자료집 목차

▪ 워크숍 개요	3
▪ [발제1] 22대 국회 앞에 놓인 공공성 입법 과제	4
▪ [발제2] 윤석열 정부의 의료민영화 정책 및 국민건강보험 빅데이터 개방	27
▪ [발제3] 민간보험 회사와 건강보험 빅데이터	34
▪ [발제4] 기획재정부 권력 해체 및 공공기관의 민주적 운영 어떻게 할 것인가	45
▪ [발제5] 기획재정부 조직 개편 관련 발표	68

워크숍 개요

- 일시 : 2024년 6월 4일 (화) 14시

- 장소 : 프란치스코교육회관 710호

- 주최 : 전국공공운수사회서비스노조, 민영화저지 공공성확대 시민사회공동행동 공동주최

1. 취지

- 코로나19 시기를 겪으면서 국가와 공공부문의 역할 등 기존 체제에 대한 근본적인 물음이 필요하다는 것이 확인됨. 그러나 제22대 총선은 이러한 물음에 대한 아무런 고민도 남기지 못한 채 보수 양당 중심의 정치 질서만 확인하고 마무리 됨.

- 전국공공운수사회서비스노조와 민영화저지 공공성확대 시민사회 공동행동은 ‘민영화·공공성’ 주요 의제에 대해 시민사회와 함께 진행하는 연속 워크숍을 통해 입법 과제 등 공동의 대응 방안을 모색하고자 함.

시간	내용	발표
14:00	22대 국회 앞에 놓인 공공성 입법 과제	전국공공운수사회서비스노조 이승철 정책기획실장
15:00	윤석열 정부의 의료민영화 정책 및 국민건강보험 빅데이터 개방	국민건강보험노동조합 강성권 부위원장
	민간보험 회사와 건강보험 빅데이터	연구공동체 건강과 대안 이상윤 책임연구위원
16:30	기획재정부 권력 해체 및 공공기관의 민주적 운영 어떻게 할 것인가	사회공공연구원 김철 선임연구위원
	기획재정부 조직 개편 관련 발표	경제정의실천시민연합 유호림 재정세제위원장 (강남대 세무학과)

2. 진행 순서

발제 1	22대 국회 앞에 놓인 공공성 입법 과제

이승철 (공공운수노조 정책기획실장)

1. 22대 국회가 <공공성 국회>를 자임해야 하는 이유

1) 총선 승자와 패자는 누구인가

- 22대 총선 결과를 두고 ‘여당의 참패’ ‘범야권 압승’이라는 평가가 주류를 차지하고 있음. 의석의 분포와 ‘총선승리의 3지표’(150석-180석-200석 기준)를 중심에 두고 볼 때 ‘참패와 압승’ 요약은 타당한 분석일 수 있으나, 이 확보의석을 바탕으로 무엇을 할 것인지를 중심에 둘 경우 승자와 패자는 달라질 수 있음.

- <공공성-노동권> 확대의 관점에서 볼 때, 22대 총선 결과는 기대보다 우려가 커지는 상황임. 민주당은 21대 국회 시절 철산법-자원안보특별법-정의로운전환법 등 많은 개정 논의 과정에서 친자본-반노동적인 태도를 보였던 만큼, 총선 직후 입법 스탠스를 장담하기 어려움. 원내 캐스팅보트 역할을 하게 된 조국혁신당의 경우 기재부 권력 해체 등 공공성과 관련한 일부 진전된 공약도 찾아볼 수 있으나, ▴고속철도 통합 ▴민간철도 공영화 ▴버스 완전공영제 실시 ▴민자발전사 재공영화 ▴전기민영화의 토대가 되는 전력거래제도 폐지 ▴천연가스 공공성 강화 ▴장기적 통신산업 재공영화 등 공공성 영역에서는 상당 부분 유보적인 입장을 취하고 있음. 또 ‘사회연대임금’과 같이 전체적인 임금노동 삭감으로 귀결될 수밖에 없는 정책이나 노조법 2-3조 개정에 대한 부정적 입장도 선거운동 기간 중 드러남. 특히 비정규직 정책 관련해서 소위 ‘공정담론’에 민감하게 반응하며 ▴공공기관, 지방공공기관 일반정규직-무기계약직 일원화 ▴인력공급 중심의 용역형자회사 직영화 ▴안전운임제 적용 차종·품목 전면 확대 ▴특수고용·플랫폼 노동자 국민연금·건강보험 사업장 가입 전환 등의 질문에 대해 모두 ‘유보’ 입장을 응답함.

- 이런 측면에서 어쩌면 이번 총선의 진정한 승자는 여야를 걸쳐 폭넓게 포진하고 있는 시장주의-영리주의일지도 모름.

* 공공운수노조 정책질의에 대한 원내 보수정당 답변 결과

정책 요구	국민의힘	개혁신당	더불어민주당	새로운 미래	조국혁신당
확장재정 등 총론 (10문항)	무응답	무응답	○= 6 △= 4	○=10	○= 8 △= 2
공공성 (43문항)	무응답	무응답	○=29 △=11 ×= 3	○=41 △= 2	○=30 △=13
노동권 (52문항)	무응답	무응답	○=29 △=22 ×= 1	○=51 △= 1	○=45 △= 7
합계 (105문항)	무응답	무응답	○= 64 △= 37 ×= 4	○=102 △= 3	○= 83 △= 22
정책합치율	-	-	60.9%	97.1%	79.0%

2) <공공성-노동권>이 바로 민생

- 이번 총선에서 집권당 부진의 주원인으로 꼽히는 것은 ‘민생과 소통의 실패’임. 즉 ▴물가폭등 ▴실질임금 삭감 등이 서민의 민생을 옥죄는 가운데, ‘대파발언’ 등 대통령의 언행이 이러한 민생 민심에 불을 질렀다는 것. 마찬가지 맥락에서 ‘22대 국회의 우선 과제’를 묻는 여론조사에서도 ‘경제정책’이 45%로 압도적인 응답을 얻음.(2위 응답인 사회안전정책 15%와 30% 격차)

* 엠브레인퍼블릭·케이스탯리서치·코리아리서치·한국리서치가 지난 4.15.~17. 전국 만 18세 이상 1,004명을 대상으로 진행한 전국지표조사(NBS)에 따르면 22대 총선 투표 시 영향을 미친 요인으로 '물가 등 민생 현안'(30%)을 가장 많이 꼽았으며, ‘정부여당 심판(20%), 막말 등 후보자 논란(11%) 등이 후순위를 차지.

- 물가-임금 등 이러한 민생 의제의 해법이 나타나는 곳은 바로 ▴국가책임 제고 ▴(서민) 확장재정 ▴부자증세 ▴보편적 공공서비스 공급 확대 ▴(통신-돌봄 등) 공공서비스 영역 확장 ▴최저임금 인상 등 실질임금 복원 등의 <공공성-노동권> 정책임. 즉 광범위한 공공성-노동권 의제를 총선 이후 재구성하는 과정에서 ‘민생’ 키워드와 접합하고, 이를 대국회 입법 사업과 투쟁에 적극 활용하는 것(“공공성이 민생이다”, “공공경제론”, “국민(民)을 살리는(生) 공공성” 등)이 필요한 상황.

2. [총론] 예산-일자리 확대를 통한 국가책임 실현

1) 공공성 확대를 위한 확장 재정

(1) 윤석열 정부의 시장중심-긴축재정 기조 지속

- 정부가 내놓은 <2024년 경제정책방향(2024.1.4.)>은 현재의 경제위기에 대한 본질적 진단과 실효적 대안 없이, ‘부자 중심, 부채 기반 경제’를 더욱 가속화하고 있다는 점에서 우려가 매우 큼. ‘민간 중심-공공성 후퇴’로 요약되는 기존의 시장주의 정책기조에 더해, ① 대규모 감세 ② 규제 완화 ③ 부채 확대 ④ 노동권 후퇴 등을 비중 있게 추가했음.

* 대출확대가 민생경제 대책의 사실상 전부
‘민생경제 회복’을 내세우며 물가-서민생활 안정과 소상공인-취약계층 지원, 내수-수출회복 가속화 등을 제기하고 있으나, 실제 내용은 대출 확대와 세제지원 해택이 사실상 전부. 폭발적인 가계부채 증가가 경제성장률의 대표적인 하방요인으로 지적되고 있는 가운데, ‘더 빚을 많이 내라’는 정부의 정책시그널은 현재의 경제위기를 더욱 악화시킬 것.

* 재벌을 위한 규제 완화와 감세
▴세제-금융-애로해소 3대 분야 특별 지원 ▴개발제한구역 해제 요건 완화 ▴기업활동에 필요할 경우 산지 개발 허용 ▴건설경기 부양을 위한 개발부담금 감면 및 규제 유예 ▴기회발전특구 등 총 5개 분야 특구 지정 난립을 통한 각종 규제 해제 ▴민간투자 촉진 등, 재벌 규제 완화와 감세에 경제정책 대부분의 내용을 할애.

* 부자 중심 경제
▴갭투기 활성화(임차인 거주 주택매입 시 1년간 취득세 감면, 무분별한 전세대출 확대 등) ▴재건축 초과이익 환수법 완화 등 재개발-재건축 개발이익 조장 ▴세컨드 홈 활성화 등 기존 부동산 부자의 자산을 더욱 확대하기 위한 내용이 부동산 정책의 핵심.

* 노동개악
▴직무중심 임금-인사관리 제도 도입(재정 인센티브 신설 및 통합형 임금정보시스템 구축) ▴노동자 대표성 후퇴를 불러올 수 있는 최저임금위원회 결정체계 변경 ▴노동시간 연장 ▴소위 회계투명성과 타임오프 제도 등을 빌미로 한 노조운영 행정 개입 강화 ▴실업급여 제도 개악 등 기존의 노동개악 기조를 재확인

* 공공성 후퇴
▴재정준칙 법제화를 빌미로 한 긴축재정-작은정부-민간중심 기조 유지 ▴국민연금 보장성 후퇴 우려 ▴‘지출 효율화’를 빌미로 한 건강보험 재정 구조조정 시사 등 사회공공성 후퇴로 연결될 수 있는 각종 정책 곳곳 산재. 또 ▴원전 중심의 에너지 전환 ▴실효성 없음이 드러난 산업전환 고용지원 정책 재탕 등 기후위기 대응 정책에서도 공공성 확대나 정의로운 전환, 에너지기본권 강화의 내용을 찾아보기 어려움.

(2) 긴축과 불평등은 동의어

- 코로나19를 거치며 위기 상황에서 국가의 역할이 재조명되고 국가책임의 증대가 주요한 과제로 떠오른 가운데, 한국 정부의 태도가 이와 충돌하는 방향으로 나타나고 있다는 점은 크게 우려됨. 세계 각국이 코로나19 대응 과정에서 늘어난 통화량을 흡수하기 위해 긴축적 통화정책을 채택하는 대신, 증세에 기반한 재정정책을 통해 전체적으로 확장재정 기조를 유지하는 반면, 윤석열 정부의 경우 오히려 ‘감세’와 ‘재정긴축’을 채택하며 이를 상쇄하기 위해 각종 공공서비스 및 취약계층 보호 정책을 해체하고 있음.

- 긴축의 효과가 가장 먼저 나타나는 영역은 ▴복지 ▴일자리 ▴공공서비스이며, 이는 곧바로 불평등 확대로 이어짐. 윤석열 정부 들어 철도-전기-가스-의료 등 전 영역에서 지속적으로 추진되고 있는 ‘민영화-영리화’ 정책, 건강보험 국고재정 투입 외면과 사회서비스원 폐지 및 민간 이양 추진 등, 다양한 공공성 개악 정책은 언제나 긴축재정과 함께 문을 열고 들어옴.

(3) 현재 필요한 재정정책은 확장 재정

- 저성장이 고착화되고 있는 한국경제 상황에서 필요한 재정정책은 ▴취약계층 일자리-소득지원 ▴부자-재벌 증세 및 조세체계의 누진성 강화 ▴공공서비스 공급 확대 등으로 방향을 잡아야 함. 아울러 협의의 공공부문 정책을 넘어 ‘국가 전략’으로서의 공공부문 운영 전략이 제기되고 있는 점에 주목해야 함. 이를 위해 ‘공공부문의 확대’와 ‘공공지출 확대’ 등 기존 공공성 강화 개념과 함께, 한계에 다다른 민간부문의 고용유발계수를 대체하기 위한 ‘공공 중심의 고용구조 개편’으로 국가책임의 역할을 확장해야 하며, 특히 기후변화 대응 차원의 적극적 공공투자는 과제의 시급성을 감안한 일종의 ‘빅 푸쉬’ 전략이 제안될 수 있을 것.

- 이런 맥락에서 현재 정부가 추진 중인 재정준칙은 폐기돼야 함. GDP는 매년 생성되는 유량(flow) 개념인 반면, 국가부채는 매년 누적되는 저량(stock)개념임. 이런 이유로 IMF는 이미 14년 전인 2011년 <부채 지속가능성 분석> 보고서를 통해 ‘국가부채 60% 기준은 국가부채의 지속 가능성을 판단하는 잣대가 될 수 없다’고 밝힌 바 있음. 이런 상황에서 한국정부가 지속적으로 재정준칙을 추진하는 것은, 재벌중심-시장중심 경제체제로 나아가는 가운데 국가의 역할을 의도적으로 축소하기 위한 ‘국민 겁박’ 용도 이외에 이유를 찾아보기 어려움.

- 아울러 세입과 세출 간 괴리를 줄이고 재정수지를 정상화하기 위해서는 구체적인 증세 로드맵이 필요하지만, 정부 경제정책방향은 이미 실패한 것으로 입증된 ‘부자-재벌 감세를 통한 낙수효과론’으로 일관하고 있음. 감세와 긴축재정이 결합되며 지출 축소로, 지출 축소는 다시 복지-일자리-공공성 예산 우선 삭감으로 이어지는 상황이 반복되고 있는 것. 부자감세-재벌감세 정책을 철회하고, 조세특례제한법 개정을 통해 재벌사내유보금을 사회적 환수하는 한편, 보편적 누진 과세를 정상화하는 것이 필요함.

(4) 확장재정을 둘러싼 오해와 신화

- 재정 확대는 반드시 인플레이션을 불러오는가?
인플레이션에 영향을 미치는 요소는 매우 다양하며, 화폐 총량이 늘어나면 물가가 올라간다는 설명은 20세기 후반부터 사실과 다르다는 점이 반복적으로 확인되고 있음. 현대 들어서 물가에 미치는 영향은 생산성 향상과 국제분업에 따른 하향요인, 전쟁-무역분쟁에 따른 공급망 차질 등이 오히려 주된 이유를 차지하고 있기 때문이며, 재정확대와 적극적인 조세정책을 함께 구사할 경우 물가인상을 더욱 효과적으로 억제할 수 있음.

- 기축통화국이 아닌 한국에서는 재정 확대가 불가능한가?
기축통화국이 아닌 국가에서 국가재정을 제약하는 환율문제는 반드시 고려해야 할 대상임. 그러나 화폐남발과 통화가치 하락으로 경제위기를 겪는 경우는 대부분 생필품 등을 수입에 의존하는 저개발국가임. 이미 달러스왑 대상국이자, 주요 기간산업 제조업국가이며, GDP 대비 국가부채 비율이 50% 미만인 한국에 적용될 상황이 아님.

2) 국가책임 일자리

(1) 공공부문 일자리 OECD 평균 수준으로 확대

- 2024년 통계청 발표에 따르면 한국의 공공부문(일반정부+공기업) 고용 비중은 10.2%로, OECD 평균인 20.1%의 절반 수준에 불과하며, 소위 신자유주의 선도국가로 불리는 영국(16.9%)과 미국(15.6%)에도 미치지 못하는 수준임.

- 이처럼 빈약한 공공부문 고용구조는 △교육-의료 등 핵심 공공서비스 분야에서의 공공비중 하락 △기존 공공부문의 광범위한 민영화 및 경쟁체제 도입(운수-에너지-IT 등) △신규 공공서비스 제공 시스템의 민간시장 위주 형성 등 정부정책에 따른 것으로, 이는 다시 공공서비스의 질 하락과 불평등한 국민 기본권 현황의 결과를 불러왔음.

(2) 공공성 확장을 통한 고용 확대

- 경제-사회구조의 변화에 따라 ‘공공성’의 개념이 확대되고 있음. 즉 협의의 공공부문 정책을 넘어, ‘국가 전략’으로서의 공공부문 운영 전략이 요구되고 제기되는 것. 아울러 경제-사회구조의 변화에 따라 ‘공공성’의 개념도 점차 확대되고 있음. 이는 오랜 기간 국가전략을 지배해온 시장화 전략이 사실상 실패에 다다르고 있으며, 노령화-저출산-가계구조의 변화-산업구조의 변화 등 다양한 사회요인에 따라 새롭게 부상한 사회서비스 영역이 사실상 민간의 지배 아래 놓이게 되면서, 현재의 시장논리가 사회의 양극화를 심화시키고 있다는 지적에 따른 것이라 할 수 있음..

- 문제는 이와 같은 공공성의 확대와는 반대로, 공공서비스 제공의 주체로서는 오히려 민간의 영역이 갈수록 커지고 있다는 점임. △생산(산업정책) △노동력 재생산(고용사회정책) 문제에 대한 국가의 개입과 역할이 획기적으로 강화돼야 하며, 산업 진전(산업정책)과 이에 종사하는 노동자의 일자리(고용사회정책)를 국가가 책임지는 방향으로 전환해야 함.

* 돌봄서비스의 경우 민간의 비중이 99%에 이르고 있으며, 이에 따라 공적 돌봄은 항상적인 공급부족에 시달리고 있음. 중대재해기업처벌법 제정 등 안전에 대한 경각심은 높아졌지만, (역시 국민의 생명과 직결된 치안서비스와 달리) 안전대책은 각 기업과 사용자가 알아서 챙겨야 할 일처럼 인식되고 있음. 또 자동화-전산화 등 디지털전환에 따라 ‘시장의 논리’에 밀려 ‘시장 밖으로 밀려나는 노동자’의 수가 늘어가는 상황에서, 경제활동의 성과가 소수에게 독점되는 것이 아니라, 전체 사회구성원에 골고루 분배되어 누구나 인간다운 삶을 누리도록 해야 함.

- 공공부문 고용은 공공서비스 제공의 질을 향상시킬 수 있는 수단이라는 투자적인 측면과 정부가 고용의 마지막 보루(employer of last resort)라는 실업대책적인 측면, 그리고 향후 민간 일자리 시장으로의 파급 효과(노동조건 ‧ 임금수준 등)를 유발할 수 있다는 역할준거(role-model) 측면에서 더욱 주목받고 있다는 점에 천착해야 함.

※ 국가책임 일자리가 가능한 영역

- (기후) 탈석탄-재생에너지 전환 과정에서 국가가 중심에 선 ‘공공재생에너지’를 방향으로 해야 하며, 이를 통해 적극적인 재생에너지 연구-설비-운영 과정에서 공공부문의 재생에너지 일자리를 창출

- (의료) 간호사 1인당 환자수 하한선을 적정 수준에서 법제화하여 1인당 환자수를 줄이고, 임금 실태 파악 ‧ 임금 격차 축소를 위한 기준 제시, 안전 ‧ 보건 대책 마련에 대한 국가와 의료기관의 의무를 부여 하는 간호인력인권법 제정 등

- (돌봄) 보육, 요양, 장애인 활동지원, 노인돌봄, 아동돌봄, 사회서비스원 및 사회복지 시설 등 각종 사회서비스 영역의 적정 인력 기준을 마련하고 이를 바탕으로 인력을 충원

- (교통) 기후위기 대응 및 정의로운 전환의 주요 수단으로 공공교통을 인식, 공공교통 중심으로 교통법정 계획 재구성. 양질의 교통서비스 제공 위해 교통 관련 인력 확충, 양질의 일자리 확대.

3) 기획재정부 권력 해체 및 전면 개혁

(1) 공공성 확대의 발목을 잡는 기획재정부

- 코로나19는 큰 재난이었지만, 반대로 획기적인 공공성 확대를 실현할 수 있는 기회이기도 했음. 실제로 팬데믹을 거치며 의료와 복지, 교육, 공공교통 등 각 영역에서 정부를 상대로 국가책임 강화를 촉구했음. 하지만 골목의 끝에 있는 것은 언제나 기재부였음. 기재부는 소위 ‘재정건전성’을 전가의 보도처럼 휘두르며 각종 민생정책을 무산시키는데 결정적인 역할을 했음. 말 그대로 ‘정부 위의 정부’였음.

- 기획재정부는 ①구 기획예산처의 경제기획-예산편성 기능과 ②구 재정경제부의 금융-조세 관리 기능을 합한 것에 더해, ③중장기 국가발전전략 수립 ④공공기관 관리 권한 등을 더하며 오늘날의 무소불위 절대 권력에 이르렀음. 이들이 이 권한을 그대로 유지한 채, 지금과 같은 ‘시장만능주의’와 ‘재벌 편중 정책’을 계속하는 한, 그 어떤 정부가 들어서도 공공성 강화와 복지사회 실현을 위한 확장 재정은 요원함.

- 실제로 공공운수노조와 (사)경제정의연구소가 지난 2022년 발표한 <윤석열 정부 기재부 출신 관피아 권력지도>에 따르면, 대통령실 1~3급을 포함한 현 정부 장차관급 고위공직자와 공공기관장, 이사-감사 등 전체 533개 직위에 임명된 504명을 전수 조사한 결과, 기재부 출신 ‘모피아’ 관료가 무려 12%에 이르고, 이들 중 86%는 전문성 없는 기관에 ‘예산완박’ 목적으로 낙하산 임명된 것으로 나타났음. 이들 ‘모피아’는 윤석열 행정부 내 10개 정부기관 15개 직위 및 44개 공공기관의 50개 직위를 독과점하고 있었으며, 특히 기재부 출신 관료들의 경우, 행정부 내 총리·부총리·차관 등 소수의 고위계급도 많았음. 현재 윤석열 정부 치하의 한국은 검찰과 기재부가 통치하고 있다고 해도 과언이 아님.

(2) <기획예산> 및 <재정경제> 기능 분리

- 이와 같은 기획재정부 권력 해체를 위해서는, 기획재정부의 기획예산 기능을 분리하여 대통령 직속 또는 국무총리의 역할 강화를 전제로 국무총리실 산하에 두고, 나머지 재정경제 기능을 재정부처가 담당하는 것으로 축소하는 것이 필요함.

* 기획예산 기능 : 중·장기 경제사회발전방향의 정립(기획기능)‧경제정책의 총괄·조정에 관한 기능(전략적 재원 배분과 배분된 예산의 성과평가), 예산기능, 공공기관‧정부혁신 기능은 기획예산처를 설치하여 이를 통합 관리

* 재정경제 기능 : 화폐·외환·국고·정부회계·내국세제·관세·국제금융 사무, 경제협력·국유재산·민간투자‧국가채무 사무 등은 재정부처 소관으로 배치

- 그러나 기획재정부의 기능을 분리하는 것만으로는 경제관료권력독점체제(모피아 체제)가 해체되지 않을 것이므로, 예산·재정정책에 직업관료 대신 정치인과 민간 전문가를 적극 활용할 필요가 높음. 주요 경제정책·재정관리·예산심의 관련 국장급 이상 직위에 개방형 외부전문가를 임용하고, 외부전문가가 기존 관료권력체제의 도구로 활용되는 것을 방지하기 위해 개방적인 인사검증시스템 구축과 함께 국회의 적극적인 역할을 부여하는 것 등이 필요함.

