공공부문 비정규직 정규직 전환 정책의 쟁점

엄진령(전국불안정노동철폐연대 상임 집행위원)

1. 중앙정부 차원의 비정규직 정책의 경과와 개요

1) 노무현 정부 비정규직 대책

비정규직 투쟁이 급격히 일어나던 시기, 노동자들은 정부와 각 기관을 상대로 정규직화를 요구했고, 이에 따라 2004년 비정규직 대책이 시행되었다. 위탁집배원 1,726명, 영양사와 사서 2,400여명에 대해 정규직화가 이루어졌다. 이는 정부가 주도한 비정규직 대책이라기보다는 노동자들의 요구를 일부 수용하는 방식의 제한적 처방이었다.

이후 2006년 비정규직 종합대책은 비정규직법 처리를 위한 사전포석으로 공공부문에서 우선적으로 비정규직 문제를 선도하겠다는 취지에서 진행되었다. 정부가 비정규직 문제에 대해 종합적인 대책을 수립하고 일괄적으로 시행하도록 하였다는 점에서 의의를 찾을 수도 있겠으나, 실상의 내용에서는 비정규직법의 주요 내용들에 대한 사전적 정비로서의 성격을 상당부분 가지고 있다.

상시지속적 업무를 기간의 정함이 없는 근로로 전환하되, 정규직과 달리 직군을 분리하고 차별적 처우를 유지하는 방식의 무기계약직이라는 새로운 불안정 고용 유형을 만들어냈다. 무기계약직은 정규직화의 한 방편인 것처럼 선전되었으나, 차별과 고용불안이 여전히 존재하는 고용형태로 각종 관리규정 및 취업규칙, 인사규정 등을 통해 해고의 요건을 완화하였으며, 정규직과 직무를 분리해 차별에 저항할 수 없도록 하고, 무엇보다 무기계약직이라는 고용형태를 비정규직으로 바라보지 않는 법해석에 의해 차별시정제도의 대상이 되지도 못했다. 간접고용 문제에 대해서는 합리적인 외주화 원칙을 정립하고, 외주근로자의 기본적인 근로조건을 보호하겠다고 하였으나 이는 외주화에 합리성을 부여하는 것으로 작용하였고, 공공부문의 핵심업무에 대해서까지 합리적인 이유가 있는 경우에는 외주화 할 수 있도록 하는 길을 열어 주는 것이었다.

2) 이명박 정부의 비정규직 대책

2008년 추가 대책이 시행되었어야 하지만, 이명박 정부에서는 공공기관 구조조정을 예정하며 각 기관에 경영효율화에 따라 비정규직의 무기계약 전환을 회피할 수 있는 근거를 주었다. 이후 2011년에 “공공부문 비정규직 고용개선 대책”을 발표했는데, 가장 큰 특징은 상시지속적 업무의 무기계약 전환 시 ‘평가’ 요소를 도입했다는 것이다. 개별 노동자에 대해서는 근무실적, 업무수행능력, 업무수행태도 등을 고려하여 무기계약직 전환여부를 결정하도록 하였다. ‘평가를 통한 전환’이라는 구조는 각 기관이 전환 규모를 자의적으로 결정하도록 하였고, 전환을 회피하기 위한 수단이 되었다. 간접고용에 대해서는 고용개선이 필요한 비정규직의 문제로 바라보지 않는 시각이 여전했고, 처우개선이라는 측면에서의 접근이 이루어졌을 뿐이다.

3) 박근혜 정부의 비정규직 대책

박근혜 정부는 2012년 대선 당시부터 공공부문 비정규직 문제에 대해 간명하고 명확하게 입장을 제출했었다. “국가, 지자체, 공기업, 국책은행 등 공공부문의 경우 2015년까지 상시 ․ 지속적 업무에 대하여 비정규직 고용을 전면 폐지하고 정규직으로 고용”한다는 정책이었다. 그러나 실질적으로는 기존의 무기계약 전환 정책을 답습하는 것을 넘어서지 못했다. 이에 더해 평가지표를 제시하여 기간제의 무기계약 전환시뿐만 아니라 무기계약직의 상시적 인사관리에 이 요소를 활용하도록 하였다. 2016년부터는 정원 5% 범위 내에서 비정규직 인력을 활용할 수 있도록 하였는데, 이는 간접고용이 제외되는 비율일뿐만 아니라 비율설정이라는 방식을 통해 비정규직의 활용을 용인하는 것이었다.

