효율성 증대에 역점을 두고 있다.

가. 품격 작업장 조성을 위한 직업 안전보건 정책 프로그램의 주요 내용

⑴ 산업안전보건 기준 및 가이드라인 개발

⑵ 고용/근로 현장 조사

⑶ 중소기업에 대한 무료 컨설팅 서비스 제공

⑷ 기업주 및 피고용 근로자들에 대한 기준준수 지원, 교육훈련 및 여타 협력프로그램 개발

⑸ 연방 안전보건 프로그램 집행에 동참하는 주정부에 대한 재정지원 프로그램

⑹ 안전보건 유관 기관 및 단체와의 협력관계 촉진

나. 투자비용 대비 성과향상 도모를 위한 중점계획

⑴ 강력하고, 공정하며 효과적인 집행권 행사

⑵ 파트너십 및 자발적 이행 프로그램 확대

⑶ 안전사각지대 근로자에 대한 접근성 제고 및 교육훈련 및 법규준수지원(compliance assistance) 확충

2. 전략적 도전과제(Strategic Challenges)

미연방 노동부의 산업안전보건청(OSHA)은 다음과 같은 도전적 과제들이 전략적으로 극복되어야만 15-20%의 재해율 감축이 획기적으로 이루어질 수 있다고 보고 있다.

전략 과제 1: 대상 사업장 및 근로인력의 다양성

미국의 경우 OSHA는 1971년 350만 사업장/5,600만 근로자에서 2002년 현재 700만개의 사업장에 1억 1,400백만 여명의 근로자들의 안전보건 환경을 관리하고 있다. 중대재해는 지속적으로 감소하는 추세이지만, 여전히 한 해 5,270명의 사망재해, 570만 건의 재해 및 질병 사례가 발생하고 있으며, 최근 산업안전보건의 유해위험인자의 다양성, 건설현장의 높은 재해 발생율, 근골격계 질환, 신규위험물질 노출 가능성 문제가 크게 대두되고 있다. 사업장 작업환경과 근로인력 구성의 다양성 때문에 연방 안전보건정책의 실효성 제고를 위한 방안이 다각적으로 강구되어야 한다.

전략과제 2: 근로인력 구성의 인구통계학적 변화 및 근로 성격의 변화에 다른 새로운 안전보건 위해인자

미국의 대다수 근로인력은 소규모 사업장에 고용되어 있거나, 비정규직, 임시직, 재택근무 등의 비전형 근로자에 속한다. 최근 하청계약, 외주 및 시간제 근로가 증대추세이며 심화되면서 이와 같은 현상은 더욱 가속화되고 있다. 또한 이민자, 외국인 노동자 등 의사소통 문제가 있고, 3D업종에 주로 종사하는 안전보건 취약근로자 수 역시 급격한 증가 추세에 있다. 그런가하면 숙련인력수요 증대에 따라 생겨난 근로인력의 고령화 추세도 전략적으로 극복되어야 할 과제이다.

전략과제 3: 새로운 접근이 필요한 재래형 재해 및 신규재해에 대한 대책

건설현장의 사망 재해율 타산업의 3배로 새로운 전략적 접근이 요청된다. 건설현장에서의 재래형 재해 외에, 최근 증가추세에 있으며 사망 등 중대재해의 주요 원인으로 부상하고 있는 직무관련 교통사고 및 직장 폭력에 대한 대책이 강구되어야 한다.

전략과제 4: 신규 위험요인/위해인자 대책 및 비상응급 대응능력 확보대책 필요성

석면, 인공유리섬유 등 극세 미립물질, 신규화학물질 등 새로운 보건위해 요인에 대한 대책이 마련되어야 한다. 정보통신 관련 업종, 고공 현장에서의 추락 등 새로운 사고 위해 요인에 대한 대책도 강구되어야 한다. 이와 별도로 9.11 사태의 교훈으로 비상사태 시 응급대응능력 확충문제가 시급한 과제로 등장하고 있다.

전략과제 5: OSHA의 기관역량 확충문제

OSHA에는 2,300여명의 전문성을 갖춘 인력(이 가운데 조사관이 1,100명)이 활동하고 있으며, 26개 주 정부와 협력체계를 구축하고 있다. 연방 정부와 주정부, 공공부문과 민간부문간 협력체계를 강화할 수 있는 방안이 모색되어야 하며, 특히 안전보건 관련 신경향 및 새로운 이슈의 추적, 정책 프로그램이나 집행전략 등을 효과적으로 뒷받침 할 수 있는 체계적인 정보 수집 역량이 확보되어야 한다.