(3) 민생현안-사회정책 결정에 재정부처 개입 최소화 및 재정민주주의 강화

- 기재부는 국회 위에 군림하며 유의미한 각종 사회정책을 무산시키는 첨병 역할을 해오고 있음. 이를 방지하기 위해 국회의 재정개혁특위 등의 구성 및 운영 시 예산·재정부처 관료의 배석을 금지하여 국회의원들이 예산·재정부처의 눈치를 보지 않고 논의할 수 있도록 할 필요가 있으며, 고용보험·국민연금 기금운용 관련 요율 인상이나 사업 개편 결정에 있어 당연직 정부위원 배제 등 재정부처 개입을 최소화해야 함.

- 아울러 시민사회의 예산 편성 ‧ 집행 감시를 강화하기 위해, 실시간 예산 정보 공개, ‘국회 예산 옴부즈만 ’ 제도 도입 등도 병행돼야 하며, 중장기적으로는 헌법 개정을 통해 재정 민주주의 실현을 위한 제도 개혁(예산편성권 국회 귀속 등) 추진이 필요함.

4) 공공-운수-사회서비스 노정교섭

(1) 노정교섭과 공공성 확대

- 공공성 확대 정책을 실현하는 경로는 여러 가지가 있으나, ▴입법 ▴지침 등 정부정책과 함께 ▴공공-운수-사회서비스 부문 노정교섭에 주목해야 함.

* 공공-운수-사회서비스 부문 노동조합은 오랜 기간에 걸쳐 해당 영역에서의 공공성 확대를 위한 활동을 펼쳐온 단위이자 동시에, 정부 공공-운수-사회서비스 정책 수립과 집행 과정에서 추진 동력-주체의 역할을 해야 할 이들임.

* 아울러 정책 추진 과정에서 공공서비스 제공 주체인 노조와의 상호 이해와 조율 과정이 생략될 경우, 목표 달성마저 위협받을 수 있다는 점에서도 노정교섭의 필요성은 매우 중대함.

(2) 노정교섭 과정에서 국회의 역할

- 노정교섭은 해당 정책 수립-집행의 책임자인 정부 부처와 해당 영역 노동조합 간에 이뤄지는 것이 보편적이나, 현재의 한국과 같이 반노동 정부 하에서는 국회가 각 상임위원회를 통해 그 역할을 주요하게 담당하는 것 역시 가능함.

* 과거 노동관계법 개정 당시 국회 환경노동위원회 산하 특별위원회 등의 형태를 통해 사실상의 노정교섭이 이뤄졌던 사례가 있음.

* 그 외 현재 가능한 노정교섭 단위로는 아래와 같은 예시를 참고할 수 있음.

- 고용노동부/환경노동위 – (필수노동대책) (공공부문 비정규직 정책)

- 기획재정부/기획재정위 – 중앙공공기관 운영관련 정책

- 행정안전부/행정안전위 – 지방공기업 지자체출자출연 공공기관 운영관련 정책

- 국토교통부/국토교통위 – (교통)철도, 지하철, 버스, 택시, 항공‧공항, (물류)화물, 운송, 배달, 물류 노동자

- 보건복지부/보건복지위 – (의료)보건의료, (사회보험) 건강보험, 국민연금, (사회서비스)사회복지, 보육, 요양, 장애인활동지원 등 돌봄

- 산업통상자원부/산업통상자원중소벤쳐기업위 – (에너지) 발전, 가스, 지역난방 등 관련 노동자

- 과학기술정보통신부/과학기술정보방송통신위 – (연구), (통신), (우편) 등

- 문화체육관광부/문화체육관광위 - (문화예술)

- 교육부/교육위 - (학교) (국립대병원) 등

3. [입법] 22대 국회를 사회공공성 국회로

* 아래 기조 및 입법요구안은 노조 내 논의가 진행 중인 내용이며 아직 확정된 결정은 아님.

1) 입법투쟁 기조

(1) 공공=민생 프레임

- 공공성 의제에 대해 정책적-법률적 접근을 넘어 ‘민생 이슈’로 접근될 수 있도록 기획

* 돌봄, 연금, 건강보험, 국민안전 등 민생 밀착 의제 전면화 등

(2) (가)2200 프로젝트

- ▴민생파탄의 근원과 발화점이 각종 공공성 파괴 정책과 국가책임 후퇴에 있다는 점을 공략하고 ▴공공서비스 영역 확장과 공급 확대, 보다 적극적인 노동권 보장이 곧 민생을 지키는 직접적-구체적 대안임을 규명하는 과정을 통해 ▴22대 국회의 임무가 공공성 사수-확대 입법에 있다는 점을 초기 대국회 사업과 기자회견 등 메시징 사업에서부터 결합

(3) 투쟁조직과 정책대응의 결합

- 당연한 이야기이나, 그럴듯한 국회사업이나 설득력 있는 정책자료 발간만으로는 결코 제도개선-입법쟁취에 다다를 수 없다는 점을 조직 내적으로 재차 확인하고, 개원 초기부터 하반기, 2025년까지를 전망하는 투쟁과 조직화를 통해 대국회 압박을 극대화 함.

- 특히 총선결과가 시사하는 교훈점이 “더 강력한 대정부 투쟁의 필요성”이라는 점에 천착해야 함. 총선 결과가 ①윤정부 심판 투표의 결과 의미를 담고 있으며 ②그럼에도 불구하고 윤석열 정부가 변화 없는 국정기조를 유지할 것으로 예측되고 ③이런 상황에서 여당 내부에서 조차도 문제제기가 이어지고 있으며 ④레임덕을 피하고자 하는 윤석열 입장에서는 더 강력한 개악 드라이브를 가동할 것으로 예상되고 ⑤이 과정에서 정부가 치적 삼는 노동개악-노조파괴 양상이 더욱 거세질 것으로 예측되며 ⑥다수 야당 역시 공공성-노동권 확대에 대해 소극적이기 때문임.

2) 주요 입법요구 내용

* 아래 <공공운수노조 22대 국회 공공성-노동권 입법요구안> 참조

3) 주요 계획

(1) 기집행 사항

- 공공운수노조는 이번 총선 이전 <가치 중심의 총선 대응>의 중요성을 제기하며 공공성-노동권을 중심으로 한 입법-정책과제가 쟁점화 될 수 있도록 하기 위한 사업을 배치해 왔음.

① <22대 총선은 들어라 : 공공성-노동권 확대의 목소리> 토론회

- (제목) <22대 총선은 들어라 : 공공성-노동권 확대의 목소리>

- (일시) 3월 19일(화) 10:00~12:30 1부 공공성 세션
14:00~16:30 2부 노동권 세션

- (장소) 서울 프란치스코회관 212호 (*온라인 중계 병행)

- (공동주최) 공공운수노조, 민영화저지-공공성확대 시민사회공동행동, 사회공공연구원

② 정책질의

- (기간) 3.14.(목)~3.21.(목)

- (질의 정당 : 9개) : 국민의힘, 민주당, 개혁신당, 새로운미래, 새진보연합, 조국혁신당, 녹색정의당, 진보당, 노동당

- (응답 정당 : 7개) : 민주당, 새로운미래, 새진보연합, 조국혁신당, 녹색정의당, 진보당, 노동당

③ 공공운수노조 총선 정책질의 결과 및 요구안 발표 기자회견

- (일시) 3.27.(수) 10:30

- (장소) 세종문화회관 계단

- (참석) 공공운수노조 소속 산하조직 대표자 등 100여명

- (진행) 사전 도심 선전전, 기자회견, 대규모 퍼포먼스 등

(2) 주요 투쟁 흐름

- (6.4.) 22대 국회 공공성-노동권 핵심 입법 촉구 기자회견

* 22대 국회 개원에 즈음해 노조 및 산하조직 입법요구안을 종합-제기하는 기획 기자회견을 진행

- (6.14.) 공공성 페스타

* 시민들이 공공성 의제의 주요 내용과 중요성을 체감도 높게 인식할 수 있도록 시민사회공동행동과 함께 대시민 거리 사업을 진행, 향후 매년 정례화 추진.

* 공공성 의제-영역별 부스, 시민 참여 프로그램 등 다채롭게 구성 추진

- (6말~) 공공성 강화 연속 국회 토론회

* ▴확장재정 ▴건강보험 ▴공공의료 ▴국가책임 돌봄 ▴국민연금 ▴공공교통 ▴에너지 ▴민영화 등 주요 공공성 이슈를 중심으로 개원 초기 국회 토론회 추진

- (7.13.) 공공성-노동권 입법 쟁취! 국가책임 예산-일자리 확대! 공공운수노조 결의대회

* 22대 국회 본격 개원(상임위 구성 완료)에 즈음해 노조의 입법요구안을 전면화하고, 여야를 상대로 하반기 정기국회까지의 연내 입법 실현을 압박

* 노조의 핵심 투쟁 의제인 <공공성-노동권 확대>를 적극 제기하고, 그 구체적인 내용으로 <국가책임 예산(확장재정) 및 일자리 쟁취>를 사회화

* 변화 없는 윤석열 정부 국정기조를 대중적으로 비판하고, 공공-운수-사회서비스 노동자의 윤퇴진 투쟁 돌입을 경고

- (9~12월 중) 공동파업-공동투쟁

* 세부 시기는 중집 등 검토해 확정하되, ①쟁의권 확보 현황 ②국회 예산-입법 논의 현황 ③정부 개악정책 동향 등 종합 고려해 시기 선정

* 공공성-노동권 관련 중앙의 <대정부 요구>와 <사업장 요구>를 긴밀하게 연결-확대

* ▴쟁의권 위임을 통한 공동파업 대오 구축 ▴파업 외 다양한 총력투쟁 방식 구성 등을 통한 ‘25만이 움직이는 입체적인 투쟁전술’ 구사

(3) 산별 연대

- (취지) 직접적이고 포괄적인 전체 노동자 의제인 노동권 강화 관련해, 금속노조-보건의료노조-화섬식품노조 등 유사한 문제의식을 공유하고 있는 산별 간의 연대-공동사업을 강화

- (내용) 노조법 2-3조 외에 조직적 수요가 높고 집중적인 역량투입이 요구되는 주요 의제를 공동 논의해 집행

* 초기업교섭, 타임오프 등 <ILO 협약에 걸맞는 노동관계법 개정> 등

[참고] 공공운수노조 22대 국회 공공성-노동권 입법요구안 (작업 중)