이후 비정규직법 개악안이 논의되기 시작하면서 박근혜 정부의 비정규직 대책은 비정규직 고용 확대, 정규직 고용 유연화를 바탕으로 하는 정책으로 완전히 방향을 바꾼다. 무기계약직에 대해 직무급을 도입하겠다는 계획도 제시되었다. 이 시기 많은 연구들이 주목했던 것은 무기계약직이 공공부문에 지속적인 고용형태로 자리잡을 것이며, 장기근속을 전제로 하기에 인력관리체계가 필요하다는 부분이었다. 그로부터 직무급제 도입의 필요성, 기관별 상이한 임금체계의 통일, 승진, 승급관리 등에 대한 연구 결과물들이 등장한다. 그리고 지금까지도 이 논의는 계속되고 있으며, 자회사 및 전환된 노동자들에게 적용이 시도되고 있다.

4) 문재인 정부의 2017년 비정규직 정규직 전환 정책

문재인 정부의 비정규직 대책은 지금까지의 정부 대책의 흐름에서 크게 벗어나 있지는 않다. 간접고용 문제에 대해 고용개선이 필요한 비정규직으로 포괄하였다는 점이 가장 큰 변화이고 의미있는 변화였지만, 자회사 전환을 허용하면서 사실상 가장 중요한 의미가 사라져 버린 정책은 과거 정책의 한계를 그대로 답습하고 있을 뿐이다.

2017년 7월 20일 「공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인」 발표 후 추가 지침을 통해 정원 및 예산 반영, 전환 만료시까지 해고 금지 등의 조치를 취했으나, 비용 부담이 없도록 직무임금체계를 설계하도록 했다. 이후 고용노동부는 10월 25일 「공공부문 비정규직 특별실태조사 결과 및 연차별 전환계획」을 발표하여 정부 가이드라인의 집행을 위한 추진계획을 수립하였다. 이어 2018년 5월 31일에는 「공공부문 2단계 기관 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인」을 발표했고, 2019년 2월 「민간위탁 정책추진방향」발표, 6월 5일 「민간위탁노동자 근로조건 보호 가이드라인(가안) 설명자료」를 발표했다.

1단계 : 중앙행정기관, 자치단체, 교육기관, 공공기관, 지방공기업/ 2단계 : 자치단체 출자‧출연기관, 공공기관‧지방공기업 자회사/ 3단계 : 민간위탁기관.

문재인 정부 정책의 자세한 쟁점과 한계 등에 대해서는 아래에서 이어 다루도록 한다.

2. 문재인 정부 비정규직 정규직 전환 정책의 세부 내용

1) 전환 규모

고용노동부는 2018년 말 기준으로 2020년까지 목표로 했던 전환 규모의 85.4%에 해당하는 17만 5천명의 전환이 결정되었고, 가운데 13만3천명이 실제 전환되었다고 발표했다.

<전체 정규직 전환결정 및 전환 현황>

(단위 : 개소, 명)

구분	기 관			인 원
	대상 기관	전환결정 기관		전환계획 인원	전환결정 인원(계획대비)		전환완료 인원(결정대비)
합계	-	-	-	174,935	174,868	(99.9%)	133,437	(76.3%)
기간제	835	825	(98.8%)	72,354	70,110	(96.9%)	66,030	(94.2%)
파견용역	656	454	(69.2%)	102,581	104,758	(102.1%)	67,407	(64.3%)

<기간제 정규직 전환>

(단위 : 개소, 명)

구분	기 관			인 원
	대상 기관	전환결정 기관		전환계획 인원	전환결정 인원(계획대비)		전환완료 인원(결정대비)
합계	835	825	(98.8%)	72,354	70,110	(96.9%)	66,030	(94.2%)
중앙부처	47	47	(100%)	9,693	11,340	(117.0%)	10,566	(93.2%)
자치단체	245	239	(97.6%)	18,992	18,183	(95.7%)	16,950	(93.2%)
공공기관	325	322	(99.1%)	26,154	25,550	(97.7%)	24,174	(94.6%)
지방공기업	144	144	(100.0%)	3,576	3,335	(93.3%)	3,301	(99.0%)
교육기관	74	73	(98.6%)	13,939	11,702	(84.0%)	11,039	(94.3%)

<파견 ‧ 용역 정규직 전환>

(단위 : 개소, 명)