3. OSHA의 주요 정책 프로그램

가. 현장조사 및 법규집행 프로그램:

현장조사, 불이행 및 기준미달에 대한 처벌 등 강력하고, 공정하며, 효과적인 법규집행 프로그램

현장조사의 우선순위: 응급발생 현장, 중대재해 사고 현장, 근로자 불만제기, 경각심 제고목적, 선정된 중점조사 대상 현장.

나. 현장지도방문 및 컨설팅 프로그램:

고위험도의 소규모 사업장을 중점대상으로 선정하여 무료 컨설팅 서비스 제공

중점지원 사항: 작업현장의 위험요인 식별 및 예방제거활동, 안전보건 경영시스템 도입을 추진하는 경우.

다. 협력프로그램:

미국 OSHA는 기업주와 근로자, 근로자 대표, 업계 단체, 전문 조사연구 및 캠페인 기관들과 파트너십 관계를 확대하고 있음.

주요 협력 프로그램으로는  Voluntary Protection Program(VPP), Strategic Partnership, SHARP(Safety and Health Achievement Recognition Program) 등이 있음.

라. 법규이행 지원, 교육훈련 및 정보서비스 프로그램:

OSHA는 기업과 근로자의 법규 준수활동을 지원하기 위한 프로그램을 개발･집행하고 있으며, 또한 근로자들의 안전보건 의식제고를 위한 교육훈련 프로그램이나 매뉴얼을 제작보급하고 있음.

마. 안전보건 기준 및 가이드라인

4. 주요 추진계획

가. 직접 개입(direct intervention) 강화

직접개입 수단으로 현장조사, 기준과 지침, 법규집행, 컨설팅 서비스 제공, 훈련, 인정프로그램 등이 있으며, 직접 개입이 필요한 중점 관리대상을 선정(Targeting)하여 해당 부문에서의 재해율 감축을 도모한다.

⑴ 중점관리 대상

⑴ 사업장: 소규모 사업장과 건설사업장,

⑵ 유해물질: 납과 실리카, 석면, 극미세 인공섬유,

⑶ 재해유형: 절단, 인간공학적 문제(Ergonomics)

⑵ 준수이행지원, 협력프로그램 및 강력한 리더십 행사를 통한 안전보건 문화촉진

기업주와 근로자, 유관 기관 및 단체와의 협력체계 구축을 통해 안전보건 가치의 제고, 안전보건 의식의 함양을 도모한다. 협력 프로그램에는 다음이 있다.

⑴ VPP, SHARP 등 인정프로그램 확충(2002년 각각 637, 396개 프로그램이 운영되었으나, 2003년 이후 매년 125개 신규프로그램 추가계획)

⑵ 파트너십 및 제휴 프로그램 확충(각각 169, 10개 프로그램이 운영됨, 매년 100개의 신규 프로그램 추가계획)

⑶ 중점관리 대상 근로자를 선정, 취약근로자 접근성 제고를 통해 교육훈련 프로그램 참여자 수를 증대함( 청년근로자, 이민 기업주 및 이민 근로자, 소기업, 운송산업, SCI/NAICS, Ergonomics 등)

⑷ 준수이행의 지원을 담당하는 OSHA 인력의 기술적 능력 제고를 위한 계획수립

⑶ OSHA의 기관역량 강화 및 인프라 보강을 통한 효율성/효과성 극대화

부   록  Ⅱ

EU 근로안전보건청(European Agency for Safety and Health at Work) 및 EU 주요 국가의 최근 정책동향

European Agency for Safety and Health at Work, 2002, Annual Report 2002; Commission of the European Community, Adapting to Change in Work and Society: A New Community Strategy on Health and Safety at Work 2002-2006. European Agency for Safety and Health at Work, Forum, Quality of Work: New Approaches and Strategies in Occupational Safety and Health, 2001; Quality of Work: A Future Community Strategy for Safety and Health at Work, 2001.