22 대 국회가 반드시 입법해야 할

22 개 공공성-노동권 확대 법률안

공공운수노조

22대 국회 입법요구안

※ ▴노조법 2-3조 ▴5인 미만 사업장 근로기준법 적용 ▴초기업교섭 ▴최저임금법 등 민주노총 3+1대 입법안은 생략

의제	법안 주요 내용	상임위
1. 공공서비스 민영화 금지 및 재공영화	∙ 주요 내용 - (공공서비스 민영화 금지) ▴주거 ▴환경 ▴에너지(자원 전기 열) ▴수도-하수-하천 ▴교통 ▴항공-공항 ▴교육 ▴보건의료 ▴복지 ▴문화 ▴정보통신 및 이에 준하는 서비스로 공공의 이익을 증진하는 서비스로 공공서비스를 규정하고, ▴시장개방 및 경쟁체제 도입 ▴민자 투자 ▴민간위탁 ▴지분매각 등을 민영화의 정의로 규정 등 모든 형태의 민영화를 금지하되, 민영화 예외 사유를 최소한으로 제한하고 절차 규정 - (재공영화) 기본법 시행 이전에 민영화된 공공서비스에 대한 국가-지방정부의 재공영화 노력 의무 부여하고 절차 규정 - (공공서비스 국가 책임 명시) 모든 국민의 차별 없는 공공서비스 접근 보장을 위한 국가-지방자치단체-공공기관의 공공서비스 제공-운영-관리 의무, 고용-재정 의무, 민주적 거버넌스 구축 등 의무 부여 - (공공서비스위원회 민주적 거버넌스) 공공서비스 기본계획 수립을 위한 공공서비스위원회 구성 및 국민(이용자)-노동자 참여 보장 등 ∙ 법안 -「공공서비스 민영화 금지 및 재공영화 기본법」 제정	기획재정위
2. 공공기관 민주적 운영	∙ 주요내용 - (방향) 공공기관 통제를 위한 공운법에서 사회공공성 구현자로서 공공기관으로 전면개정 - (공공기관운영기구 독립성・민주성 강화) 기재부의 거수기에 불과한 공운위의 독립성 강화, 노동조합대표자(총연합단체 또는 공공기관 산별노조) 및 시민대표자의 참여 보장 - (민영화 제한) 공공기관 기능조정, 통폐합, 민영화 등 실시할 경우 국회 동의절차 규정 - (운영 개선) 경영평가제도 전면 개선, 이사회 등 내부 지배구조 민주화 - (노정교섭 제도화) 공공기관에 공통된 임금 등 노동조건을 노동조합과 정부가 민주적으로 결정하는 기구로서 공공기관노정위원회 설치(독립성이 강화된 공운위의 특별기구로 설치) - (자회사 관리규정 정비) 생명안전에 밀접한 업무와 상시지속업무 수행인력의 외부 공급 및 파견업무 등에 공공기관이 출연출자할 수 없도록 제한함. - (사업 재직영화) 주무기관의 장 및 기재부장관에게 자회사 출연출자 금액의 회수 및 사업 재직영화(공공기관으로의 환수) 권고 ∙ 법안 -「공공기관운영에관한법률」,「지방공기업법」,「지방자치단체출자출연기관의운영에관한법률」 전면 개정	기획재정위 행정안전위
3. 국민연금 소득대체율 상향 및 국민노후 국가책임 확대	∙ 주요 내용 - (소득대체율, 보험료율 조정) 국민연금 소득대체율은 2025년부터 50%로 상향(’24년 42%)하고 보험료율은 2025년부터 2036년까지 매년 0.3%p, 2037년에는 0.4%p 상향(제51조, 제88조, 부칙 제20조 개정 및 부칙 신설) - (의무가입연령 상향) 의무가입 상한연령을 만64세로 상향하고, A값 하향을 막기 위한 보완 방안을 실행 - (출산 크레딧 확대) 출산 크레딧을 첫째 자녀부터 자녀 당 2년(24개월) 발생(출산, 입양) 시점에 부여하고, 재원은 전액 국고로 전환(제19조 개정) - (군복무 크레딧 확대) 군복무 크레딧 부여 기간을 전체 군복무기간으로 확대하고, 부여 시점은 병역의무 이행 완료 시점으로 하며, 산입 기준소득월액은 A값으로 함(제18조 개정, 제51조 제2항 나호 개정) - (지역가입자 연금보험료 지원 확대) 지원대상을 농어민 지원대상을 제외한 지역가입자 전체로 확대하고, 지원기간도 36개월로 확대(제100조의 4 개정) - (국가 지급보장 명문화) 국가의 연금급여 지급을 보장한다는 문구를 명문화(제3조의2 개정) - (노무제공자[플랫폼, 원청기업 등]에 대한 국민연금 사용자 보험료 부과) 플랫폼, 원청기업을 통해 수익을 올리는 시민의 수입전산내역 열람권한을 국민연금공단에 부여하고, 국민연금공단은 자료를 토대로 보험료를 부과할 수 있도록 함(제23조의2,3 신설) ∙ 법안 -「국민연금법」 개정	보건복지위
4. 건강보험 국고지원 강화	∙ 주요내용 - (20% 이상 국고 지원 실질화) 법률 중 모호한 규정의 명확화 및 사후정산을 통한 지원율 20% 확보 - (일몰 규정 삭제) 국민건강보험법· 국민건강증진법 중 2022년 말 종료되는 정부지원금 일몰 규정 삭제 ∙ 법안 -「국민건강보험법」, 「국민건강증진법」 개정(상임위 심사 중)	보건복지위
5. 도시철도 공익서비스비용 국고지원	∙ 취지 - 교통취약계층에 대한 도시철도의 무임소송 손실은 이동권 보장을 위한 국가 차원의 공익적 조치임에도 불구하고, 이로 인한 손실분에 대한 국고 지원이 없음 ∙ 법안 -「도시철도법」 개정	국토교통위
6. 교육복지의 운영 근거 확립 및 학교공공성 강화	∙ 주요 내용 - (교육복지 개념의 확장) 정의 규정을 통해 교육복지를 기존 “취약계층 학생 지원”의 협소한 의미에서 “교육소외 예방 및 극복과 교육의 공적 목적을 달성하기 위해 모든 아동, 청소년 및 모든 학교 구성원에게 제공되는 교육지원 체계”로 확장하여 명시 - (국가 및 시도교육감 책무) 교육복지를 국가와 시도교육감의 기본 책무로 명시 - (기본계획 및 시행계획 수립) 교육부 장관으로 하여금 5년마다 교육복지 기본계획을 수립하도록 하고, 시도교육감으로 하여금 4년마다 교육복지 시행계획을 수립하도록 하며, 이를 수립하는 과정에서 공청회를 실시하여 관계자 의견을 수립하도록 함 - (교육복지의 미시적․거시적 안전망 보완) 취약계층 지원과 같은 미시적 안전망 구축 이외에도, 교육환경 및 교육기회상의 소외가 발생하지 않도록하는 거시적 안전망 구축을 위해 기본계획 및 시행계획 수립에는 미시적․ 거시적 종적․횡적 교육복지 안전망을 수립 계획을 포함하도록 함 - (단위 학교 자치 확대) 교육공무직원, 교원, 지방공무원 등 단위 학교의 구성원으로 하여금 학교교육복지위원회를 설치하도록 하여, 아동․청소년․학생의 전인적 성장과 통합성장을 위한 교육환경, 교육기회 제공 관련한 각 직무의 유기적인 연계 방안을 수립하도록 하며, 교육의 공적 목적 달성을 위해 그 밖의 지원 방안을 수립하도록 함 - (지역사회 연계 및 거버넌스 구축) 교육감 소속 하에 광역교육복지위원회, 교육장 소속 하에 지역교육복지위원회를 설치토록 하여 학교를 중심으로 한 지역사회 교육복지망 형성 및 발전 방안을 수립 및 심의토록 함 ∙ 법안 「교육복지 기본법」 제정	교육위원회 ※국가교육위원회 의제로도 설정 필요
7-1. 공무직-비정규직 차별해소 및 고용의 질 개선	∙ 주요 내용 - (공무직위원회 설치) 국무총리 소속 공무직위원회를 설치해 공무직근로자등과 관련한 ▴인력 운영‧관리 기본방향 및 중‧장기계획 수립 ▴인사 및 노무관리 관련 정책의 수립‧추진 ▴노동기본권 보장과 노사협력 지원 ▴교육훈련 관련 정책 수립‧추진 ▴제도개선 및 관련 법령의 재‧개정 ▴인원규모‧직종‧임금체계 등에 대한 조사 및 분석 등을 마련함. - (공무직발전협의회 설치) 공무직근로자등에 대한 인사관리 정책수립과 관련하여 이해관계자, 전문가 및 행정기관의 의견 수렴하고 정책방향 협의. 노동조합 및 근로자 대표가 추천하는 사람, 전문가, 관련 행정기관에 소속된 사람으로 구성. 발전협의회에 국가기관, 지방자치단체 등 부문에 따라 분야별 협의회 설치 ∙ 법안 「공무직위원회 설치 및 운영에 관한 법률안」 제정	환경노동위
7-2. 정부기관 공무직 제도화	∙ 주요 내용 - (정부조직 내 공무직 직위 명시) 정부조직 내 공무직을 정식 직제로 명시. 정부기관 공무직 노동자의 공무 수행자로서의 조직 내 지위 확인 - (공무 수행에 필요한 책임과 권한 보장) 정부기관 공무직 노동자들이 공무 수행 과정에서 필요한 책임과 권한을 제도화하여 안정적 공무 수행 보장 - (공무직 임금 및 인사관리 등 기준 마련) 공무직 전체에 적용되는 인사, 임금, 조직, 정원 등에 대한 통일적 기준 마련 - (공무직 전담기구 설치 등) 합리적 인사관리, 처우개선 방안 마련 등을 총괄적으로 전담하는 조직을 정부기관 내 설치. 부처, 지자체, 광역교육청 단위와 기관별 단위까지 중층적 설치 ∙ 법안 「정부조직법」, 「지방자치법」, 「초‧중등교육법」 개정 및 「공무직법(가)」 제정 등	행정안전위 교육위
8. 공공교통 공영화 통합 교통체계 구축 이동권 보장	∙ 주요 내용 - (이동권 보장, 기후위기 대응) 교통이동권, 공공교통, 교통격차, 교통전환(모달시프트)의 개념을 규정하고, 경제 발전과 사회 통합의 원동력, 기후위기 대응 위한 공공교통의 중요성을 확인함. 아울러 거주지·경제력·장애·연령 등에 따른 차별 없는 교통이동권을 보장하기 위한 통합교통체계 구축과 지속가능한 공공교통 확대를 국가 교통정책 기본방향으로 설정하고, 대중교통 수송분담률 계획을 수립·이행토록 함. - (최저교통서비스) 필요 최소한의 교통서비스 지표를 개발하고, 교통 낙후 지역에 대한 지원 근거를 마련하며, 보편적이고 차별 없는 교통이동권 보장에 대한 국가와 지자체의 책임을 명시함. - (교통산업 지원) 종사자 고용 안정과 근로조건 개선을 명시하고, 교통공공성 확대를 위한 PSO 등 지원 근거를 마련함. - (민주적 거버넌스) 교통데이터, 정책 자료를 투명하게 공개하고, 종사 노동자와 이용시민의 교통정책 참여를 보장함. ∙ 법안 「교통기본법(가)」 제정	국토교통위
9. 수도권 국민의 환경권 강화 및 공사 노동자 노동권 확보	∙ 주요내용 - (기능 및 역할 강화) 국내외적으로 인정받고 있는 30년간 축적된 공사 노동자의 경험·기술력(국내외 특허 100여건 보유) 전파를 위해 공사의 사업영역이 확대되도록 개정(제19조 사업) - (공사법 폐지법안 저지) 수도권매립지 정책개선 4자협의(인천 지방공사 이관 등)를 근거로 노동조합의 동의·합의도 없이 일방적인 공사법 폐지법안 상정이 예상되므로 제22대 국회 환노위 차원에서 법안 저지 요구 - (공사명 개정) 님비시설의 대명사가 되어버린 수도권매립지 명칭이 포함된 공사명을 개정하여 환경친화적인 공공기관으로 이미지가 개선되도록 수정 요구 - (비상임 노동이사 도입) 공사·노동조합에서 체결한(2023.11.30.) 단체협약 제70조2(노동이사제 도입)에 따라 노동 비상임이사 포함 개정(제12조, 제18조) ∙ 법안 -「수도권매립지관리공사 설립 및 운영 등에 관한 법률」개정 -「폐기물관리법」개정	환경노동위
10-1 화물자동차 안전운임제 재도입	∙ 주요 내용 - (화물안전운임제 재도입) 화물노동자의 적정 운임 보장 통해 과적·과속·장시간 운전 등 위험한 운송 행위를 억제하고, 이를 통해 도로를 이용하는 모든 시민의 안전 보장하는 화물차 안전운임제를 재도입함. - (안전운임제 적용 확대) 2020~2022년 운영된 안전운임제는 한시적으로 극히 일부 차종(수출입 컨테이너, BCT)에만 적용되어 도로 안전 증진 효과를 제한한 바, 차종, 품목, 기간 제한 없는 화물차 안전운임제를 도입함. ∙ 법안 - 「화물자동차운수사업법」 개정	국토교통위
10-2 택배-소화물배송 안전운임제 도입	∙ 주요 내용 - (운수 업종에 안전운임제 도입) 도로가 일터인 운수노동자들의 열악한 노동조건은 위험한 운송 행위로 이어져 도로를 공유하는 시민 안전도 위협할 수 있음. 이에 소화물 배송, 택배 등에 안전운임제를 도입해, 도로와 시민 안전을 도모함. ∙ 법안 - 「생활물류서비스산업발전법」 개정	국토교통위
11. 항만별 과당경쟁 해소 및 하역요율 정상화	∙ 주요 내용 - (신고제 조항 폐지) 원칙적으로 항만운송사업법에서 항만하역 운임은 인가제이나 수출입 물류기업 경쟁력 강화라는 명목으로 신고제를 허용하고 있음. 그러나 신고제로 인한 항만운영사 간의 과당경쟁은 덤핑경쟁으로까지 이어져 ‘반값’ 하역료가 발생하고 있으며, 고시보다 낮은 하역요금으로 운영사들의 경영은 악화되고 있고 항만 노동자들은 고용불안에 놓여지고 있음. 이에 신고제 조항 폐지를 통하여 하역요율 정상화 및 항만 노동자 고용안정화를 도모해야 함 ∙ 법안 - 「항만운송사업법」 개정(제10조 2항 폐지) * 항만운송사업법 제10조(운임 및 요금) 2항 제1항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 항만시설에서 하역하는 화물 또는 국토해양부령으로 정하는 품목에 해당하는 화물에 대하여는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 그 운임과 요금을 정하여 국토해양부장관에게 신고하여야 한다. 이를 변경할 때에도 또한 같다.	농해수위
12. 버스 노동자의 노동 환경 개선	∙ 주요 내용 - (버스 내 격벽 설치 의무화) 시내버스, 마을버스, 광역버스, 농어촌버스까지 격벽의 설치 의무화 및 감독하는 규칙/조례를 법률로 승격. - (운수종사자 처우 개선) 경기도 마을버스 운수종사자 처우 개선 조례 제 4조(지원 사업)를 법률로 승격하되 노동자에게 사업 실시 요청 권한을 부여. - (휴게시간 보장 의무화) 각 버스는 휴게 시간과 정류장을 버스 이용자에게 알릴 의무가 있음. 버스 이용자는 이가 지켜지지 않는 경우 신고할 수 있으며, 버스 회사 측에서 혜택을 보장. - (신축적인 차량 배치) 버스 회사가 교통상황에 따라 차량 배치를 유연하게 해야 한다는 조례를 법률로 승격. 예를 들어, 출/퇴근 시간에 평소보다 배차 간격을 1.5배 줄임. - (정거장 외 다른 곳에서 승하차 금지) 버스 기사가 이를 어기는 버스 이용자에게 탑승거부 권한을 가짐. 탑승거부에 승복하지 않는 이용자에게 벌금을 부과할 수 있음. - (밀폐되지 않은 용기로 음식물 반입 금지) 기존 조례를 법률로 승격. 버스 기사가 이를 어기는 버스 이용자에게 탑승거부 권한을 가짐. 탑승거부에 승복하지 않는 이용자에게 벌금을 부과할 수 있음 ∙ 법안 -「여객자동차 운수사업법 시행규칙 운송사업자 및 운수종사자의 준수사항」 및 「서울특별시 시내버스 재정지원 및 안전 운행기준에 관한 조례」를 법률로 승격	환경노동위
13-1. 사회복지시설의 공공성 강화	∙ 주요 내용 - (공공성 원칙) “차별 없이 최대로 봉사하여야 한다”를 “공공성의 원칙에 입각하여야 한다”로 개정 - (적정인력 확보) 휴게시간 및 휴가 등 보장이 어려운 업무특성을 고려, 시설이 최소 서비스 기준을 유지할 수 있는 수준 이상의 인력 기준 마련과 보조금 지원 등 정부와 지자체의 지원을 명시함(제43조 개정 또는 신설) - (행정처분 강화 및 공개 의무화) 인권침해, 각종 부실, 비리, 권리침해 시설에 대한 행정처분 기준을 마련하며, 처분 후 내용을 공개하도록 의무화하여 공공성을 강화(제51조 6항) ∙ 법안 -「사회복지사업법」개정	보건복지위
13-2. 사회서비스원 공공성 강화	∙ 주요 내용 - (지자체 의무설치)“설립·운영할 수 있다”를 “설립·운영하여야 한다”로 수정(제7조 제1항 개정) - (시·도 서비스원 사업) “다음 각 호의 사업을 할 수 있다”를 “다음 각 호의 사업을 한다”로 수정(제10조 제1항 개정) - (신규 시설 우선 위탁) 국가 또는 지자체가 신규 국공립 사회서비스 시설 등을 사회서비스원에 의무적으로 우선위탁 하도록 수정(제11조 제2항 개정) - (비리시설 우선 위탁) 국가 또는 지자체가 비리 발생으로 인해 공공성 확보가 필요한 사회서비스 시설 등을 사회서비스원에 의무적으로 우선위탁 하도록 수정(제11조 제2항 개정) - (우선 위탁 방식 개선) 국가 또는 지자체가 공개경쟁을 거치지 않고 국공립 사회서비스 시설을 사회서비스원에 우선위탁 할 수 있도록 수정(제11조 제1항 개정) ∙ 법안 「사회서비스 지원 및 사회서비스원 설립ㆍ운영에 관한 법률」개정 등	보건복지위
14-1. 사회복지노동자의 노동권 보장 및 노동조건 개선	∙ 주요 내용 - (시설, 고용형태에 따른 차별금지) 보조금 지원주체, 시설 유형 등이 다르더라도 공통의 임금 및 노동조건 적용(제3조 별도항 신설) - (5인 미만 시설 노동자의 근로기준법 적용) 5인 미만 시설 사회복지 노동자에 대한 근로기준법 준용 지침 마련(제3조 별도항 신설) - (사회복지사 등의 보수) 국가와 지방자치단체는 사회복지사 등의 보수가 사회복지전담공무원의 보수 수준 이상이 되도록 하며, 지방자치단체가 국가가 정한 인건비 수준을 준수하도록 개정(제3조 2, 3항) - (사회복지사 등의 노조할 권리 보장) 사회복지사 등의 자유로운 노동조합 활동을 보장함으로써 노동3권을 제약하지 않도록 조항 신설(제3조 별도항 신설) - (처우개선위원회 구성 개선) 처우개선위원회의 구성에 관한 사항을 법률에 명시하고 노조 참여 보장 및 보건복지부의 부당한 개입 방지(제3조의2 개정) (시군구 처우개선위원회) 다른 위원회가 처우개선위원회의 기능을 수행하지 않도록 제한(제3조의2 1항) - (사회복지사 등의 비리신고 보호) 사회복지시설의 위법․부당행위 및 그밖의 비리신고에 불이익, 차별 시(제3조5항) 벌칙 신설 ∙ 법안 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」개정 등 ∙ 주요 내용 - (운영비, 인건비 분리) 현행 장애인활동지원에 관한 법률은 운영비와 인건비를 분리하지 않아 장애인활동지원사의 임금인상 및 처우개선이 방안이 희석되는 경우가 많음. 따라서 운영비와 인건비를 분리하여 예산과 지출부분을 효과적으로 관리·운영하고 장애인활동지원사에 대한 직접적 처우개선 방안 마련을 도모. [31조, 32조 개정] - (수가결정위원회 구성) 장애인활동지원단가는 보건복지부에서 정하고 기재부의 조정을 거쳐 국회에서 승인되는데 단가에 의해 영향을 받는 장애인활동지원사 등 당사자의 참여가 배제되어 있음. 따라서 수가결정위원회를 구성하여 민주적 참여를 보장하고 적정단가의 결정을 하는 것이 필요. [별도 조항 신설] ∙ 법안 「장애인활동지원에 관한 법률」개정	보건복지위
14-2. 사회복지노동자의 노동권 보장 및 노동조건 개선	- (위탁변경시 고용승계 원칙 명문화) 위탁법인 변경시 종사자 고용승계의무를 명문화하여 노동자의 고용을 보장하고 안정적 서비스를 제공할 수 있는 기틀을 마련(제34조 별도항 신설 또는 개정) ∙ 법안 -「사회복지사업법」개정	보건복지위
14-3. 장기요양 공공성 강화 및 요양보호사 노동조건 개선	∙ 주요 내용 - (표준임금체계 마련) 장기요양기본계획에 따른 <장기요양요원 처우에 관한 사항>에서 요양보호사 처우개선을 위해 표준임금가이드라인을 마련하고, 경력개발을 위한 승급 체계 구축, 근속 및 숙련도 등이 반영된 호봉체계 도입을 통해 장기요양보호사가 적정한 임금을 받을 수 있도록 조치(제6조의 3 신설) - (고용개선) 장기요양기본계획에 따른 <장기요양요원 처우에 관한 사항>에서 단시간, 호출형 노동으로 인한 고용불안이 극심, 상용직 개념의 고용시스템을 마련하여 안정적으로 일할 수 있는 조건 형성(제6조의 3 신설) - (시설 인력배치기준 개선) 장기요양기본계획에 따른 <장기요양요원 처우에 관한 사항>에서 이용자에게 좋은 돌봄서비스를 제공하고, 노동자의 노동강도를 완화할 수 있도록 시설 인력기준을 개선(제6조의 3 신설) - (인권침해 방지 대책 마련) 장기요양기본계획에 따른 <장기요양요원 처우에 관한 사항>에서 요양보호사에 대한 이용자 및 보호자의 성희롱 등 인권침해 방지를 위해 이용자 대상 교육 강화, 신고 및 상담 체계 구축 및 요양기관의 책임성 강화 등이 필요(제6조의 3 신설) - (장기요양서비스 공공 공급비율 확충) 운영기관에서 개인사업자를 배제하고, 민간요양기관의 서비스 질 개선을 선도할 수 있는 유형설정자로서 공공 공급비율을 30%이상 수준으로 확충(제4조 별도항 신설) - (요양기관 관리감독 강화) 요양서비스기관 진입 및 퇴출시 기초자치단체의 엄격한 심사를 통해 양적, 질적인 규제를 강화하고, 기관 지정 심사 기준에 노동관련 항목과 배점을 높여 요양 일자리의 질을 확보(제48조 2 신설) ∙ 법안 「노인장기요양보험법」개정 등	보건복지위
15. 안전한 보육환경 조성	∙ 주요 내용 - (취지) 아동과 교사 모두가 안전할 수 있는 환경을 조성 - (교사 대 아동 비율 개선) 안전한 보육환경 조성을 위해 보육교사 대 아동비율의 적정 수준을 확보하고 담임교사를 확충(제17조 개정) ∙ 법안 「영유아보육법」개정 등	교육위원회
16. 비정규직 사용사유 제한과 차별해소	∙ 주요 내용 - (고용형태에 따른 차별금지) 사용자가 노동자에 대해 성별, 국적, 신앙 등과 함께 고용형태를 이유로 한 근로조건 차별 금지 - (중간착취 배제) 상시지속업무에 대해서는 직업안정법에서 정하고 있는 경우를 제외하고는 도급, 위탁, 용역, 파견 등 제3자를 매개로 한 노동자 사용 금지하고 위반 시 직접고용한 것으로 간주 - (상시지속업무 정규직 고용) 근로계약은 정년 또는 기간의 정함이 없는 계약을 원칙으로 하고, 기간제 노동자는 출산, 육아휴직과 질병, 부상으로 인한 결원 대체와 계절적 사업 등에 대해서만 사용할 수 있도록 사용사유 제한 ∙ 법안 - 「근로기준법」개정 등	환경노동위
17. 특수고용-플랫폼 노동자 차별 없는 사회보장	- (특고·플랫폼 노동자의 건강보험 직장가입자 편입) 현재 노무제공자(특수형태근로종사자, 프리랜서 등)는 건강보험 지역가입자로 구분, 소득이 비슷한 직장가입자에 비해 많은 보험료 부과하고 있음. 또, 임금근로자에 비해 상시적인 소득 불안정을 겪고 있어 보험료 납부에 곤란을 겪는 상황임. 이에 노무제공자를 건강보험 직장가입자로 편입하여 보험료 부담을 완화하고, 납부여력을 제고할 필요가 있음. - (특고·플랫폼 노동자의 국민연금 사업장 가입자 편입) 현재 노무제공자(특수형태근로종사자, 프리랜서 등)는 국민연금 지역가입자로 구분돼 있어, 근로자와 사용자가 연금보험료를 절반씩 부담하는 사업장 가입자와 달리 보험료 전액을 본인이 부담하고 있으며, 임금근로자에 비해 상시적인 소득 불안정을 겪고 있어 보험료 납부에 곤란을 겪고 있음. 이에 노무제공자를 국민연금 사업장 가입자료 편입하여 연금보험료 부담을 완화하고, 납부여력을 제고해야 함. - (특고·플랫폼 노동자 고용보험 적용) 부분실업을 인정하는 등 실업급여 요건 및 지급액을 현실화하고, 차별 없이 고용유지·모성보호·직업훈련 등을 보장함. - (산재보험 적용대상 직종 확대) 전속성 요건 폐지에도 불구하고 사각지대에 놓인 간병인, 돌봄노동자, 가사노동자 등 필수노동자 산재보험을 즉시 적용함. - (산재보험 휴업급여 현실화) 노무제공자는 산재보험료 절반을 부담하면서도 최저휴업급여는 차별 받고 있는 바, 노무제공자의 최저휴업급여 보장액을 상향해 근로기준법 상 근로자와 동일하게 적용함. ∙ 법안 - 「국민건강보험법」개정 - 「국민연금법」개정 - 「고용보험법」개정 - 「산업재해보상보험법(시행령)」개정	보건복지위 환경노동위
18. 공공부문 노정교섭 제도화 및 단체협약 효력확장	∙ 주요 내용 - (사용자단체 범위 확대) 사용자들이 동종 업종·산업·지역 등에서 공동의 이익증진을 목적으로 설립한 단체는 조직형태나 규약 등에 관계없이 사용자단체로 보도록 함. - (교섭창구단일화제도 폐지) 교섭창구단일화 제도는 사업 또는 사업장 단위 교섭구조를 강제하며 사업 또는 사업장 단위 창구단일화를 거치지 않은 노동조합의 단체교섭권과 단체행동권을 박탈함. 노조법 제29조 및 제29조의2, 제29조의3, 제29조의4, 제29조의5 등을 일괄 삭제. - (초기업단위 노동조합의 단체교섭) 초기업단위노동조합(산업별ㆍ지역별ㆍ업종별로 구성된 노동조합)이 산업별ㆍ지역별ㆍ업종별 교섭수준에 해당되는 사용자 또는 사용자단체에게 장소 및 시간을 특정하여 단체교섭을 요구하는 경우 이에 성실히 응해야 하며, 사용자단체에 가입되지 않은 사용자는 사용자단체를 구성하거나 연합하여 교섭에 응하여야 함. - (정부기관 등의 단체교섭) 중앙행정기관, 지방자치단체, 교육기관 및 교육행정기관의 비공무원 노동자가 가입한 초기업단위노동조합이 단체교섭을 요구할 경우, 각 기관에 대해 실질적이고 구체적으로 노동조건을 지배‧결정할 수 있는 사용자로서 정부와 지자체 및 각 기관은 공동으로 ‘정부교섭대표’를 구성하여 단체교섭에 성실히 응해야 하며, 정부교섭대표는 해당 초기업단위노동조합과 단체협약을 체결할 권한과 의무를 가짐. - (공공기관 등의 단체교섭) 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 의한 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업, 「지방자치단체 출자‧출연기관 운영에 관한 법률」에 따른 출자‧출연기관의 노동자가 가입한 초기업단위노동조합이 단체교섭을 요구할 경우, 각 기관에 대해 실질적이고 구체적으로 노동조건을 지배‧결정할 수 있는 사용자로서 정부와 지자체 및 각 기관은 공동으로 ‘정부교섭대표’를 구성하여 단체교섭에 성실히 응해야 하며, 정부교섭대표는 해당 초기업단위노동조합과 단체협약을 체결할 권한과 의무를 가짐. - (단체협약 간 효력) 노동관계 당사자가 교섭수준을 달리하는 복수의 단체협약을 동시 또는 순차로 체결하는 경우, 더 높은 수준의 산업‧지역‧업종 등을 적용범위로 하는 단체협약의 기준보다 노동자에게 불리한 내용을 포함하는 단체협약을 체결할 수 없음. - (단체협약 효력확장) 중앙노동위원회는 사회적 공익성 등을 고려하여, 단체협약의 쌍방 또는 일방의 신청에 의해 관련된 산업‧지역‧업종에 종업하는 다른 동종의 노동자와 다른 사용자에게 당해 단체협약의 전부 또는 일부를 적용하는 결정을 할 수 있음. ∙ 법안 「노동조합 및 노동관계조정법」개정	환경노동위
19. 행정관청의 노동조합 운영 부당개입 금지	∙ 주요 내용 - (근로시간 면제 한도 및 활동 범위 개정) 노조법 제24조 제2항에서 규정하고 있는 면제 한도 관련 규정과 활동 범위에 관한 규정 개정하고, 노조법 제24조 제4항에서 규정하고 있는 근로시간면제 한도 초과 무효 규정을 삭제함. 노조법 제81조의 부당노동행위 규정 중 근로시간 면제 한도 초과와 관련한 규정을 삭제함. - (행정개입 금지) 노조법 제27조(자료제출)를 삭제함. ∙ 법안 - 「노동조합 및 노동관계조정법」 개정 (제24조, 제27조 등)	환경노동위
20. 필수유지업무제도 폐지	∙ 주요 내용 - (필수공익사업 규정 등 필수유지업무제도 폐지) 단체행동권을 사전적으로 제한하고, 형해화하는 필수공익사업규정 필수유지업무제도 폐지 및 필수공익사업장 노동자의 단체행동권 무력화하는 대체근로 금지함. - (최소유지업무 제도 도입) 공익사업장에서의 최소업무 유지제도 도입하고, 최소업무의 구체적 내용은 노사간 협정 체결함. 공익사업 업무 중 그 정지 또는 폐지가 국민의 전부 또는 일부의 생명 신체의 안전 또는 건강을 현저히 위태롭게 하고 그 대체가 용이하지 아니한 업무를 최소업무로 하여, 쟁의행위 시에도 이를 유지토록 함. - (사용자의 사회적 책임 규정 신설) 사용자에게 공익에 대한 책임 부여하는 조항 신설하고, 쟁의행위 시 무리한 정상적 운영을 지양하는 등 공공안전 위협 초래 제한을 규정함. ∙ 법안 - 「노동조합 및 노동관계조정법」 개정 (제42조, 제71조 등)	환경노동위
21. 노동시간 규제 강화	∙ 주요 내용 - (최소노동시간 보장 및 초단시간 노동자 차별 철폐) 초단시간 노동자에게 휴일-연차유급휴가 등 근로기준법 사항을 적용하고, 사회보험을 적용하며, 주 15시간 이상 월 60시간 이상 노동시간을 보장하여 초단시간 노동을 없앰. - (탄력근로제, 선택근로제 등 변형적 형태의 근무형태에 대한 규제 강화 및 노동자 결정권 확대) 탄력적 근로시간제와 선택적 근로시간제 도입 시 노동자들의 노동시간 결정권을 확대함. - (노동시간 상한제 도입) 현행 근로기준법에는 1주간 연장근로 12시간 제한(근로기준법 제53조)은 존재하나, 1일 연장근로시간 상한과 관련한 규정이 없음. 이에 그간은 노동부 등의 해석을 통해 연장근로시간을 1주 합산 12시간 이내로 통제해왔음. 하지만 대법원 판결(2020도15393)로 12시간의 기준이 주40시간을 초과한 시간만큼으로 변경됨. 이에 최소한 대법원 판결 이전((1주 총 근로시간이 52시간 이내더라도 1일 법정근로시간 8시간을 초과한 시간은 연장근로이며 이 연장근로가 1주 12시간을 초과하면 법 위반)으로라도 노동시간 상한규정을 정비하여 근로기준법을 개정함. ∙ 법안 「근로기준법」 개정	환경노동위
22. 정의로운 일자리 전환	∙ 주요내용 - (정의로운 전환 원칙 수립) ▴기후정의 원칙에 따라 노동자의 대등한 참여를 바탕으로 관련 정책이 수립-이행될 수 있도록 할 것 ▴피해와 손실이 노동자에게 전가되지 않도록 할 것 ▴산업전환이 공공성 강화로 연결될 수 있도록 할 것 등을 정의로운 전환의 원칙으로 확립함. - (정부 전환책임 부여) 정부에게 기후위기 대응을 위한 5년 주기의 정의로운 일자리 전환 기본계획 수립 의무를 부여함 - (전환 과정에서 당사자 및 시민사회 참여 보장) 정부-노동자-사용자-시민사회단체가 포함된 <정의로운 일자리 전환위원회>를 구성하고, 산업-업종-지역별 정의로운 일자리 전환 위원회 설치 시 노동자 참여를 보장함. ∙ 법안 -「정의로운 일자리 전환 기본법」 제정	환경노동위

발제 2	윤석열 정부의 의료민영화 정책 및 국민건강보험 빅데이터 개방

강성권 (국민건강보험노동조합 부위원장)

윤석열 정부의 의료민영화 정책은 아래에 다섯 가지 정도로 요약할 수 있음. 정부는 건강보험에 대한 국민적 지지가 높아 의료민영화라는 단어를 사용할 경우 국민적 저항이 나타날 수 있어 교묘한 언어유희로 은밀하고 위장된 의료민영화를 추진하고 있으며 건강보험 빅데이터 민간보험사 제공과 관련하여 모두 연계되어 있는 사항임.

1. 원격의료 (비대면 의료서비스)

- 원격의료진료는 코로나19 특수 상황에 실시된 제도로 22대 국회에서 재논의 필요함.

- 입법을 우회하여 사실상 행정독재로 ‘원격의료’’건강관리서비스’를 강행중임(건정심보고) 의협도 의료안정성을 이유로 최초 반대 이후 수가 30% 가산으로 입장이 선회함.

- 비대면진료의 문제점은 의료안전성 뿐만 아니라 중계기관 도입으로 개인정보 유출 및 중계수수수료 등 진료비 증가(법을 폐기하기 힘들다면 우선 개인정보유출 방지를 위해 현재의 민간이 아닌 공단이나 심평원을 활용한 공공앱 필요)

본 발제문은 현재 공단사항 및 지난 사회보험정책학교 토론회 정형준 보건의료단체연합 정책위원장님 발제 내용 일부를 참조하였음을 알려드립니다.

- 행위별수가제 실시로 비급여 진료 행위의 폭발적 증가위험 등임(비대면 앱 참조).

2. 실손보험 청구간소화법

- ‘실손보험 청구대행’은 21대 국회에서 입법에 성공했음. 보험업법 개정안 일명 실손보험청구간소화법은 민영보험 활성화, 건강보험영역축소로 요약됨.

- 실손보험은 보충형보험의 활성화가 우리사회의 발전에 도움이 되지 못하고, 한국의 보편건강보장제도인 국민건강보험의 내실화에 악영향을 줄 수 있어 ‘의료민영화’ 를 위한 민간보험사의 민원사항으로 분류되어 있음.

- 가입자 편의를 명분으로 실손보험사에 진료정보를 전산 전송하게 해 준다고 했으나, 본질은 민간보험사와 의료기관 사이의 진료 정보의 전산전송과 민영보험사의 건강정보 축적문제임. 여기서 21대 국회는 여기에 더해 엄밀성을 가지고 제한했어야 하는 전송기관조차 행정부의 시행령으로 위임하는 책임방기를 한 바 있음. 그 결과 2024년 2월 중순 금융위원회는 실손보험 청구간소화를 위한 청구대행기관으로 민간보험사 담합기관인 ‘보험개발원’을 지정함. 이는 21대 국회 대표적 ‘의료민영화’ 사안임(청구대행기관으로 건강보험공단이나 심평원 등 공공기관 수행 필요).

- 건강보험과 민영보험은 상충관계로 공적 보장축소와 민영보험 활성화는 같은 맥락으로 민영보험 활성화는 따라서 공보험인 건강보험영역과 경쟁하는 ‘의료민영화’정책으로 볼 수 있음.

3. 비의료 민간 건강관리서비스 : 1차의료 민영화

- 민간기업 특히 보험사의 핵심 요구사항인 만성질환관리, 개인 건강정보 연계 등은 과거 정부에서는 법률적 충돌과 이해당사자의 저항에 부딪혀 실행되지 못함. 만성질환은 관리자체가 치료이고 의료행위에 해당하는 사항으로 보험회사가 1차 의료를 수행하겠다는 것임.

- 우리나라는 영리병원이 금지된 국가임. 하지만 비의료 민간 건강관리서비스는 병원이 아닌 영리기업이 병원에 역할 즉 의료행위를 수행하겠다는 것임. 또한 영리기업의 건강관리서비스로 인해 수집된 방대한 개인 건강정보는 가입자에 건강상태를 확인하여 보험금 지급 거절 및 보험료 차등 할증 및 할인의 수단으로 사용될 가능성이 크며, 앞서 거론한 실손보험청구간소화법, 건강보험 빅데이터와 결합 시 이러한 우려가 구체적으로 나타날 수밖에 없는 미국식 의료민영화 정책임.

- 앞서 거론한 것처럼 ‘건강관리서비스’는 그 이름과 달리 내용은 민간기업이 영리목적으로 건강증진, 예방, 건강상담 등을 수행하는 영리사업을 허용하는 내용을 담고 있음. 그래서 의료법, 국민건강보험법 등과의 충돌문제로 입법사항이었으나 만성질환부터 이러한 보호장치를 푼다는 것임.(2009년 2010년 두번의 걸쳐 ‘건강관리서비스법’ 통과 시도가 있었으나, 의료민영화 사안으로 분류되어 저지됨)

- 윤석열 정부는 비의료 건강관리서비스에 대해 기존 ‘원칙 불가 예외 허용’에서 ‘포괄적 가능’으로 대폭 넓혀 더욱 문제가 되는 것임. 게다가 ‘인증’까지 하면서 본격 추진하고 있으며 ‘의료기관 유인‧알선’ 행위까지 일부 허용했음. 보험사가 건강관리로부터 시작해서 의료기관과 계약을 맺는 형태는 미국식 의료민영화로 향하는 길이 될 수 있음.

4. 디지털헬스케어법

- ‘디지털헬스케어법’은 실제 법안의 내용과 목적이 너무나 많은 것을 내포하고 있으며, 포괄적의미를 가지고 개인정보법, 의료법, 약사법 등에 규정된 제3자 제공범위를 무시하고 개인 건강정보가 쉽게 전송될 수 있도록 규정하는 위험성과 초법성을 내포하고 있음. 각각의 법률에 규정된 제한 사항을 하위 행정법안인 보건복지부령으로 재규정하는 위법성에 더해 개인 건강정보를 무차별 전송하고 집적하기 위해 ‘디지털헬스케어’라는 명분을 내세우는 경우로 ‘과도입법’에 해당되며, 건강정보민영화 법안임.

- 디지털헬스케어의 정의부터 그 포괄성이 심각함. 의료행위, 의약품 조제ㆍ판매 및 복약지도행위, 건강관리 및 건강증진행위, 유전자검사, 그 외가 규정되어 있음. 독소조항이 너무 많으나 일일이 거론이 불가능함.

5. 건강보험 빅데이터 개인건강정보 민간개방

* 앞서 이야기한 의료민영화 사안에 끝판왕이 건강보험 개인건강정보 민간개방임.

- 건강보험 업무사례 : 민간보험사는 지난 수 십년간 공단에 가입자들에 개인정보를 요청하였으나 공단은 제공치 않음. 그러자 보험사는 보험금 수령을 미끼로 가입자로 하여금 직접 공단을 방문하여 개인 건강정보를 요구하여 받아내는 과정이 있었으며 그 결과는 가입자에 보험금 지급거부 사유로 악용될 뿐이었음. 공단은 이를 알기에 개인이 진료내역을 취득할때도 반드시 목적을 확인후 제공하며, 목적에 맞지 않을 경우 제공치 않음. 상황이 이러한데 윤석열 대통령 최근 민생토론회에 데이터가 돈이다 언제 개인 동의를 받느냐? 라는 황당한 이야기를 하고 있음.

- 자본은 이미 오랫동안 건강보험개인정보를 취득하기 위해 수단과 방법을 가리지 않았음. 공단의 개인정보수준은 대한민국에서 가장 방대한 자료로 조 단위에 정보임. 개인의 진료정보, 건강정보, 소득, 재산수준, 자동차 등 우리 일상의 거의 모든 자료를 가지고 있음. 아무리 가명처리를 하여 보험회사에 제공한다고 하더라도 보험회사가 확보한 기존 정보와 합쳐질 경우 어떠한 문제가 발생할지 모름. 무엇보다 민간보험사가 공익적 목적으로 건강보험데이터를 활용한다는데 실소를 금할 수밖에 없음. 2007년 건강보험에 비급여를 보완한다는 이유로 건강보험에 보충형으로 만들어진 실손보험은 현재 4,000만명 가량 가입되어 있어 공보험인 건강보험과 경쟁하는 지경에 이르렀음. 시장이 너무 커버려 이제 사실상 정부도 어찌할 수 없는 지경에 이르렀음.

- 그동안 심평원 등 많은 공공기관은 이미 민간에 정보공개가 이루어져 왔으며 건강보험의 개인건강정보는 노동조합이 어느 집행부가 들어서더라도 사활을 걸고 막아왔음. 하지만 윤석열정부의 의료민영화, 산업화 정책으로 정부의 압박으로 이제 더이상 건보노조만의 힘으로 제어하기 힘듬 상황이 되었음. 민간보험사에 개인정보가 넘어갈 경우 정부와 법에 통제를 받는 공단과 틀리게 통제가 불가능한 상황이 될 수 있음.

1) 건강보험공단 빅데이터

〇 정부의 추진 근거

<건강보험 가명데이터의 민간기업 제공 활성화 방향(안)>

➊ 특정 집단이나 국민에게 불이익을 주는 활용을 위한 연구에 자료를 제공하지 않음

➋ 민간기업이 데이터를 왜곡하거나 오용하지 않도록 하기 위해, 공단 등 공동연구 형태로 참여, 필요시 공동연구 업무협약 체결

➌ 연구결과 활용 시(논문게재, 학술대회 발표 등), 부적절하게 활용하지 않도록 공단으로부터 ‘사전 동의’ 획득

- 2020년 개인정보보호법 중 ‘가명정보의 처리에 관한 특례(28조 2)’ 조항으로 ‘통계작성, 과학적 연구, 공익적 기론보존 등을 위하여 정보주체의 동의 없이 가명정보로 처리할 수 있다’로 개정

- 개인정보보호법은 현재 의료법 19조(정보 누설 금지) 및 21조(기록 열람 등)과 국민건강보험법 103조(정보의 유지 등)과 충돌되고 있음.

- 개인정보보호법 개정*으로 과학적 연구인 경우 건강정보라도 가명처리 후 활용 가능. 개인정보보호법 제28조의2 (가명정보의 처리 등) ① 개인정보처리자는 통계작성, 과학적 연구, 공익적 기록보존 등을 위하여 정보주체의 동의 없이 가명정보를 처리 가능

- 2000년 1월 데이터3법(개인정보보호법, 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률, 신용정보보호법) 개정으로 인한 개인 의료정보 및 건강정보에 대한 활용을 둘러싼 논란 발생

* 정부는 신산업 육성이란 미명 아래 신기술을 활용한 데이터 이용이 필요하단 이유로 정보주체의 동의 없이 과학적 연구, 통계작성, 공익적 기록보존 등의 목적으로 가명 정보를 이용할 수 있는 근거를 마련함.

* 개인정보보호법 제6조는 “개인정보 보호에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있어, 개인 의료정보와 건강정보의 경우 의료법 및 국민건강보험법이 우선 적용된다는 해석이 국회에서 논란이 있음.

〇 추진 경과

- (’23.5월, 종합토론회 개최) 가입자단체, 공급자단체, 국회, 정부, 전문가 등 다양한 분야 이해관계자 동시 참여하는 ‘건강보험자료 제공 토론회’ 개최, 건강보험자료는 국민‧의료인‧공공기관이 만들고 관리해 온 공적자산이자 민감한 건강정보로, 민간보험사 제공은 신중한 검토 및 국민적 합의가 필요하다는 의견 다수

- (’23.7월~, 방향 구체화) 사회적 합의 기반 공익적 내용의 ‘공단-민간보험사-전문가간 공동연구’ 추진 관련 논의, 보험협회 등과 국민에게 이익이 되는 공익연구방향 논의, 연구계획서 작성 및 지속 보완* * 생명보험협회에서 3건, 손해보험협회에서 1건 제출

- (’23.12월, 국민건강정보자료 제공 운영지침 개정) 건강보험 가명데이터 민간기업 활용 촉진 관련 정부정책과제(‘23.11.) 추진에 따른 자료 제공‧이용 기준 및 활용계획 등 신설‧정비로 업무처리 명확한 근거 마련, 심의기준 및 공동연구자 참여 권고 내용 신설, 과학적 연구 활용에 대한 사전‧사후 확인 절차 신설 등

- (’24.1월~, 이해관계자 의견수렴) 가입자단체(소비자단체, 경영자단체), 전문학회와 지침개정 결과 공유 및 공동연구 추진방향* 논의, 이해관계자의 우려를 해소하고 국민적 신뢰를 형성하기 위한 공익적 내용의 공동연구 추진

* (경총) 일정한 보호장치(물리적 보호조치 등)를 갖춘 전제하에 공단 빅데이터 개방 희망

* (학회) 민간보험사 보유 데이터와 결합 시 가입자 정보 식별 가능성 및 특이질환 민감성 등을 감안해 공단 빅데이터 개방 추진

* (소비자단체) 민간보험사 대상 건강보험 빅데이터 개방 문제는 취약계층 등 가입자 보호, 공익적 연구가능성 등 관점에서 다르게 접근해야 할 것임. 노동시민사회는 동 의견수렴절차가 정부의 명분 쌓기용으로 활용될 것으로 우려하여 참여치 않음

〇 향후 계획

- 이해관계자 간담회 등을 통해 논의후 심의안건 처리 검토, 심의위원회가 개최된다면 이것 자차체로 정부의 명분 쌓기로 이용될 가능성 높음.

〇 의료민영화 저지 및 건강보험 빅데이터 민간개방 대안

- 지불제도 개혁의 필요성 : 국민 실질의료비 절감방안과 건강보험의 지속가능성을 위해서는 아무리 많은 재정을 투입하여도 건강보험에 보장성이 올라가지 않고 끊임없는 비급여가 양산되는 근본 원인인 “행위별수가제”를 “혼합진료금지 법제화”를 통해 개선해야 하며 이는 실손보험을 제어가 관건임. 윤석열 정부의 각종 의료민영화 정책은 국가가 통제해야 하는 개인 건강정보를 민간 영리기업에 넘기는 것을 시작점이 되고 있음.

- 더불어 국가책임 강화를 통한 건강보험재정 정부지원 확대와 항구적 법제화 투쟁이 함께 선행되어야 OECD 최저 수준인 건강보험의 보장성을 높이는데 큰 역할을 할 것으로 판단됨. 보장성의 상승은 실손보험의 약화를 의미함.

- 공급자들의 거센 저항이 예상되는 지불제도개혁은 과거 정부에서 보았듯이 현재 윤석열정부에서도 기대하기 힘든 희망사항일 수 있음. 당장 정부는 건강보험공단을 압박하여 건강보험 개인건강정보 빅데이터를 빠른 시일내에 개방하려 하고 있음. 그동안 건보노조는 노동시민사회와 함께 이를 저지해 왔으나 앞서 거론한 여러 의료민영화사항과 맞물려 버티기 힘든 상황에 있음. 이번 사항과 관련하여 민주노총은 22대 국회 개원과 발맞춰 노동시민사회 및 진보정당 등 범야권과 함께 가칭 범국민대책위를 구성하여 대국민 선전전과 함께 22대에서 국회를 압박을 논의가 필요할 것임.

※ 아래 그림은 2003년 9월 삼성생명에서 작성한 “민영건강보험의 현황과 발전방향삼성생명”의 보고서를 보면 ‘정부 보험을 대체하는 포괄적 보험’을 민간의료보험의 최종 목표로 제시하고 있다”며 “이 구상은 결국 우리나라 의료보험 체계를 병원-보험가입자-보험회사가 직접 연결되는 미국식 관리의료체계로 나아가게 해 보건의료의 불평등을 심화할 위험이 있으며 기존 공보험과 의료전달체계는 유명무실하게 되거나 잔여계층을 보조하는 역할로 축소될 것임. 이중심에 건강보험 개인건강정보 빅데이터 제공과 앞서 거론한 실손보험청구간소화법과 같은 의료민영화 정책이 함께 하고 있음.

발제 3	민간보험 회사와 건강보험 빅데이터

이상윤 (연구공동체 건강과대안 책임연구위원)

1. 민간보험 회사에 건강보험 빅데이터를 제공하는 문제와 관련된 현황

- 민간보험사에서 신규상품 개발 등을 목적으로 건강보험 빅데이터를 요청(’21.7~8월)하였으나 자료 제공 심의 기준에 미흡하여 공단이 미승인함(’21.9.).

- 정보 주체의 이익침해 여부, 과학적 연구 해당 여부, 자료제공 최소화 원칙 위배 등

- 이에 보험협회 등은 ‘과학적 연구’에 해당하도록 연구계획서를 작성‧보완하여 다시 건강보험 빅데이터 사용을 요청(’23.7.~)

- 생명보험협회에서 3건, 손해보험협회에서 1건의 공동연구과제 제출

- 이 요청은 현재 공단에 계류된 상태이고 심의는 보류되어 있음

- 이 사안에 대해 가입자단체, 공급자단체, 전문가 등 이해관계자의 의견 수렴 과정 진행 중

2. 건강보험 빅데이터의 특수성

- 건강보험심사평가원 데이터는 민간보험사에 제공하고 있는데 왜 건강보험공단 빅데이터만 유독 제공하지 않고 있는가?

- 건강보험 빅데이터의 데이터의 양과 질 측면에서 심평원 데이터와 차원이 다르고 그에 따른 위험성 및 사회적 논란 가능성도 크기 때문

1) 건강보험 빅데이터의 특수성

(1) 대표성

- 단일보험자로서 국민 전수 자료 보유

- 전 국민의 사회경제적 수준 및 전체 의료 공급자의 의료서비스가 포함되어 일반화 용이

(2) 완결성

- 행위별 수가제에 기반한 의료 행위별 상세 진료 행위 및 처방 내역 보유

(3) 시계열 자료 구축

- 1년 단위의 횡단적 자료가 아닌 2002년부터 시계열적으로 구축된 자료를 통합, 활용할 수 있기에 연구 가치가 큼

- 진료 에피소드 단위의 분석이 가능(심평원 데이터로는 불가능)

(4) 현실 상황에서 실제로 측정된 개인별 데이터가 존재

- 제한적 실험적 정보가 아닌 실제 의료 현실에서 수행된 자료

- 개인의 건강 수준을 반영하는 실제 측정 데이터 포함(건강검진 결과 자료)

3. 건강보험 빅데이터 제공에 있어 건강보험공단의 역할과 의무

- 국민건강보험공단이 관리하는 국민건강정보자료는 개인정보 보호법 제2조 제1호 다목에 의한 ‘가명 정보’임. 가명 정보는 개인정보 보호법상 개인정보에 해당하고, 이를 수집하고 보관하고 있는 개인정보 처리자는 개인정보 보호법 제17조, 제18조에 따라, 정보 주체의 동의를 받거나, 법률에 정한 사유에 해당하는 경우에만 정보주체의 동의 없이 제3자에게 제공할 수 있음.

- 단, 개인정보 보호법 제28조의 2 제1항에 따라 “개인정보처리자는 통계작성, 과학적 연구, 공익적 기록보존 등을 위하여 정보주체의 동의 없이 가명 정보를 처리할 수 있다.”

- 그러므로 개인정보 보호법에 따르면, 공단의 국민건강정보자료는 정보주체의 동의가 있을 때만 제공할 수 있고, “통계작성, 과학적 연구, 공익적 기록보존”을 위하여서만 정보주체의 동의 없이 이용, 제공할 수 있음.

- 하지만 법률이 의미하는바, 정보주체의 동의 없이 이용, 제공할 수 있는 “과학적 연구”가 구체적으로 무엇인지에 대해서는 해석상의 논란이 있을 수 있음.

- 이러한 해석상의 논란을 해결하고자 보건복지부는 <보건의료 데이터 활용 가이드라인(2021)>을 제정하여 “과학적 연구란 기술개발, 실증, 기초연구, 응용연구 및 민간 투자 연구 등 과학적 방법을 적용하는 연구”이고, “과학적 연구에는 자연과학적인 연구뿐만 아니라 과학적 방법을 적용하는 역사적 연구, 공중보건 분야에서 공익을 위해 시행되는 연구 등은 물론, 새로운 기술, 제품, 서비스의 연구개발 및 개선 등 산업적 목적의 연구도 포함한다”라고 해설하고 있음.

- 하지만 이러한 해석에 따라 공단의 국민건강정보자료 이용과 관련된 결정을 내림에 있어 두 가지 문제가 있음.

- 하나는 가이드라인의 정의 및 해석은 일반론에 해당하므로 구체적, 개별적 건강정보 각각에 대해서는 정보처리자의 개별적인 판단이 다시 필요할 수밖에 없다는 점.

- 또 하나는 가이드라인의 성격상 법적 성격이 모호함으로 인해 이 가이드라인에 따른 결정이 공단의 심의, 판단, 결정에 대한 독자적 책임을 대체할 수 없다는 것.

- 공단의 건강정보는 매우 민감한 개인정보가 다수 포함되어 있어 개인정보 보호법상 더욱 철저한 정보 주체의 동의권을 요구하고 있으므로 정보주체의 동의 없이 공단의 민감정보를 가명 정보 형태로 처리하고자 할 때 공단이 자체적으로 정한 규정에 따라 더 엄격한 목적, 범위, 절차에 따라 그것을 처리하도록 하는 것 역시 법의 취지를 반영하는 것이라고 보아야 함.

- 이러한 취지에 비추어 볼 때 현재 공단의 국민건강정보자료 제공 운영 규정 제3조 “국민건강정보자료는 공익적 목적의 연구를 위하여 최소한의 범위에서 제공한다.”라는 조항을 포함, 정보 주체의 동의 없이 국민건강정보자료를 제공하는 과학적 연구의 범위, 그것에 관한 판단 절차, 방식 등에 대해서는 국민건강보험공단이 자체 규정에 따라 독자적이고 독립적인 판단을 할 근거가 있음.

- 공단이 보유, 관리하는 개인정보는 애초 그 개인정보를 수집할 때 공단의 업무와 관련하여 수집하고 이용한다는 것이 전제되는 것이므로, 공단의 업무 외로 사용하거나 제3자에게 제공할 때는 원칙적으로 사용 목적에 대해 정보 주체의 동의를 거쳐야 함

- 정보주체의 동의 없이 공단의 정보를 가명처리 하여 제3자에게 제공하는 것과 관련해서도 “통계, 과학적 연구, 공익적 기록” 등이 공단의 업무와 관련된 것에만 제공하여야 한다고 보는 것이 타당하며, 개인정보 보호법 관련 조항에도 불구하고 공단이 이에 대한 구체적 세부 근거 조항을 명시하는 것 역시 공단의 고유한 의무라고 볼 수 있음

- 과학적 연구의 세부 조건을 명시하는 것과 더불어 과학적 연구의 결과가 특정 개인, 단체, 법인의 권리나 이익을 침해할 때는 가명 정보라 할지라도 정보주체의 동의 없이는 제공하지 않을 의무 역시 공단의 고유한 의무라고 보아야 할 것임

4. 정보 주체의 동의 없이 가명 정보를 활용하여 진행하는 과학적 연구와 관련된 유럽 국가의 동향

1) GDPR에서의 공공적 목적(Public Interest)

- GDPR은 건강정보의 경우 개인의 민감정보임을 강조하고 있으나, 동시에 이러한 정보의 공유를 통해 공동체 전체의 건강을 증진할 수 있는 공공적 성격을 가진 정보임을 인식하고 있음

- 이에 따라 GDPR에서 의학 연구를 포함한 과학적 연구를 특권적 지위를 점유하고 있으며, 최초 수집 목적을 넘어 추가처리 할 수 있도록 보유 제한의 원칙과 목적 제한의 원칙을 일부 면제하고 있음

- GPDR 전문(Recital) 53조에서는 사회 전반의 이익을 위한 목적으로만 건강정보가 처리될 수 있다고 설명하고 있으며 이러한 목적으로 보건의료 사회 서비스 관리, 보건 안전 보장, 공익을 위한 기록 목적, 과학 및 역사 연구 목적, 통계 목적을 제시하고 있음

- 유럽연합의 개인정보처리 및 정책 개발에 대한 감독을 담당하는 EDPS(European Data Protection Supervisor)에서 발간한 보고서에서는 과학적 연구의 정의에서 영리 목적의 연구는 구분할 필요를 강조하고 있음

- 또한 과학적 연구의 정의와 공익의 범위에 대한 해석을 제시하며, 영리 목적의 연구에서 나타나는 기업 비밀이 "연구자, 과학적 지식 및 기술이 유럽의 연구 영역에서 자유롭게 순환되도록 하여 유럽연합의 과학적 기술적 기반을 강건하게 하는 목적"이라는 GDPR의 원칙에 부합하지 않음을 강조

- 유럽연합과 GDPR 체계 내에서 공공적 목적에 대한 조건들은 국가별 법령을 따르도록 하고 있음

- 건강 관련 정보의 처리 및 이용에 대한 입법 과정에서는 개인에 대한 위험과 공공성의 균형을 충분히 고려해야 하지만, 이러한 균형을 적절히 맞출 수 있는 기준들은 아직 EU 내에서 제시된 바가 없음

- 건강정보 등 민감한 개인정보 처리에 대한 최종적 책임과 그 활용에서 공공성을 판단할 의무는 국가에 있으며, 이에 따라 공공적 목적을 어떻게 판단할 것인지에 대한 구체적인 기준과 지침을 마련할 것으로 권고하고 있음

- 이에 따라 현재 EU 차원에서 Code of Conduct for Health Related Research를 개발하고 있음

2) 영국의 Data Protection Act의 사례

- 영국의 개인정보보호 관련 사항은 Data Protection Act 2018에서 전반적으로 관장하고 있으며 해당 법령에 대한 해석 및 적용은 Information commissioner's office(ICO)를 통해 제공되고 있음

- DPA에서 공공적 목적 자체에 대해 정의하고 있지 않으나, 상당한 공공성의 조건(substantial public interest conditions)을 충족할 수 있는 23개의 구체적인 조건들을 제시하고 있으며, 여기에는 'Journalism, academia, art and literature', ' Support for individuals with a particular disability or medical condition' 등이 포함됨

- 앞서 2012년 영국은 영리적 목적의 연구도 개인정보 처리 면제 대상이 될 수 있는 것으로 가이드라인을 개정했으나, 2018년 다시 면제 대상에서 제외함. (영리 목적 연구는 개인 동의를 득해야만 함)

- 현재 ICO의 해석에서는 상업적 혹은 사적 이익은 공공적 목적과 같지 않다고 정의하고 있으며, 사적 이익을 가질 수 있으나 그 목적에 있어 더욱 광범위한 공공의 이익을 지향해야 한다고 보고 있음.