- 산업 재해감축을 위한 EU 5개년 신전략(2002-2006)

1. EU 안전보건 정책기조

안전보건 정책분야에서 EU 및 유럽 국가들의 오랜 전통은 근로의 질(quality of work) 향상이라는 차원에서 이 문제를 접근하고 있는 것이다. EU 근로안전보건청은 근로의 질(Quality of Work) 향상이라는 관점에서 최근의 근로환경의 변화에 따른 새로운 안전보건 관리체계 모색하고 있다. 최근 EU 국가들에서는 재래형의 물리적인 요인에 의한 산업재해는 줄어드는 추세를 보이고 있지만, 새로운 위험요소, 새로운 유형의 직무상 재해가 증대되어 가고 있다. 특히 사회심리적 위해요소로서 스트레스, 직장 내 폭력, 학대 등이 안전보건 정책 차원에서 다루어지기 시작했음을 알 수 있다. 여성 인력이 지배적인 보건위생 분야나 교육 분야에서 이와 같은 문제들이 크게 대두되고 있는 추세이다.

EU 주요 국가들에서 최근 안전보건 정책 영역에서 대두되고 있는 새로운 이슈들로는 다음과 같다.

⑴ 새로운 재해요인 및 새로운 근로 형태 및 근로조직, 새로운 유형의 근로계약, 유동적 작업시간에 따른 신규재해요인

⑵ 인구통계학적 변화와 여성인력 증대현상이 재해 위험요인, 사고, 질병 등에 미치는 영향

⑶ 영세 사업장 및 자기고용 등 안전사각지대의 감축 방안 등이다.

⑷ EU와 회원 국가간, 정부-민간 부문간 안전보건 협력체계 구축 방안 등을 들 수 있다.

European Agency for Safety and Health at Work, New Trends in Accident Prevention due to the Changing World of Work, 2002: European Agency for Safety and Health at Work, The Changing World of Work, 1999.

EU 근로안전보건청에서는 이러한 전략적 과제를 극복해 나갈 수 있는 신전략의 핵심으로 파트너십 접근을 제시하고 있다. 파트너십 접근은 EU, 각국 정부, 기업주, 노조, 유관 기관 및 단체, 공사 보험업자 간의 파트너십 뿐 아니라, WHO, ILO, EU권 밖의 주요국들과의 국제공조를 강화하는 국제적 수준에서의 파트너십 구축을 목표로 하고 있다.

2. EU 국가들의 안전보건 관련 주요 정책 프로그램 분석

European Agency for safety and Health at Work Priorities and Strategies in Occupational Safety and Health Policy in the Member States of the European Union, 2003.

가. 안전보건 관련 법률제정(OSH legislation)

안전보건 관련 규제법률 제정과 효과적 집행은 안전보건 증진을 위해서 EU 국가들이 공통적으로 채택해 오고 있는 강력한 정책수단이 되어 오고 있음.

그 동안 ‘안전’분야에 역점이 주어지다가, 최근에 들어오면서 ‘보건위생’과 ‘질병’관련 규제법이 증대되고 있음.

아주 최근에는 스트레스나 직장폭력과 같은 사회심리적, 조직학적 이슈를 다룬 의제들이 새롭게 대두되고 있는 추세임.

안전보건 관련 규제법과 함께, 안전보건 위해요인 분석 및 처리기준, 대처방법 등을 제시하고 있는 실천 가이드라인이나 관련 정보를 제공하는 출판물 배포가 각국 정부의 사업 가운데 중요한 비중을 차지하고 있음.

EU 각국은 산업안전보건법(OHS 법률)을 안전보건 규제를 위한 가장 중요한 1차적 정책수단으로 간주하고 있으며, 다만 과학적 지식의 발전과 기술적 사회적 변화에 상응하는 법률 업데이트를 추진하고 있음.

최근에는 법률에 세세한 기술적 기준이나 조항을 설치해두고 충족여부를 직접 조사 감독하는 법집행과 병행하여, 결과가 안전기준에 부합하는 한, 사업장 단위의 자율관리에 맡기려는 방향으로 법개정이 추진되고 있음.

나. 중점관리 대상 선정과 집중적 캠페인 활동(Targeted Campaign Activities)

대부분의 EU 국가들은 특정의 안전보건 유해요인 및 위험인자를 겨냥하여, 중점관리 대상을 선정하고 이에 대한 집중적인 캠페인 활동을 추진하고 있음.

집중 캠페인은 공사부문간 협력체제를 이루어 현장조사와 법규집행 활동이 병행되며, 대개의 경우 정보제공과 교육훈련 프로그램 집행이 수반됨.