- 또한 건강정보와 같은 민감정보가 가지고 있는 내재적 위험을 고려했을 때 공공적 목적은 구체적인 형태로 제시되어야 하며, 개인정보 처리에 따른 보다 넓은 이익이 발생할 수 있음을 구체적으로 논의할 수 있어야 한다고 강조하고 있음.

- 영국의 경우 공공기관 내 데이터의 윤리적 처리를 위한 프레임워크를 플로차트 형태로 제시하고 있으며, 여기에서는 투명성, 책무성, 공정성을 중심 원칙으로 하여 전반적인 공공성을 자체 평가할 수 있도록 하고 있음

3) 주요 결론

- 공익의 해석 : EU GDPR 및 영국의 사례에서 나타나는 최근 국제 동향은 상업적 목적을 공익적 목적과 분리해서 판단하고 있음. 이는 상업적 목적의 연구를 배제하는 것으로 볼 수 없으나, 해당 연구가 상당한 정도의 공공성을 가지고 있을 때 민감정보 처리를 허용할 수 있다는 의미로 볼 수 있음.

- 공익 판단의 기준 : 공익 판단에 대한 기준은 특정한 조건들로 제시되고 있으나, 포괄적인 기준 및 평가 방안은 EU에서도 현재 개발 중인 것으로 보임. 국내에서도 장기적으로 공익에 대한 기준 및 평가 방안 개발이 필요할 것으로 보임.

5. 영국의 데이터 윤리 프레임워크 (Data Ethics Framework)

- 영국의 데이터 윤리 프레임워크는 정부 기관에서 데이터 관련 사업을 추진할시 고려해야 할 윤리적 사안들을 제시하고 있음. 포괄적인 윤리적 가치들을 다루고 있으나, 투명성(transparency), 책무성(accountability), 공정성(fairness)의 세 가지 가치를 핵심으로 하고 있다는 점에서 공공성을 주요 기반으로 가지고 있는 것으로 볼 수 있음.

- 핵심 원칙

① 투명성 : 투명성은 행위, 절차, 데이터가 완전한 형태로 이해할 수 있으며, 손쉽게 접근 가능한, 무료로 공개되어야 함을 의미. 또한 특히 인공지능 및 알고리즘에 대한 사업의 경우 이러한 투명성이 관련 규정에 따라 확보될 수 있도록 할 것.

- 평가 기준 : 사업 관련 정보 및 방법, 결론 등이 공공에 공개되어 있음

② 책무성 : 책무성은 사업 내 효과적인 거버넌스 및 관리감독 체계가 마련되어 있음을 의미. 공공 책무성은 공공이나 그 대표자가 공공의 목적에 부합할 수 있도록 사업에 대한 결정과 활동에 대한 감독과 통제를 수행할 수 있음을 의미. 또한 공공의 요구에 부응하며 공공에게 이익을 보장할 수 있어야 함.

- 평가 기준 : 관리감독, 거버넌스, 동료 평가 등의 절차가 사업 내에 마련되어 있음.

③ 공정성 : 개인이나 사회 집단에 의도하지 않은 차별을 가져오지 않도록 예방하는데 필수적인 가치. 모델의 결과에 영향을 미칠 수 있는 편향성을 최소화 해야하며, 사업의 결과물이 개인의 인격을 존중하며, 공정하고, 차별 없으며, 공공의 이익에 부합하며, 민주적 가치와 인권을 보장해야 함.

- 평가 기준 : 사업이 공정하고 평등한 결과를 증진하며, 파괴적인 영향이 없으며, 인권적 고려와 부합함.

1) 세부 지침

(1) 공공의 이익과 사용자 요구를 확인

① 보다 넓은 공공의 이익을 파악할 것

- 이 사업을 통해 개인에게 돌아가는 직접적인 이익은 무엇인가

- 보다 넓은 대중에게 어떠한 긍정적 사회적 결과물이 전달되는가

- 사업에 따른 이익을 어떻게 대중과 소통할 것인가

- 사업에 따라 불이익을 입는/이익을 얻지 못하는 집단은 누구인가. 이를 완화할 수 있는가

② 예상치 못한 혹은 부정적인 결과를 확인할 것

- 데이터 사용에 따른 위험은 무엇인가? 부정적인 사회적 결과는 무엇인가

- 사업을 진행하지 않았을 때 생길 수 있는 위험과 사업의 잠재적 위험 혹은 부정적 결과는 각각 무엇인가

- 데이터의 잘못된 사용, 나쁜 디자인의 알고리즘이 사회적, 윤리적 문제나 불평등을 심화시킬 수 있는가

- 이를 예방하기 위해 어떠한 절차들을 마련했는가

- 사업을 통해 이익을 얻는 특정 집단은 누구인가. 기회가 주어지지 않거나 부정적인 결과를 마주하게 될 집단은 누구인가.

③ 인권에 대한 고려

- 사업의 계획이나 시행이 인권과 민주주의적 가치들을 존중하고 있는가

- 사업이 인간의 능력을 증진하고 대표되지 못하는 인구집단을 포용하며, 경제적 사회적 성적 인종적 불평등을 감소시키는가

- 사업의 환경적 영향은 무엇이며 완화 가능한가

④ 사용자 요구와 공공적 이익의 투명한 공개

- 사업이 가져다 줄 긍정적 사회적 결과물에 대한 정보를 대중에게 공개할 수 있는 적절한 창구를 마련하였는가

- 사용자 요구에 대한 이해를 사용자들과 공유하였는가

2) 다양한 전문가, 이해관계자를 포함

(1) 외부 이해관계자를 포함시킬 것

- 외부 영역의 전문가들을 포함시켰는가

- 적절한 시민사회단체에 자문을 구했는가

- 외부 활동 및 자문이 사업에 영향을 미쳤는가

- 사용자 혹은 목표 집단에게 자문을 구할 것을 고려하였는가

(2) 효과적인 거버넌스 구조 마련

- 상부/외부 관리감독이 존재하는가

- 분야 전문가가 사업에 문제를 제기할 수 있는 거버넌스가 마련되어 있는가

- 사업 진행 과정에 있어 윤리적 고려사항들을 평가할 수 있는 외부 전문가는 누구이며 어떻게 참여시킬 것인가

- 사업에 윤리적 문제가 있을 경우 중단시킬 수 있는 방법이 마련되어 있는가

(3) 투명성

- 적절하다면 외부 자문 및 사업 수행 인력 구성을 공개할 것

3) 관련 법규 준수

(1) 법률 자문을 구할 것

- 조직 내 법류 자문과 논의하였는가

- 정보보호 담당자에게 데이터보호영향평가(DPIA) 자문을 구하였는가

(2) 데이터 관련 사업에 있어 관련 법규를 준수하는 것은 사업 수행자의 의무이며 GDPR 및 DPA2018을 따라야 함.

4) 데이터의 품질과 한계에 대한 평가

(1) 데이터 소스

- 어떤 데이터 소스를 사용하는가

- 데이터를 제공하는 기관이나 개인들이 사용처에 대해 인지하고 있는가? 만약 개인 동의 없이 데이터를 처리한다면 GDPR에 부합하는가?

- 메타데이터에 대해 충분히 이해하고 있는가

- 데이터 무결성을 확보할 수 있는 조치를 취하였는가

(2) 데이터 비례성

- 목표를 달성하기 위한 최소한의 데이터를 활용한다는 원칙을 준수하였는가

- 개인, 민감 정보가 아닌 다른 정보를 통해 목표를 달성할 수 있는가

- 입력된 데이터가 목표를 달성하기에 적절한가

- 이 데이터를 사용해야 하는 이유에 대해 대중에게 설명할 수 있는가

- 이와 같은 데이터의 이차적 사용이 향후 본래 일차적 목적의 데이터 수집에 부정적 영향을 미칠 수 있는가

- 데이터 사용이 개인의 권리와 충돌하는가

(3) 데이터 편향성

- 모델에 투입되는 데이터에 잠재적 편향성이 있음을 확인하였는가

(4) 데이터 공개

- 만약 데이터가 민감, 개인 정보가 아닐 경우 데이터를 공개하고 공유해야 함.

(5) 모델 공유

- 알고리즘과 같이 데이터 과학에 활용되는 모델을 적극적으로 공개하고 공개적으로 검토받을 수 있도록 함

(6) 설명 가능성

- 인공지능이나 머신러닝 알고리즘의 경우 어떠한 변수가 사용되었으며 알고리즘이 어떻게 결과물을 도출했으며 투입물과 산출물의 관계를 비전문가에게 설명할 수 있도록 함.

5) 포괄적인 정책적 영향에 대한 고려 및 평가

(1) 사업에 대한 평가

(2) 사업 진행 과정에서 사용자 요구와 공공의 이익에 대한 재평가

- 사용자 요구가 변화하였는가

- 사업이 여전히 공공에 이익을 가져오는가

- 공공의 이익에 대한 기본적인 이해에 변화를 가져올 수 있는 환경의 변화가 있었는가

- 사업 중 예상치 못한 위해가 발생하였는가

(3) 정책 영향 평가

(4) 사업의 지속성을 위한 기술, 훈련, 유지보수를 보장

6. 건강보험 빅데이터를 활용한 과학적 연구에 대한 공공성 평가 틀 제안

<평가 틀 제안 시 고려사항>

- 영국 데이터 윤리 프레임워크를 참고하되, 공단 자료 제공 특성과 맞지 않는 부분들은 제외

- 영연방 국가들의 사례와 마찬가지로 공공성 평가는 기본적으로 정보요청자들이 자체적으로 작성하여 제출하도록 하며, 이를 검토하여 제공여부의 가부 및 보완 여부를 위원들이 판단하는 형태가 적절할 것으로 보임.

- 영국 데이터 윤리 프레임워크 경우 공공기관의 데이터 사용에 대한 권고로서 기업 등에 직접 적용하기 어려운 부분이 있으며, 일부 사항의 경우 IRB에서 검토하는 것이 적절할 것으로 보이는 부분도 있음. 하지만 투명성, 책무성, 공정성이라는 핵심 3원칙과 “① 공공의 이익과 사용자 요구를 확인, ② 다양한 전문가, 이해관계자를 포함”의 경우 공공성의 절차적 정당성을 확인할 수 있다는 점에서 기본 평가틀로 활용할 수 있을 것.

- 공단 자료의 최우선 공공적 목적은 법에 명시되어 있는 "국민보건 향상과 사회보장 증진에 이바지함을 목적"으로 하는 것이며, 각 개인들의 민감정보 제공이 이러한 공공적 이익을 위한 동의임을 염두에 둘 필요가 있음. 이러한 정보의 이차적 사용은 우선 위의 공공적 목적에 부합하는 것이어야 하며, 또한 민감정보의 유출이나 부적절한 사용에 따른 위해는 실재하는 것으로 이를 상회할 수 있는 구체적인 공공의 이익이 제시될 경우에만 공공성이 인정될 수 있음.

- 공공기관에서 공공의 기금으로 수집한 데이터로서 공공자원을 활용하는 것임을 인지하고, 이에 따라 최소한의 공공성을 확보하기 위해 연구 결과 등에 대한 투명한 공개가 필수적임.

1. 목적의 공공성 평가

1) 연구 목적이 공공성을 충분히 갖추었는가

- 해당 연구를 통해 창출되는 구체적인 공공의 이익을 제시

- 이 사업을 통해 개인 혹은 목표 집단에게 돌아가는 직접적인 이익은 무엇인가

- 보다 넓은 대중에게 어떠한 긍정적 사회적 결과물이 전달되는가

- 연구 성과에 따른 이익을 어떻게 소통하고 전달할 것인가

- 연구에 따라 불이익을 입는/이익을 얻지 못하는 집단은 누구인가. 이를 완화할 수 있는가

2) 인권에 대한 고려

- 연구의 계획이나 시행이 인권과 민주주의적 가치들을 존중하고 있는가

- 연구가 인간의 능력을 증진하고 대표되지 못하는 인구집단을 포용하며, 경제적 사회적 성적 인종적 불평등을 감소시키는가

2. 결과의 공공성 평가

1) 연구 결과 공개 가능성 : 연구 결과가 사회적으로 공개 및 공유될 수 있는가. 연구자 및 일부 관계자에게 연구결과가 독점될 가능성이 있는가? 연구결과가 사회적으로 공유되어 발전적 논의에 활용 가능한가?

2) 이익의 독점 방지 : 사업을 통해 얻는 이익은 누구에게 돌아가는가. 이익이 공유되지 않거나 부정적인 결과를 마주하게 될 집단은 누구인가

3) 사회적 낙인과 차별 방지에 대한 평가

- 데이터 사용에 따른 위험은 무엇인가? 반대로 연구를 진행하지 않았을 때 생길 수 있는 위험과 사업의 잠재적 위험 혹은 부정적 결과는 각각 무엇인가.

- 데이터의 잘못된 사용, 나쁜 디자인의 알고리즘이 사회적, 윤리적 문제나 불평등을 심화시킬 수 있는가. 또한 이를 예방하기 위해 어떠한 절차들을 마련했는가

3. 과정/절차의 공공성 평가

1) 연구 계획 및 수행, 결과 발표 등에 외부 관련 이해관계자들이 적절히 참여되었는가

- 외부 영역의 전문가 포함, 적절한 시민사회단체, 사용자 혹은 목표 집단에게 자문을 구했는가

2) 효과적인 거버넌스 구조 마련

- 데이터에 대한 관리감독이 존재하는가

- 연구 진행 과정에 있어 윤리적 고려사항들을 평가할 수 있는 외부 전문가는 누구이며 어떻게 참여시킬 것인가

- 연구에 윤리적 문제가 있을 경우 중단시킬 수 있는 방법이 마련되어 있는가

3) 투명성

- 적절하다면 연구 수행 인력 및 외부 자문 구성을 공개할 것

※ 건강보험 빅데이터를 이용한 과학적 연구의 공공성 평가 틀 (예시)

발제 4	기획재정부 권력 해체 및 공공기관의 민주적 운영 어떻게 할 것인가

김철 (사회공공연구원 선임연구위원)

1. 모피아 천하 윤석열 정부

- 검찰공화국, 검찰국가, 검찰 카르텔, 검찰 정권, 검찰 정부, 검사 정치 등의 용어는 윤석열 정부에서 검찰 출신의 두드러진 약진을 말해주고 있음.

- 정부와 내각 요직에 기용된 검찰 출신들은 윤석열 대통령과의 인연을 무기로 정권 실세로 통하고 있음.

- 하지만 윤석열 정부 출범 이전에는 윤석열 대통령과 별다른 인연이 없었던 기획재정부 등 관료 출신들이 정권의 중추로 부상하여 자리하고 있다는 사실은 간과되고 있음.

- 사실 기획재정부가 각 부처의 정책과 관련된 예산부터 전체 나라 살림을 운용·결정하는 ‘정부 위의 정부’로 기획·재정·경제·공공기관까지 지나친 영향력을 행사해왔다는 지적이 제기되면서, 지난 2022년 대선 시기 기재부 개혁은 정부조직 개편 1순위로 제기된 바 있음. 윤석열 정부 대통령직 인수위원회의 정부조직개편 TF는 ｢정부조직법｣ 개정에 민주당의 협조를 구하기 위해 이재명 전 경기도지사의 대선 공약을 받아들여 기획재정부를 재무부로 개편하고, 예산 편성 기능은 대통령실이나 국무총리실로 이관하는 방안을 검토한 바 있음.

한겨레, “잇따른 기후에너지부 신설 공약…기재부 개편도 필수,” 2022-02-02.

TV조선, “6월 지방선거 전후 정부조직 '2단계 개편' 검토,” 2022-03-30; 뉴스핌, “기재부, 예산·재무 분리설 '솔솔'…14년 만에 이별하나,” 2022-03-24.

- 하지만 이러한 기획재정부 개편방안이 사실상 무산되면서 윤석열 정부에서도 기획재정부를 중심으로 한 경제관료권력의 전횡이 계속될 것으로 예측되었고, 지난 2년간 이는 현실로 입증되었음.

- 최근 들어 윤석열 정부가 내놓는 ‘세금 감면·면제 정책’ 추진 과정과 기대 효과를 보면 기획재정부는 제 목소리를 내지 못하고 대통령실에 끌려가는 모양새가 나타나고 있으나, 기획재정부는 긴축재정, 건전재정과 감세, 규제완화 등의 경제정책 기본 방향에서 벗어나지는 않고 있음.

한국일보, “정치에 휘둘리는 경제 '폴리코노미'... 총선 앞 '감세' 잇따라,” 2024-01-08.

- 기획재정부가 대통령실과 국무총리의 지휘를 받고, 당정 및 국회 결정을 따라야 하는 위치에 있음에도 불구하고, 당정 합의나, 총리 결정에 대해 소극적·부정적인 행태를 보이는 배경에는 기재부로 대표되는 경제관료권력에 집중된 막강한 기능과 권력이 있음(고광용, 2021). 기획재정부는 사실상 이명박, 박근혜 정부는 물론 문재인 정부의 국정운영을 좌지우지했으며, 정책 대부분을 결정해 왔음.

국민연금공단의 이재용 삼성그룹 승계 공모, 문화계 블랙리스트로 문화예술인 지원금 삭감, 재벌 청부정책인 성과연봉제 강행도입 및 쉬운 해고 강제 등 기획재정부는 박근혜, 최순실, 재벌이 공공기관을 이용하여 온갖 국정농단을 저지르도록 조장하고 방관했음.

- 더욱이 한국 정부조직에서 경제부처는 정책을 펴나가는 과정에서 시장지상주의와 친투기자본, 친재벌적 성향을 노골적으로 드러냈고, 모피아(MOFIA)로 불리면서 권력 네트워크를 형성해왔으며, 한국경제체제를 미국식 주주자본주의로 바꾸어왔음. 여기에 재정경제부와 기획예산처가 기획재정부로 통합된 결과 경제부처 권력은 훨씬 더 강화되었고, 그에 따른 폐해도 막대함.

- 한국에서 공공성 확대-강화를 위한 확장재정과 국가책임일자리 실현을 가로막고 있는 장벽은 여러가지이지만, 국가 관료질서 내에서 과도한 권한을 남용하고 있는 기재부는 코로나19 이후 사회경제체제의 전환을 가로막는 상징이라 해도 과언이 아님.

- 코로나19는 큰 재난이었지만 반대로 획기적인 공공성 확대를 실현할 수 있는 기회이기도 했음. 실제로 코로나 팬데믹을 거치며 의료와 복지, 교육, 공공교통 등 각 영역에서 정부를 상대로 국가책임 강화를 촉구하는 목소리가 높아졌음. 하지만 이러한 목소리는 ‘재정건전성’을 전가의 보도처럼 휘두르며 각종 민생정책을 무산시키는데 결정적인 역할을 했던 기획재정부에 의해 번번이 좌절되었음. 한마디로 기획재정부는 ‘정부 위의 정부’라고 할 수 있음.

- 특히, 기획재정부는 공공기관의 민주적 운영을 가로막는 걸림돌이었음.

- 기획재정부는 공공기관 예산과 운영에 대한 통제, 공공기관 지배구조의 최고의결기관이자 공공기관 운영체계에서 핵심적인 역할을 수행하는 공공기관운영위원회(이하 “공운위”)에 대한 영향력 행사 면에서 압도적인 권한을 휘두르면서 공공기관의 제자리 찾기에 역행하였음.

- 이는 2007년 공공기관 지정 이후 과학기술의 특수성을 반영하지 못한 채 연구 자율성을 침해당해 왔던 정부출연연구기관들이 2024년 1월 공공기관에서 지정해제되자 공공성·자율성 강화의 계기가 될 거라고 환영한 것에도 드러났음. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣(이하 “공운법”)을 통한 기재부의 공공기관 통제가 공적 통제가 아니라 관료적 통제였을 뿐임을 보여준 것임.

- 이에 이 글에서는 기획재정부로의 기능과 권한 집중의 실태와 이에 따른 폐해를 살펴보고, 기재부 개혁의 필요성과 원칙을 도출하며, 기재부 권력 해체와 공공기관의 민주적 운영 방향을 제시하고자 함.

2. 기획재정부의 현황과 변천

1) 기획재정부의 현황

- 기획재정부는 2008년 2월, 이명박 정부가 경제정책조정역량 강화와 재정 기능 일원화를 위해 재정경제부와 기획예산처를 통합하여 설립한 명실상부한 재정·경제·공공정책의 총괄부처임.

- 기재부는 중장기 국가발전 전략 수립, 경제·재정정책의 수립·총괄·조정, 예산·기금의 편성·집행·성과관리, 화폐·외환·국고·정부회계·내국세제·관세·국제금융, 공공기관 관리, 경제협력·국유재산·민간투자 및 국가채무에 관한 사무를 관장하는 등 경제정책의 핵심적인 정책수단을 보유하고 있는 중앙행정기관임(기획재정부와 그 소속기관 직제 제3조). 경제4권에서 금융을 제외한 경제정책 수립·조정, 예산, 세제 등 경제 컨트롤타워로서 핵심적인 경제정책 권한을 가지고 있음.

(1) 주요 업무

- 중·장기 경제사회발전방향 및 연차별 경제정책방향의 수립과 총괄 조정

- 전략적인 재원 배분과 배분된 예산의 성과평가

- 조세정책 및 제도의 기획·입안 및 총괄·조정

- 국고, 국유재산, 정부회계, 국가채무에 관한 정책의 수립과 관리

- 총괄 외국환 및 국제금융에 관한 정책의 총괄

- 대외협력 및 남북경제교류협력 증진

- 공공기관 운영에 관한 관리·감독

(2) 기획재정부의 조직과 인력

- 2024년 5월 현재 기재부는 복수차관(제1차관-세제·경제정책, 제2차관-예산·재정)을 두고 있고, 1차관보, 2관리관(경제경제관리관, 재정관리관), 3실(기획조정실·세제실·예산실), 1대변인, 11개국, 1처, 7단으로 구성되어 있으며, 1,100명이 넘는 인원이 근무하는 거대 조직임.

- 행정안전부를 제외하고 본부 인력이 가장 많은 부처로, 청와대 조직의 두 배, 정부 부처 중 인력 규모가 가장 작은 통일부나 여성부와 비교하면 무려 4배가 넘는 규모임.

2) 부처 변천사

(1) 재무부-경제기획원의 이원화 체제

- 이승만 정부부터 노태우 정부까지 재무부-경제기획원의 이원화 체제

(2) 김영삼 정부 시기 재정경제원으로 일원화

- 출범 10개월 만에 경제기획원과 재무부를 재정경제원으로 통합했지만, ‘경제정책을 한 손에 주무르는 거대조직의 탄생’이라는 우려와 비대한 조직과 막강한 권한으로 부처 간 상호 견제 기능마저 상실했다는 혹평에 직면

뉴스타파, “정부 위의 정부, 기재부를 개혁해야 하는 이유,” 2021-11-30.

- 외환위기와 국가부도 사태, IMF 구제금융의 결과를 낳았음.

(3) ‘98년 2월, 김대중 정부 시기 재정경제부-기획예산처 이원화 체제로 회귀

- 예산편성의 효율성을 높이겠다며 재정경제원을 재정경제부로 격하시켜 권한을 축소하고자 했지만, 조직 비대화와 기획·집행 기능 분리 등에 따른 ‘기형적 조직개편’이라는 비판을 받았음.

- 노무현 정부는 국가재정운영계획 편성, 성과관리제도, 디지털·예산회계 시스템 구축과 함께 참여정부 4대 재정개혁의 하나로 총액배분자율편성제도를 도입하였음. “총액배분자율편성제도”라는 이름으로 2004년도에 탑다운(Top-down) 예산편성이 도입되고, 2006년 예산편성부터 전면적으로 실시된 것임. 그러나 총액배분자율편성제도 도입 이후에도 예산사정과정에서 예산부처의 미시적이고 집권적인 재정통제는 여전하며, 부처가 사업우선순위를 조정한 이후에도 예산부처의 예산사정과정에서 빈번히 변경되고 있는 것으로 나타났음. 해당사업 부처의 영향력은 오히려 감소하고 예산부처와 국회의 영향력이 커졌다는 것임(최종하·양다승, 2015).

(4) ’08년 2월, 이명박 정부 시기 기획재정부 출범

- 이명박 정부의 ‘국정 철학’을 담은 ｢정부조직법｣ 개정으로 기획예산처와 재정경제부의 재정 부분을 통합해 현행 기재부 체제 구축(2차 일원화)

- 기재부는 기획예산처의 경제기획 및 예산 편성 기능과, 금융을 제외한 재정경제부의 재정·평가·세입세출이라는 두 부처의 기존 기능에 중장기 국가발전전략 수립과 공공기관 관리·성과평가 기능까지 더해져 기능과 권한이 과도하게 집중되었음.

- 박근혜 정부는 기획재정부 장관이 부총리를 겸직하도록 하여 기획재정부에 더욱 막강한 권력을 부여하였고, 그 결과 오늘날의 무소불위 절대 권력에 이르렀음.

재무부
⇓
재무부	경제기획원
⇓
재정경제원
⇓	⇓
재정경제부	예산청
	⇓
	기획예산처
⇓
기획재정부

3) 기획재정부로의 과도한 기능·권력 집중 실태

- 중앙부처의 상대권력순위와 권력크기를 측정한 결과 기획재정부, 검찰청, 국방부, 국토교통부, 산업통상자원부 순으로 권력지수와 상대순위가 높게 나타났으며, 기획재정부와 검찰청은 노무현 정부 이래 지속적으로 상대권력이 월등히 높은 것으로 나타나 관료제 권력의 과잉화 징후가 뚜렷했음(오재록, 2018).

기재부는 5개 평가 분야 중 ‘자원’ ‘자율성’에서 3위, ‘잉여력’ ‘잠재력’에서 2위를 차지했다. ‘네트워크’(19위)를 제외한 4개 분야에서 모두 2~3위를 기록했다. 물적자원 분야에서 기재부는 이 평가를 한 2015년 기준으로 세입예산이 247조원(세출 23조원)으로 다른 부처와 비교할 수 없을 정도로 컸다. 또 배출한 장차관, 청와대 파견자, 국외 주재관 수도 가장 많았다. 재정적 자율성에서도 예산 전용이 자유롭고 특수활동비 운영에 관여한다는 점에서 1위로 평가됐다. 한겨레21 제1319호, “기재부·검찰·국방부, 권력은 이제 이들이 쥐었다,” 2020-06-26.

- 관료에게 정책 권한의 지나친 위임으로 대통령의 권한과 책임의 투명성과 책무성 저하, 예산 편성을 통한 중장기 정책과 경제·사회 정책 조율을 관료들이 주도

- 관료의 정치화를 조장해 오히려 직업공무원의 독립성과 객관성 저하

<표1 > 노무현·이명박·박근혜 정부의 관료제 권력지수

순위	노무현 정부(2005)	이명박 정부(2010)	박근혜 정부(2015)
1	재정경제부	기획재정부	기획재정부
2	국방부	검찰청	검찰청
3	검찰청	국방부	국방부
4	교육부	국토해양부	국토교통부
5	건설교통부	교육과학기술부	산업통상자원부

자료: 오재록(2018).

- 기재부는 중앙예산기관으로 각 부처 예산의 취합·조정·통제권, 총액설정권(총액배분자율편성제도), 예산심의권(예산실 산하 예산총괄·사회예산·경제예산·복지안전예산·행정국방예산 심의관)을 가지고 있어 각 부처들이 기재부 눈치를 볼 수밖에 없음(고광용, 2021).

- 기재부는 탁상행정과 정치적인 잇속에 따라 합당한 예산 및 인력 요청에도 칼자루를 들고 마구 휘둘러대고 있음.

- 기재부 출신 인사들은 특정 정부의 임기와 상관없이 여러 정부에서 핵심 직책에 중용되어 기재부의 권한과 영향력을 계속 확대해가는 구조를 창출하고 있음.

뉴스타파, “정부 위의 정부, 기재부를 개혁해야 하는 이유,” 2021-11-30.

- 이명박 정부가 주로 기능적 측면의 성과 향상을 목표로 신설한 기획재정부는 실질적으로 다른 부처들을 압도하는 ‘수석부처’로서의 역할을 유지하면서, 과거 재정경제원과 같은 거대부처에서 발생한 문제를 유발할 가능성이 충분한 것으로 분석되었음에도 문재인 정부는 기재부 모델을 사실상 그대로 존속시켰고, 집권 후반기에는 경제정책 컨트롤타워를 모두 기재부 출신으로 채웠음.

특히, 기획재정부는 옛 재정경제부와 마찬가지 방식으로 금융위원회(관료조직)는 물론 금융감독원(공적 민간기구)과 한국은행(공적 민간기구)에 대해서까지 '정책 지배'와 '인적 지배'를 계속해서 관철함으로써, 금융시스템상의 견제와 균형을 상실케 하고 있는 것으로 진단되었음(오재록, 2009).

청와대 정책실장에는 이호승 전 기획재정부 1차관, 경제수석에는 안일환 전 기획재정부 2차관, 경제정책비서관에는 이형일 전 기획재정부 차관보 임명. 홍남기 경제부총리 겸 기획재정부장관과 구윤철 국무조정실장까지 청와대 경제 정책 라인이 모두 기재부 출신으로 구성됨.

- 부처 정책조정·평가를 담당하는 국무조정실장은 대부분 기재부 출신인데, 예산을 볼 줄 알고 기재부 통제역량과 강한 인맥을 갖고 있다는 점에 주목했기 때문임. 박근혜 정부와 문재인 정부에서 국무조정실장으로 임명된 김동연, 추경호, 이석준, 홍남기, 노형욱, 구윤철 모두 기재부 출신이었고, 윤석열 정부의 방문규, 방기선 국무조정실장도 기재부 차관 출신임.

- 공공운수노조와 (사)경제정의연구소가 지난 2022년 발표한 <윤석열 정부 기재부 출신 관피아 권력지도>에 따르면, 대통령실 1~3급을 포함한 정부 장·차관급 고위공직자와 공공기관장, 이사-감사 등 전체 533개 직위에 임명된 504명을 전수 조사한 결과, 기재부 출신 ‘모피아’ 관료가 무려 12%에 이르고, 이들 중 86%는 전문성 없는 기관에 ‘예산완박’ 목적으로 낙하산 임명된 것으로 나타났음. 이들 ‘모피아’는 윤석열 행정부 내 10개 정부기관 15개 직위 및 44개 공공기관의 50개 직위를 독과점하고 있었으며, 특히 기재부 출신 관료들의 경우, 행정부 내 총리·부총리·차관 등 소수의 고위계급도 많았음. 이러한 상황은 현 윤석열 정부에서도 마찬가지임.

- 윤석열 정부에서도 기재부 출신 인사들은 대통령실과 정부 요직 곳곳에 진출했음.

- 정권 ‘투톱’ 격인 국무총리와 대통령 비서실장부터 기재부 출신이었음. 한덕수 총리는 재정경제부 장관을 지냈고, 이번 총선 직전까지 재직했던 김대기 전 대통령 비서실장은 기획예산처 재정운용실장을 역임했음. 윤석열 정부 경제팀 핵심 라인인 경제부총리(추경호, 최상목), 경제수석 비서관(최상목, 박춘섭), 금융위원회 위원장(김주현) 모두 기재부 출신임.

- 기재부는 윤석열 정부 출범 직후 4대 외청 중 국세청을 제외한 관세청·조달청·통계청 3곳의 수장을 모두 차지한 데 이어 2023년 7월 6일 인선에서도 싹쓸이했음. 더욱이 역대 정부는 정무직인 장관과 달리 차관은 실무를 책임지고 인사 등 안살림을 도맡아야 하는 직위이기 때문에 내부 출신을 주로 기용했는데, 윤석열 정부 들어서는 기재부 기조실장을 지냈던 조용만 전 문화체육관광부 2차관에 이어 박성훈 해양수산부 차관, 한훈 농림축산식품부 차관 등 이례적으로 기재부 출신 인사들이 임명되었음. 또한 기재부 재정관리관 출신인 조규홍 보건복지부 장관은 2022년 5월 복지부 1차관에 임명되고 불과 5개월 만에 복지부 장관으로 초고속 영전했음.

- 최근에는 지방자치단체도 기재부 출신 관료를 선호하는 경향이 있음.

광역시도의 기재부 출신 모시기는 심리적 측면이 더 강해 보인다. ‘남들 다 하는데, 나도 해야 손해를 보지 않는다’는 막연한 기대가 작용한다는 것이다. 이런 기대는 지방정부의 기재부 종속현상을 심화시키고 또 다른 문제를 낳는다. 예산을 집중해야 새로운 시도나 산업이 발전할 수 있는데, 관리의 기재부 손바닥 안에서 창의적 시도가 약해진다는 뜻이다. 민중의 소리, “경제부시장=기재부 출신…예산에 멱살잡힌 지방 분권,” 2021-11-24.

3. 기획재정부로의 과도한 기능·권력 집중 실태와 이에 따른 폐해

1) 재정기획권한을 남용하여 노동·사회정책 좌지우지

- 기재부는 경제와 밀접한 관련 있는 노동·보건복지 분야 정책조정 역할을 사실상 담당

- 2018년 10월 국무총리가 최저임금의 차등 적용은 어렵다고 했지만, 경제부총리는 차등 적용을 검토하겠다고 밝혔음.

- 경제사회노동위원회의 정부위원 2명이 고용노동부장관과 기재부장관(경사노위법 제4조). 기재부장관 동의 없이 경사노위의 어떤 결정도 이루어지지 않음.

- 부동산 정책 발표도 국토교통부 장관은 배석할 뿐 경제부총리가 주관하였음.

- 노동시간 개선이나 일자리 정책에서도 주무부처인 고용노동부보다는 기재부의 목소리가 압도적임. 공공부문 비정규직 정규직 전환정책이 제대로 추진되지 않았던 것도 기재부의 소극적인 행태 때문임.

- 교육부총리나 문화체육관광부 소관 사업들도 기재부의 목소리가 큼.

- 고용보험·국민연금 개혁 관련 거버넌스도 중요한데, 기금운용 관리를 기재부장관이 하고 있음(고광용, 2021).

- 고용보험·국민연금 모두 기재부에서 요율 인상 등 재정건전화 방안을 주로 직접 제기. 고용보험기금 운용권은 고용노동부에 있지만, 실제 사업개편·요율인상 등은 기재부가 하고 있음. 일괄이 아닌 단계적 전국민고용보험 도입도 기재부 입장 반영

- 국민연금도 보건복지부가 책임부처지만 기금운용위원회 정부위원이 기재부차관이고, 기금의 공공부문 투자 목적 국채매입도 기재부장관 협의를 의무화하고 있어 기재부 동의 없이는 주요 결정을 할 수 없는 구조임(국민연금법 제102조·제103조).

- 아직 입법화되진 않았지만, 코로나19 시기에 기재부는 농·어업과 제조업을 제외하고 의료·교육·공공서비스 등 공공성이 강화되어야 하는 영역을 포함하여 전반적으로 규제를 완화하고, 각 영역의 권한을 기재부 장관에게 부여하는 내용의 서비스산업발전기본법 제정을 시도하였으며,

- 윤석열 정부 들어 2022년 11월 18일 비상경제장관회의에서 추경호 경제부총리는 “서비스산업 경쟁력 제고를 위해 2011년 12월 최초 발의된 ‘서비스산업발전기본법’”을 “최근 서비스산업 트렌드가 반영되도록 보완하여 조속히 입법화”하겠다고 밝혔음.

- 한국경제인협회(한경협)도 최근 국민의힘과 더불어민주당에 전달한 ‘22대 국회에 바라는 경제계 입법과제’ 중의 하나로 서비스 산업 육성을 위한 과제로 서비스산업발전기본법 제정을 주장하였음.

2) 국가책임 강화가 필요한 필수서비스 관련 예산 증액 거부

- 코로나19 팬데믹 극복을 위한 확장적 재정정책에 대한 가장 큰 걸림돌은 기획재정부였음. 코로나19로 인해 주택, 의료, 돌봄, 사회보장, 에너지, 교통 등 필수서비스에 대한 국가책임의 강화가 필요한 상황임에도 관련 예산 증액을 거의 하지 않았음.

코로나19 상황에서도 기획재정부는 확장적 재정정책을 표방하기는 했으나 실제로는 긴축에 가까운 보수적 재정정책을 유지해왔으며, 금융시장 보호와 기업 지원에 치중할 뿐 고용과 생계에 대한 직접적인 지원에는 소극적 태도로 일관했음.

- 문재인 정부 5년간 보건·복지·노동 분야 지출은 49.8% 증가했는데 산업·중소기업·에너지 분야 지출은 86.5% 증가했음. 경제와 복지가 균형을 이루는 예산이 되어야 하고, 국민이 바라는 곳에 예산을 투입해야 하는데, 국민과 국회가 요구하는 정책도 기재부가 반대하면 시행하지 못하는 상황임.

용혜인 의원 주장. 뉴스웨이, “기재부 해체론 핵심은 ‘예산권 회수’···사실은 차기정부 ‘주도권 선점’ 포석,” 2021.11.30.

- 상병수당 도입, 부양의무자 폐지(의료급여에 대한 기준 폐지) 등도 대통령은 적극적이었으나, 기재부가 소극적·부정적인 입장을 표명하여 좌절된 바 있음.

- 특히, 코로나19 발생 이후, 우리나라 공공병원의 열악함이 적나라하게 드러났지만 공공의료를 강화하는 정책과 예산이 전혀 마련되지 않음. 나아가 공공병원 설립을 위해 해결되어야 하는 예비타당성 문제도 관할 부처인 기재부의 반대에 부딪히고 있는 실정임.

- 2023년 울산과 광주의 지방의료원 사업이 기획재정부의 타당성 재조사에서 탈락한 데 이어 2024년 1분기에는 서울시가 추진하던 제2의료원사업이 예타 대상에서 제외되었고, 제2의료원 신설을 추진하던 인천시도 최근 기재부의 2차 예비타당성 조사 사업 신청에 제2의료원 신설 사업을 접수시키지 않기로 했음. 코로나19 사태 이후 공공병원에 대한 예타 조사를 할 때 공익적 부분을 반영하겠다고 정부가 약속했는데, 울산의료원 예타 결과를 보면 경제성 평가에서 낮은 점수를 받아 타당성 재조사에서 탈락하였음. 기재부의 예타 기준에는 수익성이 떨어질 수밖에 없는 공공의료의 특성이 고려되지 않고 있는 것임.

한겨레신문, “기재부 눈치에 공공의료원 줄줄이 좌초…코로나 때 약속 어디 갔나,” 2024-05-27.

- 장애인권리예산 보장의 대표적 예인 ｢교통약자의 이동편의 증진법｣(이하 “교통약자법”)의 경우 제정된 지 10년 넘었지만 기획재정부의 반대로 인해 강제성이 미흡한 상태로 입법되어 저상버스 도입률은 바닥을 기고 있는 상태임. 그나마 도입된 저상버스는 시내버스에서만 볼 수 있을 뿐 농어촌버스, 마을버스, 광역버스에서는 찾아볼 수 없음.

- 장애인들이 기획재정부를 상대로 “장애인권리예산 보장”을 요구하는 이유는 OECD 가입국의 장애인복지 평균 예산이 GDP 대비 1.6%인데 반해 한국은 0.6%밖에 되지 않는데다가, 장애인들이 장애인권리예산편성 문제로 ‘관련 부처’ 관계자들을 면담하게 되면 “기재부 때문에…”라는 말을 입에 달고 있기 때문임. 하지만 기획재정부는 ‘관련 부처와 상의’하라는 원론적인 답변만 되풀이하면서 예산편성 책임을 회피하고 있음.

- 기획재정부가 관리하고 있는 공공부문의 인건비 예산·운영·제도는 오히려 고용형태에 따른 차별을 구조화하고 격차를 확대하는 경향으로 운영되고 있으며, 무기계약직·자회사 전환과정에서 직무중심 임금체계가 일방적으로 강요되어 고용형태에 따른 임금격차가 여전한 상황임.

- 기획재정부의 예산 방침은 각 기관의 예산이 기획재정부와의 협의로 결정되는 과정에서 그대로 통용되어 비정규직에서 정규직으로 전환된 노동자들의 노동조건 개선을 가로막는 주요 요인이 되었음.

4) 민간 경제권력과의 끈끈한 유착·공생관계 유지

- 퇴임 이후 공공기관이나 유관 협회, 대기업·금융회사 사장 등으로 이전

- 기재부 관료들이 사용자 단체인 전국경제인연합회와 한국경영자총협회, 그 부설기관인 한국경제연구원 등의 고위직으로 가고, 금융위원회 관료들이 민간 금융협회장으로 가는 게 대표적. 현재 한국경제연구원 원장은 재정경제부 제2차관 출신의 권태신

- 뉴스타파가 기획재정부와 금융위원회 산하 공공기관 12곳의 전·현직 기관장의 이력을 전수 조사한 결과, 88명 중 59명이 기재부 출신인 것으로 드러났음.

- 경실련이 정부공직자윤리위원회에 정보공개청구를 하여 받은 2016년부터 2021년 8월까지의 퇴직공무원 취업심사 현황자료를 토대로 취업제한 및 취업승인심사를 받은 기획재정부, 산업통상자원부, 국토교통부, 중소벤처기업부, 공정거래위원회, 금융위원회, 국세청, 금융감독원의 퇴직공무원 588명을 조사한 결과에 따르면, 지난 5년여간(2016년~2021년 8월) 취업심사를 받은 경제 관련 8개 부처 퇴직공직자 588명 중 485명이 취업가능 또는 취업승인을 받았음. 취업가능과 취업승인 결정을 합친 취업심사 승인율이 가장 높은 부처는 기획재정부(96.8%)로 나타났으며, 기재부의 경우 절반이 민간기업으로 재취업했음.

- 경실련은 기획재정부 관피아 실태의 주요 특징으로 ▲ 관행적인 유관기관 재취업(국제금융센터, 한국자금중개㈜ 등), ▲ 재벌대기업 방패막이용 재취업(상근 미등기임원, 사외이사), ▲ 고위직 재취업 전 임시 취업(한국금융연구원, 자본시장연구원 등), ▲ 기재부 파워 및 지분에 의한 재취업(한국부동산원 등), ▲ 기타 취업심사 대상 외의 사례(연초생산안정화재단)를 들고 있음(경제정의실천시민연합, 2022).

3) 공공기관 민주적 운영의 걸림돌

- 쟁점은 “중앙정부의 어느 부처가 공공기관을 관리할 것인가(소유권 기능), 공공기관 최고의사결정기관을 어디에 소속시킬 것인가(공운위의 소속기구), 공공기관 외부지배구조의 구성 및 운영은 어떻게 할 것인가”임.

- 공운법은 기재부로 공공기관 소유권 기능을 집중하도록 하고 있음.

- 공운법은 2005년 4월 OECD가 마련한 ‘공기업 지배구조 가이드라인’(OECD Guideline on Corporate Governance of State-owned Enterprises, 이하 “OECD 가이드라인”)의 ‘소유권 기능의 집중화’ 내지 산업정책과 소유권 행사의 분리 제안을 반영하여 일반관리 기능(소유권 행사, 공공기관 운영에 관한 사항, 경영평가 및 감시감독)의 집중화를 강조하고 있음.

공기업에 대한 국가의 소유권 기능은 임원임면, 경영목표 부여 및 성과평가, 성과정보 제공 및 경영공시 관리, 국회나 감사원 등 대표기관에 대한 정치적·관리적 책임, 공기업의 관리전문성 제고를 위한 조언·지원 등을 내용으로 함(박석희, 2013)

- 하지만 공기업에 사전적 자율성을 부여하고, 사후적 평가 통해 책임 부과하는 OECD 가이드라인과는 달리, 우리나라 공공기관 운영체계는 사전·과정적 측면에서 자율성과 독립성을 보장하도록 규정하고는 있지만, 동시에 총인건비제도, 증원심사제도 등과 같은 환경 및 투입자원에 대한 사전적 통제기능을 함께 활용하고 있음. 정부 재정이 투입되는 공공기관의 무분별한 조직팽창과 방만한 예산운영을 차단하기 위한 수단이라는 명목으로 공공기관의 자율성을 제약하고 있는 것임. 더욱이 공공기관 경영평가 등의 사후적 평가 결과가 공공기관 예산운용지침과 연계되어 공공기관 경영평가가 사실상 사전적 통제의 강력한 보조수단으로 기능하고 있음.