중점관리 대상에 대한 집중캠페인 활동은 대상 그룹의 예방적 활동을 고무시킴으로써, 해당 근로자들의 안전 경각심을 일깨움으로써, 실제 재해율 감소에 크게 기여한 것으로 밝혀짐.

다. 재정적 유인책(Financial Incentives) 활용

EU 대부분의 국가들은 기업 스스로 안전보건 수준을 향상시켜 나가도록 유도하기 위해 안전보건 투자증대 및 자율관리 성과에 상응하는 재정적 보상이 이루어지도록 하는 재정적 유인책을 제도화하고 있음.

재정적 유인책으로는 다음과 같은 유형이 있음

⑴ 재해율에 따른 보험요율의 차등화

⑵ 연구조사 및 기술개발에 대한 정부 보조금지급

⑶ 작업장 산업재해 투자비용에 대한 조세감면

⑷ 기업 차원의 안전보건 평가활동에 대한 재정보조

보험요율의 차등화나 보조금 및 조세감면 수준의 차별화의 정도가 점차 증대되고 있음.

라. 제품 및 서비스에 안전보건 기준충족을 표시하는 인증(Certification)제도

안전기준을 충족한 사업장에서 생산된 제품이나 서비스에 인증마크를 표시할 수 있도록 하는 인증제도가 폭넓게 활용되고 있음.

‘안전’분야에서의 인증제가 주종을 이루었고, 법적 구속력이 약했으나, 최근에 들어와서는 화학제품의 경우와 같이 인증제가 법적 요건이 되어가고 있는 추세임.

일부 EU 국가들은 다양한 영역에서 민간부문 주도로 자율 안전인증제가 확대되어 가도록 적극적인 조치를 취해 나가고 있음.

마. 안전보건 교육훈련(Training)

모든 EU 국가에서는 근로자와 근로자 대표 뿐 아니라, 기업주와 고위 관리자층, 안전보건 관리요원 들에 대한 안전보건 훈련프로그램을 운영하고 있음.

최근에는 하청업체 근로자, 임시직, 재택근무자들에까지 안전보건 훈련 프로그램 적용을 확대해나가고 있음.

바. 중점관리 대상 우선순위

과거에는 주로 화학물질(석면), 기계류 안전, 소음, 무거운 운반물 취급 등이 높은 재해율을 기록하여 중점관리 대상이었음.

최근에는 화학물질 가운데에서도 발암물질(Carcinogens), 기계류 안전과 추락, 직무상 스트레스와 같은 심리사회적 위험요인을 중점 관리대상에 포함시키고 있는 추세임.

조직 및 관리영역에서의 안전보건 이슈들, 예컨대 유해･위험인자 평가문제, 새로운 근로 형태에 내포된 위험요인 식별 등이 최근 새로운 관심 대상으로 떠오르고 있음.

근로자 유형별로는 과거에는 재해율이 상대적으로 높은 청년근로자가 중점관리대상이었으나, 최근에는 고령화 추세 및 직업병 증가추세에 따라 청년근로자와 함께 노령근로자가 중점대상에 포함됨. 또한 가택근무나 원격근무와 같은 비전형근로(atypical work)에 대한 관심이 커져 가는 추세임.

산업부문별로는 화학제품 제조업, 금속제조업, 건설업 위주에서 차츰 건설업, 상업/운송/서비스산업, 교육, 보건위생산업, 공공부문의 재해에 대한 관심이 증대되어 가고 있음.

사. 기업의 안전보건 경영시스템 도입 확대

최근 예방적 활동이 강조되면서, 단위기업 수준에서의 안전보건 경영 문제가 크게 부각되고 있음.

기업에서의 안전보건경영 시스템 도입은 사업장별로 특유한 위험요인의 조사 평가 및 대책수립, 개선 활동을 기업의 경영 책임 하에 둔다는 취지를 반영한 것으로 안전보건 자율관리체계의 확산을 의미하는 것임.

기업 단위의 위험성평가시스템(risk assessment system)과 자체적인 안전보건 개선계획 수립 및 이행시스템 도입을 EU권의 많은 기업들이 추진해 나가고 있는 추세임.

EU 차원에서는 개별 기업단위의 위험평가 및 개선이행 시스템의 정보를 EU권의 다른 국가나 기업들이 공유할 수 있게 됨으로써 외부 지원 효과가 극대화될 수 있는 정보 네트웍화를 추진해가고 있음.