- 또한 OECD 가이드라인은 공공정책 목적을 달성하기 위해서 운영되고 있는 공공기관에 대해서는 소유권 기능의 집중화를 요구하지 않고 있지만, 우리 공운법은 실제 상업적 수익을 추구하는 기업 활동을 하는 기관들 이외에 정책사업을 위탁받거나 대행하는 준정부기관들을 포함하여 통합적인 관리시스템을 적용하고 있음(박한준, 2018). 공기업과 준정부기관을 상이하게 관리해야 함에도 불구하고, 준정부기관에도 공기업과 동일한 지배구조를 적용하고 있는 것임(김경근, 2020: 50).

- 주무부처가 아니라 기재부에 실질적 권한이 집중된 한국에서, 소유권 기능의 집중화는 기재부가 지닌 과도한 수준의 영향력을 더욱 확대시키고 있음.

- 기획재정부는 예산과 경영에 대한 통제, 공공기관 지배구조의 최고의결기관이자 공공기관 운영체계에서 핵심적인 역할을 수행하는 공공기관운영위원회(이하 “공운위”)에 대한 영향력 행사 면에서 공공기관 지배구조에 관해 압도적인 권한을 휘두르고 있음.

- 기존의 공공기관 관리체계 연구에서는 주무부처의 이해관계와는 달리 기획재정부의 이해관계에 대한 명시적인 문제제기가 이루어지지 않았음. 과거에 비해 공공기관의 체계적인 관리에 대한 관심과 의지가 높은 것은 사실이나, 어떤 관리 방안이 나오더라도 주무부처의 부당한 영향이나 기획재정부의 직·간접적인 개입에 대한 견제 장치를 마련하지 않는다면 실효를 거두기가 어려울 것임.

- 기재부장관이 위원장이 되고 기재부 주도로 의제가 설정되는 상황에서, 공운위는 별도의 상설조직 없이 기재부 공공정책국의 지원 하에 운영되고 있어, 독립적·자율적이지 않고 효율적으로 기능하지 못함.

- 민간위원도 다양한 분야에서 추천되지 않고 기획재정부장관 추천으로 임의대로 구성되어 분야별 균형 훼손, 민간위원의 독립성과 중립성 확보에도 한계. 기재부는 공공개혁과 관련한 다양한 의견주체들의 광범위한 참여를 허용하는 민주적 지배구조 외면

- 공운위 회의의 운영 전반을 과도하게 시행령, 행정지침에 위임 → 기재부의 임의적인 회의 운영에 대한 우려 제기, 불투명한 소위 운영의 문제 발생

- 공공기관 경영평가를 통한 기재부의 수익성·효율성 중심 획일적 통제

- 1984년 도입된 정부투자기관 경영평가제도를 모태로 하여 변천해 온 공공기관 경영평가제도는 공공기관의 소유권 부처라고 할 수 있는 기획재정부에 의해 독점적으로 행사되는 것으로, 공공기관에 대한 통제수단, 공공기관 관리도구로서의 성격을 가지고 있음. 임금피크제가 강제적으로 도입되었고, 경영평가의 서열화에 따른 기관간의 경쟁이 격화됨에 따라 공공기관 경영평가가 성과급 획득수단으로 변질되고 있으며, 경영평가 결과가 노무관리에 활용되고 노동통제의 강화로 귀결되고 있음.

4. 기획재정부 권력 해체의 방향

1) 바람직한 재정운용의 요건 확립 및 입법부의 역할 강화

- 재정준칙 등을 통한 재정건전화 기조의 공고화를 저지하고, 사회정책 중심으로 재정운영 기조가 전환될 수 있도록 ｢국가재정법｣ 전면 개정

- 입법부의 역할 강화

- 헌법 제54조에 따르면 국가예산의 편성제출권은 정부가 맡게 되어 있으나 예산안을 심의·확정하는 권한은 국회가 담당하도록 되어 있으며, 결산에 대해서도 최종적인 심의·확정권을 국회가 담당하고 있음.

- 국회의 예산안과 결산 심의에 있어서 핵심적인 역할을 수행하고 있는 국회 예산결산특별위원회는 제16대국회(2000.5.30.)부터 연중 운영되는 상설특별위원회로 전환되었으나, 예결위원들이 소속 상임위의 압력에서 자유롭지 못하고, 또한 예결위원의 임기가 일반 상임위 위원처럼 2년이 아니라 1년에 불과해 전문성과 연속성에 많은 문제점이 제기되었음. 이에 예결위를 상임위로 전환하고 겸임위원제도도 원칙적으로 폐지하며, 예결위원의 임기도 일반 상임위처럼 2년으로 연장해야 할 것임. 이와 함께 예결위가 예산의 총량규모와 분야별 배분에 관한 규율을 확립할 수 있는 방안도 마련되어야 할 것임(권해호, 2010).

- 다만, 예·결산 심의과정에 있어 정치적인 개입과 나눠 먹기식 예산결정을 하지 못하도록 감사시스템 혹은 시민감시단의 도입, 예·결산 심의과정의 공개를 실시하여 투명한 예·결산 심의과정을 도모할 필요가 있음(서갑수, 2012).

2) 예산기능과 재정기능 분리 등의 기획재정부 조직개편

- 기재부 자체의 개편 노력이나 의지도 없기 때문에 이제 기재부의 권력을 분산하고 명확한 책임이 부여되도록 외부에서 강제해야 함.

- 기획재정부 권력 해체를 위해서는 비대한 관료권력 축소 일환으로 기획재정부의 기획예산 기능과 재정경제 기능을 분리할 필요

- 미국의 관리예산처(OMB)와 같이, 중·장기 국가발전전략 수립(기획기능) 및 경제·재정정책의 수립·총괄·조정에 관한 기능(전략적 재원 배분과 배분된 예산의 성과평가), 예산·기금의 편성·집행·성과관리 기능(예산기능), 공공기관 관리·정부혁신 기능은 대통령 직속 또는 국무총리의 역할 강화를 전제로 국무총리실 산하에 두어 이를 통합 관리하는 방안을 검토해볼 수 있음. 정책조정기능이 단일부처 내에서 진행되므로 부처할거주의를 완화시키고 관련기관들간의 유기적 협조를 도모할 수 있음(김철, 2013: 109). 대통령이 ‘모피아’ 세력에게 휘둘리지 않고 국민의 뜻에 따라 국정을 운영하려면 대통령 직속이나 총리실 산하에 별도 예산기획기구를 설치해야 할 것이며, 그래야 국민들의 요구에 기반하여 예산을 편성할 수 있고, 재정민주주의를 촉진하여 사회정책 분야 예산을 확대하는 것도 더 원활해질 것이며, 경제 관료들을 통제하는 기반이 될 수 있다는 것임.

노동자, 민중 대표가 참여하는 형태로 예산기획기구의 구성을 혁신하려면 대통령 직속이나 국가인권위원회와 같이 독립적인 합의제 행정기구로 설치하는 것이 타당하다는 의견이 있을 수 있음. 독임제를 보완하는 대안조직의 형성 측면에서 이와 같은 합의제 행정기구를 설치하는 것은 의미가 있으나, 행정각부 형태가 아닌 한 독자적 부령권을 발령하지 못하고, 행정각부와 관련정책 협의·조정권을 행사하지 못하며, 대통령의 의지와 권력관을 배제한 채 개별 기구 차원에서 거버넌스 형태를 취한다고 해서 민중의 참여가 실질화되지 않는다는 점에서 합의제 행정기구는 한계가 있음(김철, 2013).

- 나머지 재정경제 기능(화폐·외환·국고·정부회계·내국세제·관세·국제금융 사무, 경제협력·국유재산·민간투자 및 국가채무 사무 등)은 재정부처 소관으로 배치하여 축소할 필요가 있음. 이는 과거 개발연대 시기의 재무부보다 축소된 조직형태여야 할 것임(김철, 2013: 227; 김동욱, 2022).

3) 총액배분자율편성예산제도의 정착

- 현재도 총액배분자율편성예산제도(Top-down 예산제도)가 시행되고 있으나, 기획재정부의 미시적이고 집권적인 재정통제방식이 다른 부처의 재정자율성을 저해하는 주요 요인으로 작용하고 있음.

- 여전히 점증적 예산편성 관행이 남아있고, 성과정보와 예산항목이 체계적으로 연계되지 않아 부처의 자율성 제고로 이어지지 못하고 있어, 재원의 전략적인 배분을 목적으로 시행되었던 탑다운 예산제도의 성과가 세부사업부문을 비롯한 예산 전반에 걸쳐 실질적으로 발휘되지 못하고 있음(김나영·김은지, 2017).

- 또한 탑다운 예산제도 도입 전후 각 기관의 영향력 변화를 살펴본 결과 오히려 기획재정부와 국회의 영향력이 커진 반면 해당 사업 부서의 영향력은 축소되었음(최종하·양다승, 2015).

- 따라서 김동욱(2022)의 제안처럼 총액배분자율편성예산제도를 제대로 실시하여 국민경제자문회의, 국무총리실이 각 기관별 예산총액을 결정하고 각 중앙행정기관이 총액범위 내에서 실질적으로 예산을 편성하게 할 필요가 있음. 이와 함께 예산부처의 미시적이고 집권적인 재정통제를 제어할 수 있는 방안도 모색되어야 할 것임.

4) 관료권력의 인적 쇄신

- 물론 기획재정부의 기획예산 기능과 재정경제 기능을 분리하는 것만으로도 의미가 있을 것이나, 경제관료권력 독점체제(모피아 체제)가 해체되지 않을 것이므로 기획재정부의 기능을 분리하는 정도에 그쳐서는 안되며, 실질적으로 기재부 권력 해체가 이루어질 수 있도록 관료권력의 인적 쇄신이 함께 수반되어야 함.

- 기획재정부가 경제와 밀접한 관련 있는 노동·보건복지 분야 정책조정 역할을 사실상 담당하면서 재정건전성 기조를 관철하고, 예산 편성을 통한 중장기 정책과 경제·사회 정책 조율을 경제관료들이 주도하고 있다는 점에서, 국정운영상 사회정책이 경제정책의 우위에 서도록 하고, 예산에 대해 민주적 결정이 이루어지며, 공운위를 비롯한 정부관료제 의사결정체계 전반에 걸쳐 민주적 지배구조가 확립되어야 함.

- 윤석열 정부 인수위의 정부조직개편안에서 기재부 분리 논의가 제기되었던 것은 기재부 분리만으로는 미흡하다는 점을 보여줌. 정부조직을 찢었다 붙였다 하는 과정에서 관료권력이 축소되지 않는다면 의미가 없을 것임. 한국조직학회·한국행정개혁학회의 ｢새 정부의 정부 조직개편과 운영과제｣(조문석·김은주, 2022)에서 제시된 것처럼, 총리실의 정책 총괄․조정기능이 강화된다 하더라도 과거 국무조정실장을 기재부 출신들이 장악했던 것과 마찬가지로 기재부 출신 인사가 이러한 기능을 담당하게 된다면 경제관료 권력이 정책 총괄·조정을 행사하는 현재와 다르지 않을 것임. 결국 중요한 것은 경제관료 권력에 대한 통제이며, 늘공에 대한 인적 쇄신임.

- 따라서 관료권력을 축소시킬 수 있는 인적 쇄신이 중요함. 예산·재정정책에 직업관료 대신 정치인과 민간 전문가를 적극 활용할 필요가 있음.

- 내각책임제인 영국은 1994년 존 메이저 총리 시절 ‘지속성과 변화’ 보고서에 따라 고위공무원단 구성을 개방형으로 바꿈. 1996년 메이저 총리는 3계급 650명이던 고위공무원단을 5계급 3500명으로 크게 늘리고, 정년이나 임기를 보장하지 않는 대신 성과 보상을 강화해 외부 인재를 영입하려고 했음(한인섭 외, 2004).

한겨레21 제1312호, “국민이 뽑은 사람이 관료 통제해야 한다,” 2020-05-08.

- 미국의 경우 장관(Secretary), 부장관(Deputy Secretary), 차관(Under Secretary), 차관보(Assistant Secretary), 실국장(Deputy Assistant Secretary) 등 5개 직급 실국장급 6,000여명이 정무직이어서 대통령이 마음대로 임면하고 있음. 미국에서는 선출된 정치인이 관료를 통제해야 한다는 원칙이 명확하여 대통령은 장차관이나 고위공무원을 대규모로 임명함으로써 직업 관료를 통제하고, 의회는 예산편성과 상시적인 청문회를 통해 역시 행정부를 통제하고 있음.

한겨레21 제1312호, “국민이 뽑은 사람이 관료 통제해야 한다,” 2020.5.8.

- 김대중 정부의 경우 정부혁신을 위한 제도적 장치로 개방형제도의 도입, 계약직 임용제도 확대 등을 통해 시장만능주의 입장의 민간전문가를 기획예산처 정부개혁실 등에 배치하여 신자유주의적 개혁에 나섰던 점을 반면교사로 삼을 필요가 있음.

외부전문가에 대한 일방적·관료적인 추천 및 선임과정으로 인해 외부전문가가 관료권력 공고화를 위한 도구로 활용된 것임.

- 현재 기재부 개방형 직위는 재정관리관/국제금융심의관/재정성과심의관 등에 그치고 있는데, 기획 및 예산 기능을 대통령실 소속하에 두어 예산결정에 대한 정치적 책임성을 확보하는 것에 추가하여, 주요 경제정책·재정관리·예산심의 관련 국장급 이상 직위에 개방형 외부전문가를 임용해야 할 것임.

- 나아가 김대중 정부에서와 같이 외부전문가가 기존 관료권력체제의 도구로 활용되는 것을 방지하기 위해 개방적인 인사검증시스템을 구축하는 것과 함께 국회의 적극적인 역할이 요구됨.

5) 민생현안-사회정책 결정에 예산·재정부처의 개입 최소화 및 재정민주주의 강화

(1) 국회의 민생현안 논의과정이나 정부의 사회정책 결정과정에서 재정부처의 개입 최소화

- 기재부는 국회 위에 군림하며 유의미한 각종 사회정책을 무산시키는 첨병 역할을 해오고 있음. 이를 방지하기 위해 국회의 재정개혁특위 등의 구성 및 운영 시 예산·재정부처 관료의 배석을 금지하여 국회의원들이 예산·재정부처의 눈치를 보지 않고 논의할 수 있도록 할 필요가 있으며, 고용보험·국민연금 기금운용 관련 요율 인상이나 사업 개편 결정에 있어 당연직 정부위원 배제 등 재정부처 개입을 최소화할 필요가 있음.

(2) 현행 기획재정부 업무에 대한 평가 및 감사제도 개편

- 단기적으로 국무조정실 정부업무평가위원회에 노동전문가를 비롯한 시민사회단체 추천 전문가 평가위원 인사 필요

- 장기적으로 평가공화국의 오명을 털어버리고 소극적 행정의 폐단에 대한 근본적 개혁을 위해 감사원의 기능을 직무감찰과 회계검사로 분리하고, 회계검사는 국회로 이관하고, 직무감찰은 행정부 내에서 담당하도록 하자는 안도 제기할 수 있으나, 헌법개정 사항이라는 한계가 있음. 감사원의 독립성과 정치적 중립성을 제고하고, 현행 기획재정부를 실질적으로 견제하기 위해서는 감사원장 및 감사위원에 대한 선발방식을 개선할 필요가 있으며, 막연한 성과평가가 아니라 공공성 평가가 이루어지도록 해야 할 것임(김철, 2013: 130).

(3) 예산편성과정에 국민참여 확대·강화

- 경제부처는 일반적으로 거시경제, 금융, 예산, 세제 등을 다루는데, 현재 금융위원회가 관할하는 금융만 기획재정부 밖에 있는 상황임. 경제부처의 통합·분리는 각각 장단점이 있어 최선의 방식을 찾기 어렵지만, 선출되지 않은 관료가 국회나 대통령실 위에서 예산을 결정하는 시스템이 민주주의와 부합하지 않다는 점에 주목할 필요가 있음.

- 예산편성이 경제관료 독점으로 운영되지 않도록 하기 위해서는 지금까지 형식적으로 운영되어 온 국민참여예산제의 심화 등 예산편성에 대한 개방적 논의·공론화를 통해 국민이 직·간접적으로 예산 결정에 참여할 수 있는 방안이 모색되어야 할 것임. 이와 함께 예산공청회의 제도화, 재정정보 공개의 활성화와 납세자 소송제도의 도입 등이 요구됨(서갑수, 2012).

- 시민사회의 예산 편성‧집행 감시를 강화하기 위해, 실시간 예산 정보 공개, 국회 예산 옴부즈만 제도 도입 등도 병행되어야 하며, 중장기적으로는 헌법 개정을 통해 예산편성권의 국회 귀속 등의 재정민주주의를 실현하기 위한 제도 개혁도 추진되어야 할 것임.

5. 공공기관의 민주적 운영 과제

* 이하의 내용은 22대 총선 공공운수노조 정책 요구(공공운수노조, 2024) 가운데 해당되는 사항을 수정·보완한 것임.

1) 공공기관 운영 및 지배구조 민주화와 공공성 강화

(1) 공공기관운영위원회 독립성 강화 (공운법 및 정부조직법 개정)

- 공공기관운영위원회를 기획재정부에서 독립: 총리실 산하 장관급 독립행정위원회로 독립성 강화(공공기관 관리·감독 기능은 직무에 관하여는 독립의 지위를 가지며, 소속 공무원의 임면, 조직 및 예산의 편성에 있어서 독립성을 가지는 준독립적 소유권기구 검토)

- 공공기관 소유권 기능을 국무총리실 소속의 행정위원회인 공운위로 실질적으로 이관하여 정권교체에 관계없이 중장기적 관점에서 지속적이고 일관성 있는 공공기관 소유권 기능 행사, 관리 및 개혁업무 수행을 제도적으로 보장하자는 것임.

이는 국토교통부 소속기관인 대도시권광역교통위원회 및 방송통신위원회를 벤치마킹한 방안임. ｢대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법｣ 제8조에 근거한 대도시권광역교통위원회는 수도권을 포함한 5개 대도시권 광역교통 업무를 총괄하는 기구가 필요하다는 이유로 2019년 3월 출범했음. 대도시권광역교통위원회는 광역교통정책 심의·의결을 위한 위원회와 업무지원·정책집행을 위한 사무기구인 대도시권광역교통본부로 구성되는데, 지자체와 합의를 통해 현안을 결정하기 때문에 지자체 간 갈등 조정에 어려움을 겪는 한계는 있지만, 국토교통부로부터 독립적으로 대도시권 광역교통에 관한 업무를 수행한다는 점에서 공공기관 관리기구 설립에 있어서도 시사점이 있음.

- 프랑스의 공기업관리청(APE), 스웨덴의 공기업실(Division for SOEs), 영국의 공기업투자청(UKGI) 등도 재무부 소속이긴 하지만, 재무부로부터 독립적으로 운영되고 있어, 이와 유사한 사례라 할 수 있음.

- 기획재정부 외청으로 있는 국세청, 관세청과 유사한 위상으로 하되, 시민, 노동계 등 참여가 가능하도록 독임제 형태가 아니라 합의제(행정위원회)형태로 공운위 설치. 공공기관운영위원회는 ｢정부조직법｣ 제2조에 따라 설치되는 합의제 중앙행정기관으로서 그 권한에 속하는 사무를 독립적으로 수행하는 금융위원회와 유사한 국무총리 소속기관임.

- 공운위는 공공기관 소유권 기능 등 제반 권한을 행사하는 기구이므로 위원장을 장관급으로 하되 국회 인사청문회를 거쳐 대통령이 임명하도록 제도화

- 공운위의 심의·의결 범위를 확대하는 등 공운위가 실질적으로 기능하도록 하고, 공공기관의 운영을 상시적으로 관리 감독하는 사실상의 통합 이사회로 개편하여 공공기관 임원의 선임과 예산·조직·관리를 담당하도록 함. 현행 기재부 공공정책국을 공운위 산하로 이관하여 사무처 기능을 수행하도록 해야 할 것임.

- 핵심은 공운위 등 공공기관 의사결정체계 전반의 민주적 지배구조 확립

(2) 공공기관운영위원회 민주성 강화 (공운법 개정)

① 위원 구성 민주화

* 정부위원수 총원의 1/3이하로 제한, 노동계(총연합단체) 추천위원 2명 이상 추가

- 공운위원들이 자율성을 갖고서 적극적으로 활동할 수 있도록 이들의 역할을 강화하고 다양한 분야 관련당사자의 참여를 확대할 필요. 이를 위해 공운위원 일부를 대통령 및 정부로부터 독립성을 갖춘 사람으로 구성

- 공운위의 책임성 확보를 위해 상임위원을 둘 필요. 지금까지 전원 비상임으로 구성되다 보니 사무처 기능 정도로 충분한 관료의 역할이 과도하게 부각되었고, 기재부의 전횡 방지 곤란. 공공기관의 운영과 경영관리에 관하여 전문성을 가진 사람 중에서 위원장 1명을 포함한 3명의 상임인 위원과 8명의 비상임 위원으로 구성하고, 정무직 공무원으로 보하는 상임위원 3명 중 위원장은 국회의 인사청문을 거쳐 대통령이 지명하는 한편, 2명은 국회의 추천을 받아 임명

- 총연합단체 중심 공공기관 노조 대표의 직접적 참여 보장. 이는 공공기관노조의 공공개혁에 대한 책임 있는 참여를 담보하고, 우리 사회 각급 조직의 민주적 지배구조 확대를 선도하는 매우 획기적 조치. 총연합단체가 직접 참여했던 과거 정부산하기관운영위 구성 및 운영, 프랑스의 ｢공공부문 민주화에 관한 법률｣(1983년)에서 공공기관 이사회에 정부 대표, 이용자 대표, 노동자 대표 삼자 중심 구성 사례 참고

② 회의 운영 민주화

- 사전 공지의무, 회의 공개원칙 및 결과 공지의무, 서면의결 제한 등

- 공운위의 민주적 운영을 위해 각 의제별로 전문위원회·소위원회를 구성·운영하면서, 공공기관 지배구조의 핵심적 의제인 기능조정·경영지침·경영평가 등에 대해서는 반드시 숙의절차 및 공론화 절차를 밟도록 할 필요. 본 위원회 및 각 전문위원회·소위원회 회의록 전반에 대한 외부 공개

(3) 공공기관 경영평가 제도 전면 개편 (공운법 개정)

- 공공성 확대, 기관 본연의 설립목적 평가, 컨설팅 중심 평가체계로 변경

- 공운위의 독립성 및 책임성 강화와 함께 공운위의 민주적 재편이 이루어진다면 현행 공공기관 평가체계 또한 전면 개편되어야 함.

- 현재 공공기관 경영평가는 평가 본연의 목적보다는 기재부가 공공기관을 획일적으로 통제하기 위한 핵심 기제로서 작동하고 있음. 공공기관이 공공성 확대·강화 및 공공서비스 제공이라는 본연의 목적과 기능에 충실할 수 있도록 현행 경영평가제도에 대한 근본적인 재검토 필요.

- 경영평가 기간 동안 한시적으로 운영되는 경영평가단을 공운위 산하에 두고 평가전담기구로 상설조직화하고, 평가단의 책임성 제고를 위해 경영, 행정 전공의 교수나 회계전문가 중심의 인적 구성을 해당 공공서비스와 관련된 전문가들과 관련 시민사회단체 인사의 참여 폭 확대로 개선

(4) 낙하산 인사 폐해 극복을 위한 공공기관 이사회 민주화 (공운법 개정)

- 공공기관의 기관장 이사, 감사 낙하산 근절을 위한 추천 및 임명 절차 민주화(인사청문제도 도입)

- 시민사회가 참여하는 공공이사제 도입, 노동이사제 확대 강화

(5) 공공기관 민영화와 기능조정, 자산매각 결정의 민주화 (공운법 개정)

- 정부가 공공기관 자산매각, 기능조정 및 민영화 관련 사항을 일방적으로 결정하지 않도록 국회 동의 조항 신설

2) 공공기관 노정관계 민주화를 위한 노정협의기구 법제화

(1) ‘공공기관 임금·근로조건 결정위원회’ 설치 및 운영 (공운법 개정)

- 독립성과 민주성 확보된 공운위 산하에 공공기관 임금-근로조건 결정위원회를 설치하고, 공공기관에 공통된 임금, 노동시간, 고용 등 노동조건에 관련된 사항, 공공기관 교섭구조 개선, 기타 공공기관 운영에 대한 공통된 정책 등을 논의

- 공공기관 노동자들의 실질적 사용자인 정부(예산부처/주무부처)와 노동조합(공공기관 산업별노조/연합단체)이 동수로 구성되어 공공기관 노동자의 임금 등 근로조건 관련사항에 대해 사전 심의 및 의결하는 기구 신설로 민주적인 노정관계 구축, 자문기구로서 전문가위원 위촉 운영

- ILO 협약 98조 준수 및 ILO의 거듭된 권고_3430호, 3433호 이행을 위한 노정협의기구 법제화

- 지방공공기관은 광역자치단체에 지방공공기관 임금-근로조건 결정위원회 구성

(2) ｢노동조합 및 노동관계 조정법｣(이하 “노조법”), 공운법, 지방공공기관 관련법(｢지방공기업법), ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣(이하 “지출법”)) 개정

- 노조법 개정으로 공공기관 노정교섭 의무화

- 공공기관 임금-근로조건 결정위원회 설치 근거 마련, 임금 및 노동조건 관련 사안에 대한 위원회 합의사항에 대한 우선적 효력 부여

- 법제도화가 정비되기 전까지 과도기적 조치로 정부 훈령과 지침의 방식으로 공공기관 임금-근로조건 결정위원회 설치 및 운영

3) 공공성과 노동권 파괴하는 공공기관 혁신가이드라인 등 각종 지침 전면 개선

(1) 공공부문 인력 감축·구조조정 중단과 인력확충

- 공공기관 혁신가이드라인에 따른 인력감축안 폐기

- OECD 평균수준으로 공공부문 양질의 일자리 확대

- 공공서비스 확대와 질을 개선하기 위한 적정 인력 충원

- 노동자·시민 안전위한 현장 인력 및 안전인력 충원

(2) 공공성 파괴, 국민피해 초래하는 공공서비스 민영화 정책 중단

- 철도·공공교통·의료·에너지·사회복지·SOC·금융·공공연구 등 공공서비스의 각종 민영화정책(기능조정·자산매각·외주화·분할경쟁체계 강화 등 소위 ‘우회적 민영화’ 정책 포함) 정책 중단과 공공서비스 확충

- 국민연금, 건강보험, 고용보험 등 사회보험 개악 중단 및 보장성 강화

- 공공서비스 및 공공요금에 대한 국가책임 강화

(3) ｢공공서비스 민영화 금지 및 재공영화 기본법｣ 제정

- 민영화가 금지되는 공공서비스 대상 확대: 기존 법안이 정의하고 있는 방식인 ▴소유형태에 따른 분류나 ▴(공공)기관별 분류 등을 넘어, 국민에게 필요한 ‘공공서비스’를 핵심 기준으로 정함.

- 금지되는 민영화의 형태를 확장: 금지되는 민영화 형태를 전통적인 지분매각 뿐만 아니라, ▴시장개방 및 경쟁체제 도입 ▴민자 투자 ▴민간위탁 등으로 확장해 정의.

- 이미 민영화된 공공서비스를 재공영화: 인간다운 삶의 기본 조건으로서 사회기반 시설 및 공공서비스의 공영화를 확보하기 위해, 이미 민영화된 공공서비스에 대한 국가-지방정부의 재공영화 노력 의무를 부여

(4) 공공부문 실질임금 인상 및 비민주적인 총인건비 제도 대신 노정교섭으로 민주적 결정

- 비민주적이고 획일적인 정률인상방식의 총인건비제도 폐지 및 노정교섭 방식으로 민주적 결정

- 공공부문 노동자 실질임금 하락 방지(물가상승률 및 경제성장률 등을 종합 고려)

- ALL or Nothing 방식(적부방식) 총인건비 평가제도 개선

- 일방적인 총인건비 제외항목 축소 지침 폐지

- 연령차별과 현장갈등 야기하는 임금피크제 지침 폐지 및 전면적 제도개선

- 저임금 및 비정규직 노동자(무기계약직 및 자회사, 간접고용 노동자 포함) 처우개선 및 차별해소

(5) 공공성 파괴·차별조장하는 직무성과급 임금체계 개편 중단

- 공공성과 노동권 파괴하는 직무성과급제 강요정책 중단 및 관련 지침 폐기: 직무성과급제 도입·확대 경영평가 가점 및 각종 인센티브 철회

- 평등하고 통합적인 임금체계 및 임금제도를 마련하기 위한 민주적인 노정교섭 진행

4) 지방공공기관 운영 민주화

- 중앙 공공기관에 준하여 지방공기업, 지방출자·출연기관의 운영을 민주화하고, 노정교섭기구를 설치·운영하는 한편, ｢지방공기업법｣과 지출법 등 법률, 조례, 지침 등을 전면 개선

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발제 5	기획재정부 조직 개편 관련 발표

유호림 교수 (강남대학교 세무학과, 경실련 재정세제위원장)

1. 들어가는 글

- 기획재정부는 2024년 현재 ‘중장기 국가발전전략수립, 경제·재정정책의 수립·총괄·조정, 예산·기금의 편성·집행·성과관리, 화폐·외환·국고·정부회계·내국세제·관세·국제금융, 공공기관 관리, 경제협력·국유재산·민간투자 및 국가채무에 관한 사무를 총괄’하는 등 막강한 권한을 행사하고 있음

기획재정부는 건국 이후 회계·출납·국채·조세·화폐·금융·전매에 관한 사무를 중심으로 하는 재무부와 재정·경제·금융·산업·자재와 물가에 관한 종합적 계획의 수립과 예산편성에 관한 사무를 담당하도록 하는 기획처(국무총리실 소속)로부터 출발하여 정부조직법 개정 등을 통해 4차례의 개편을 거쳐 현재에 이르고 있음

- 박정희 군사독재 하에서는 재무부 예산국과 내무부 통계국 등의 업무를 이관하여 국가재정을 담당하는 재무부 이외에 경제기획원을 별도로 설치하고 국민경제의 개발계획 수립 및 발전에 관한 사무 등을 포함한 경제정책 일체를 경제기획원과 그 장관(부총리 겸직)이 담당하도록 하였음(1961년~1963년)

- 김영삼정부에서는 재정정책과 예산기능의 연계성과 효율성을 고려하여 경제기획원과 재무부를 통합하여 예산·세제·금융 등 경제정책을 통합 관장하는 재정경제원을 출범하였으나(1994년), 결과적으로 경제기획원과 재무부간의 상호 견제기능이 약화되면서 IMF 경제위기를 초래하였다는 비판이 있음(1997년)

당시 야당인 민주당은 ‘예산실의 총리실 이관과 한국은행의 독립’을 강력히 주장하였으나 집권당이던 민주자유당의 ‘예산과 경제정책 수립 및 집행의 일관성 유지’를 이유로 거부한 것으로 알려짐

- 김대중정부는 대통령 직속 기획예산위원회(장관급)와 재정경제부 소속의 예산청(차관급)을 각각 신설하면서 재정경제원의 업무를 분리하였지만(1998년), 조직이 비대화되고 예산기획과 집행 업무가 이원화되면서 일관적 예산정책이 어렵다는 비판으로 인해 1년 만에 총리실 직속의 기획예산처로 재편되었음(1999년)

- 이명박정부에서는 ‘경제 및 재정 정책과 예산의 일관성과 효율성을 제고’를 이유로, 재정경제부와 기획예산처를 재통합하여 현재의 기획재정부(장관 겸 경제부총리)로 출범하였는바(2008년), 이는 김영삼정부에서 막강한 관료권력을 휘둘렀지만 오히려 국가경제를 망가뜨렸던 재정경제원이 부활한 것으로 볼 수 있음

- 이후 박근혜정부에서도 기획재정부는 이명박정부에서 재건된 막강한 경제권력을 행사하였으나, 재벌감세로 대변되는 대기업 중심의 신자유주의 경제정책으로 인해 국가재정과 국민경제가 파탄에 이르게 하였을 뿐 아니라 대한민국의 경제와 사회의 양극화를 고착화하는 결과를 초래하였음

- 박근헤정부 탄핵으로 출범한 문재인 정부는 첫 청와대 조직 개편에서 대통령 비서실 직속으로 거시적 관점에서 재원배분을 기획하고 점검하며 대통령 공약이 예산에 반영되고 있는지 여부를 확인하는 재정기획관을 신설하는 등 기획재정부라는 관료권력의 예산권에 대한 선출권력의 영향력을 확대하고자 하였음(2017년)

2017년 당시 더불어민주당 싱크탱크인 더미래연구소는 기획재정부의 예산기획(경제전략과 공공기관 관리) 부문을 분리해 기획예산처를 설립하는 방안도 연구하였던 것으로 알려지나 이를 구체화하여 정책에 반영하지는 못하고 단순한 아이디어 수준에 그쳤던 것으로 알려지고 있음

- 그러나 박근혜정부 탄핵으로 급작스럽게 출범한 문재인정부는 새로운 국가발전전략을 기획하기 위한 정권인수위원회를 운용할 수 없었을 뿐 아니라, 이명박&박근혜 정부 10년을 거치면서 더욱 강력해진 기획재정부를 제어할수 있는 전략적이고 구체적인 방안을 마련하지 못하여 기획재정부를 장악하는데 실패하였음

- 그로 인해 문재인정부는 집권 기간 내내 기획재정부의 관료권력을 억제하지 못하여 문재인정부와 집권 여당인 민주당의 경제정책을 효율적이고 안정적으로 집행하는데 실패하였읐을 뿐 아니라 결과적으로 정권을 보수정당인 국민의힘에게 빼앗기게 되는 원인이 되었던 것으로 평가됨

- 예컨대 문재인정부 집권초기 소득주도성장정책에 관한 장하성정책실장과 김동연부총리의 논쟁, 코로나 사태 당시 자영업자 손실보상 및 재난지원금 관련 정세균총리와 홍남기부총리의 갈등, 이재명경기도지사와 홍남기부총리의 기본소득 관련 언쟁, 문재인정부 마지막 해의 59조 초과세수 발생과 재정건전성 논쟁이 그러함

- 이에 대하여 경실련 상임집행위원인 박상인교수는 학자출신인 재정기획관이 문재인대통령이 의도한 것처럼 기획재정부의 기획 및 예산권 등에 관한 영향력을 강화하는 것은 어려웠을 것이지만, 이러한 사례가 바로 기획재정부의 예산업무 등을 청와대로 이관해야 하는 이유라고 지적한 바 있음

https://www.vop.co.kr/A00001603246.html

- 한편 문재인정부에 이어 집권한 윤석열정부는 과거 이명박&박근혜 정부 당시 국가 경제와 재정을 파탄에 이르게 할 정도로 실패하였던 신자유주의 경제정책과 재정책으로 회귀하면서 집권 2년만에 다시 한번 국가 경제를 위기에 빠뜨리고 있을 뿐 아니라 세수수입이 59조나 감소하는 등 국가 재정을 위기에 몰아넣고 있는 실정임

- 구체적으로 기획재정부는 이명박&박근혜 정부에서 ‘낙수효과’를 빌미로 추진하였던 재벌대기업과 대자산가에 대한 감세정책을 다시 시행하고 있을 뿐 아니라, 건전재정을 이유로 중산층과 서민 등 경제적・사회적 약자에 대한 재정지출을 대폭 축소하면서 소수 자산가들의 시장에 대한 독과점을 강화하고 있음

- 이는 기획재정부가 여전히 과거 대기업 및 자본가 중심의 경제성장정책을 추진하였던 권위주의 시대의 경제기획원(또는 재정경제원)에서 시작된 재정권력(혹은 관료권력)이라는 기득권을 내려놓지 못하고 오히려 경제권력을 장악하고 있는 대기업과 자본가들의 신자유주의 경제논리에 빠져 있음을 반증하는 것으로도 생각됨

21세기 4차 산업혁명이 급속히 진전되고 있는 시대적 상황과 진정한 시민권력이 정치권력의 주체로 전환되어진 촛불혁명의 의의 등을 고려할 때, 이러한 기획재정부의 관성적인 정책스탠스는 시대적 요구를 반영하고 있지 못하고 있다는 점에서 비판의 목소리가 높은 것으로 생각됨

- 이러한 상황은 2017년 촛불혁명을 통해 시민계층이 권위주의적 권력을 타파하여 시민이 국가권력의 주체가 되는 정치권력에 대한 대전환을 이루었음에도 불구하고, 경제권력에 있어서는 여전히 시장(즉, 기업과 자본)이 주체가 되는 기득권으로부터 주도권을 회복하고 있지 못하고 있음을 의미하는 것으로 해석됨

- 요컨대 기획재정부는 1)40여 년 전 이윤주도성장시대의 행정조직체제로서 4차 산업혁명 시대에 부합하지 아니하며, 2)권한과 기능이 집중되어 기타 행정부서의 독립성과 자율성을 침해할 뿐 아니라, 3)행정권력을 남용하여 주권자로부터 권력을 위임받은 선출권력을 통한 대의민주주의의 실현을 교란하고 있는바, 차기정부에서는 이러한 기재부의 전횡을 제어할 수 있도록 조직개편을 단행할 필요가 있음

예컨대, 우리나라는 IMF경제위기 이후 노동소득의 증가율보다 부동산 등 자산가격의 상승률이 훨씬 높게 나타나고 있으며 기업의 유보이익 또한 노동소득의 증가추세보다 빠르게 증가하고 있는바, 그로 인해 자본소득과 노동소득간·기업소득과 가계소득간의 양극화가 매우 빠르게 진행되고 있으며 저출산과 고령화로 인해 인구구조 또한 급격한 변화를 보이고 있음에도, 기획재정부는 여전히 과거 우리나라가 개발도상국 시기에 추진하였던 국가 주도의 이윤주도성장정책(낙수효과)에 매몰되어 양극화문제의 해소를 위한 분배정책(분수효과)에는 소극적인 태도를 보이고 있는 것으로 여겨짐

2. 기획재정부 조직개편 방안에 대한 소고

- 전술한 것처럼 우리나라의 경우 개발독재시기에 경제성장을 최우선으로 대기업과 자본 중심의 경제성장정책을 추진하는 과정에서 경제기획원(재정경제원)이라는 강력한 관료권력이 형성되면서 여러 가지 폐단이 나타나게 되었는바, 문재인정부 초기부터 최근까지 기획재정부의 관료권력을 제어하기 위한 논의가 진행되어 왔음

- 구체적으로 미국의 사례(재무부에서 관장하던 예산업무를 대통력 직속으로 이관하여 관리예산처(OMB: Office of Management and Budget)를 설치)처럼 청와대에 미국의 관리예산처와 유사한 기능(예산편성 및 재정사업 계획수립 등)을 수행하는 조직을 신설하는 방안이 유력하게 논의되고 있음(박정수, 2021. 박진, 2021)

- 이밖에도 기획재정부와 금융위원회를 한 묶음으로 하여 기획예산처(예산·중장기계획)와 재정경제부(세제·경제정책·정책조정·금융)로 분리(경제부총리제를 폐지)하거나 기획재정부와 금융위를 기획재정부(예산·기획·세제)와 금융부(국제금융+금융위)로 개편하는 방안도 제시된바 있음(더미래연구소, 2017)

- 한편 대통령 직속 재정예산수석을 정책실장 산하에 신설하여 중장기 재정정책과 예산편성을 담당하도록 하고, 예산·재정의 수립과 조정을 실무적으로 수행하는 예산청을 신설하여 실무적 의견개진 또는 실무작업을 수행하도록 하거나, 예산실을 정책실장 직속으로 전환하는 방안도 제안된바 있음(박상인, 2020)

- 가장 최근에는 기획재정부를 예산처와 재무부로 다시 분리한 후 기획업무는 청와대와 국무총리실로 이관하는 방안(용혜인, 2021)과 기획재정부의 기획과 예산 및 집행 권한을 분리하여 각 부처의 고유기능을 살릴 수 있는 방향으로 기획재정부의 조직을 개편할 필요가 있다는 주장(이재명, 2021)도 제기되고 있음

- 이러한 논의들은 대체로 기획재정부로의 과도한 권한집중 및 이로부터 파생된 관료권력 및 그 문제점 등을 해소하기 위한 것으로서, 현재의 기획재정부를 각각의 기능에 따라 분리하여 선출권력의 대표자인 대통령과 국회의 권한을 강화하는 방향으로 조직을 개편한다는 주장을 담고 있으며, 토론자로서도 이러한 주장에 동의함

- 특히 2017년 촛불혁명을 통하여 국가권력의 주체가 권력자로부터 시민으로 전환되었다는 역사적 변화와 시대적 요구를 고려하면, 기획재정부라는 재정권력에 대한 조직개편 필요성은 일찍이 사회계약론에 근거하여 대의민주주의형 시민국가가 성립된 프랑스와 미국의 사례에서 그 합리성과 타당성이 긍정됨

- 예컨대 프랑스는 “인권과 시민의 권리선언”에서 ‘모든 시민에게는 직접 혹은 대표자를 통해 조세의 필요성을 결정하고, 그것을 자유로이 승인하고, 그것의 용도를 확인하고, 조세의 부과율, 산출방식, 징수방법, 징수기간을 결정할 권리가 있다(제14조)’고 선언하여 재정(조세)의 권한은 선출권력에 있음을 명시하였음

- 미국의 경우 박정수(2021)와 박진(2021) 등의 논의에서 언급된 것처럼 이미 1939년에 재무부에서 관장하던 예산업무를 대통력 직속으로 이관하여 관리예산처(OMB: Office of Management and Budget)를 설치하여 선출권력인 대통령을 중심으로 예산편성 및 재정사업 계획수립 등의 권한을 수행하고 있음

- 이밖에도 영국의 경우처럼 고위공무원단 제도를 획기적으로 개혁하고 성과보상을 강화하거나, 미국처럼 선출권력의 대표자인 대통령이 정무직으로 임명할 수 있는 직위를 대폭 확대하는 방안은 기획재정부 뿐만 아니라 관료제에 기인하는 폐해를 해소하는데 기여할 수 있는 합리적인 대안이라고 생각됨

- 요컨대 상술한 역사적 사실과 미국의 재정권력 구조를 고려하면 기획재정부의 예산편성 및 재정사업 등에 관한 권한을 대통령과 청와대를 중심으로 하는 선출권력으로 이관하는 방안이 합리적이며, 선출권력의 독단을 제어하기 위한 방안으로는 역시 선출권력인 국회를 통하여 견제하도록 하는 방안도 마련할 필요가 있다고 판단됨

- 다만 이러한 시스템을 안착시키기 위하여는 단순히 조직만 재편할 것으로는 부족하다고 여겨지는바, 예산·재정정책에 직업관료 대신 정치인과 민간 전문가 등 외부인사를 적극적으로 활용하여 관련 업무 일선에 배치하는 등 인적쇄신도 함께 이루어져야 할 것으로 판단됨

- 이는 무엇보다도 1) 선출권력의 대표자인 대통령으로 하여금 책임정치를 할 수 있는 여건을 조성하는데 일조할 수 있으며, 2) 관료제의 폐해에서 비롯된 행정권력의 남용과 그에 따른 경제사회정책의 불일치를 해소할 수 있으며, 3) 시민이 국가권력의 주체가 되는 시민국가로의 발전을 위한 핵심적 장치라고 할 수 있음

- 특히 행정관료의 행정독점과 그로부터 파생된 관료권력은 사회계약론에 근거하여 성립된 현대 시민국가 및 이를 유지하는 대의민주주의에 부합하지 아니하는바, 그러한 행정권력(관료권력)은 국가의 주인인 시민이 부여하지 아니한 것이므로 응당 시스템의 전환을 통한 적절한 통제와 감독 및 견제가 요구되는 것으로 볼 수 있음

- 요컨대 국가권력의 주체가 권력자로부터 시민으로 전환된 21세기 대한민국 또한 프랑스와 미국 등 일찍이 시민국가로 성장한 국가와 마찬가지로 권력의 주체인 시민과 그로부터 권력을 위임받은 선출권력의 대표자인 대통령과 국회를 중심으로 재정과 예산에 관한 권한을 부여하는 것은 당연한 논리적 귀결이라 할 것임

3. 결론

- 기획재정부는 1) 40여 년 전 국가주도성장(이윤주도성장)시대의 행정조직체제로서 4차 산업혁명 시대에 부합하지 아니하며, 2) 과도한 권한과 기능이 집중되어 기타 행정부서의 독립성과 자율성을 침해할 뿐 아니라, 3) 행정권력을 남용하여 주권자로부터 권력을 위임받은 선출권력을 통한 대의민주주의의 실현을 어렵게 하고 있음

- 이는 기본적으로 이명박&박근혜 정부에서 기획과 예산 및 집행권한을 과도하게 집중한 기획재정부를 재조직하면서 나타난 문제라고 할 수 있지만, 국가의 행정조직이 대한민국의 주권자로부터 권력을 위임받은 선출권력자인 대통령과 다수당의 정책에 반대하는 것은 대의민주주의를 부정하는 것으로 보일 수도 있음

- 특히 과거 기획재정부는 코로나19 위기 당시 건전재정을 빌미로 문재인대통령과 집권당의 정책에 반대하는 모습을 여러 차례 보였을 뿐 아니라, 정권 말기에 이르러서는 초과세수의 발생을 은폐하는 등 선출권력인 집권당과 대통령의 재정권력 집행에 사실상 도전한 것은 대의민주주의 존립을 위협하는 사건이라 할 수 있음

- 이러한 문제를 근본적으로 개선하기 위하여는 무엇보다도 선출권력이 책임정치를 다한다는 전제하에 예산과 기획에 관한 권한을 대통령과 다수당에서 관장할 수 있도록 행정조직 및 인사권한을 개편해야 할 것이지만, 국회 또한 선출권력의 독단적인 예산 및 기획 권한을 제어할 수 있는 장치를 마련해야 할 것으로 생각됨

- 특히 현재의 기획재정부의 기획과 예산 관련 업무는 미국의 경우처럼 대통령직속의 기획예산처(가칭)로 개편하여 선출권력의 재정권한 및 책임정치를 강화할 필요가 있으며, 나아가 정부 각 부처 고위공무원단에 대한 대통령의 임면권한을 확대하여 관료조직의 권력집중에 따른 폐해를 대대적으로 개혁해야 할 것으로 생각됨