구분	기 관			인 원
	대상 기관	전환결정 기관		전환계획 인원	전환결정 인원(계획대비)		전환완료 인원(결정대비)
합계	656	454	(69.2%)	102,581	104,758	(102.1%)	67,407	(64.3%)
중앙부처	41	40	(97.6%)	11,361	11,239	(98.9%)	10,198	(90.7%)
자치단체	173	65	(37.6%)	6,271	3,797	(60.5%)	2,650	(69.8%)
공공기관	289	216	(74.7%)	69,876	62,855	(90.0%)	30,610	(48.7%)
지방공기업	82	68	(82.9%)	3,951	2,278	(57.7%)	1,940	(85.2%)
교육기관	71	65	(91.5%)	11,122	24,589	(221.1%)	22,009	(89.5%)

※ 고용노동부 보도자료, “공공부문 비정규직의 정규직 전환 결정 17만5천명-′18년 말 기준, 각 기관별 실적 공개”, 2019.1.25.

그러나 이를 2017년 6월 발표된 비정규직 특별실태조사 결과와 비교하면 비정규직 가운데 전환이 결정된 인원은 절반에 약간 못 미치는 48.8%로 나타난다. 그만큼 많은 수의 노동자들이 여전히 전환에서 예외가 되고 있다는 점에서 현정부 대책 역시 공공부문의 비정규직 고용구조 자체를 규제하는 변화라고 보기는 힘들다.

<공공부문 비정규직 대비 전환계획 인원 비율>

구분	총계				기간제			파견·용역
	전체	(기간제+ 파견·용역)	전환계획 인원	전환결정 비율	전체	전환계획 인원	전환결정 비율	전체	전환계획 인원	전환결정 비율
합계	421,657	362,723	177,112	48.8%	187,131	72,354	38.7%	175,592	104,758	59.7%
중앙 부처	36,698	35,353	20,932	59.2%	19,281	9,693	50.3%	16,072	11,239	69.9%
자치 단체	83,986	72,250	22,789	31.5%	58,825	18,992	32.3%	13,425	3,797	28.3%
공공 기관	157,261	145,745	89,009	61.1%	35,925	26,154	72.8%	109,820	62,855	57.2%
지방 공기업	18,281	16,059	5,854	36.5%	9,067	3,576	39.4%	6,992	2,278	32.6%
교육 기관	125,431	93,316	38,528	41.3%	64,033	13,939	21.8%	29,283	24,589	84.0%

※ 비정규직 인원수는 2017년 비정규직 특별실태조사 결과에서 활용.(1단계)

전환결정비율은 (기간제+파견 ‧ 용역)에서 전환계획 인원 비율임.

※ 전체와 기간제+파견 ‧ 용역의 차이는 시간제 노동임.

2) 전환의 일반 원칙

(1) 상시지속적 업무는 정규직 전환

- 연중 계속되는 업무로서 향후 2년 이상 지속될 것으로 예상되는 업무로 기준을 완화하였다.

기 존	개 선
◾연중 10∼11개월 이상 계속 ◾①과거 2년 이상 지속 ②향후 2년 이상 예상 (①+②)	◾연중 9개월 이상 계속 ◾①삭제 ②향후 2년 이상 예상

(2) 불가피한 경우 예외 인정

- 기간제법상 전환 예외 사유에 해당하더라도 상시지속적 업무라면 전환에 포함하도록 하고 인적 속성에 따른 전환예외 사유를 인정하였다. 그에 따라 60세 이상인 고령자, 선수 등 특기 활용 목적으로 한정된 기간 고용이 예정된 경우, 휴직대체인력, 실업 및 복지대책 차원에서 제공된 경과적 일자리, 고도의 전문적 직무, 다른 법령에서 기간을 달리 정하는 교사 ‧ 강사 등은 전환 예외를 인정하였다. 기간제법상 전환 예외 사유를 배척하는 것 같지만 실질적으로는 일부 고령자의 경우 외에는 전환 제외 범위가 다르지 않다. 초단시간 노동자의 경우 원칙적으로 전환 범위에 포함하였으나, 학교 비정규직 등 초단시간으로 대표되는 노동자들의 경우 전환에서 제외되었다.

- 간접고용의 경우 민간의 고도의 전문성, 시설 ‧ 장비 활용이 불가피한 경우, 법령 및 정책 등에 의해 중소기업 진흥이 장려되는 경우, 산업 수요 및 정부 정책의 변화에 따라 기능조정이 예상되는 경우, 다른 공공기관(자회사 포함)에 위탁 또는 용역사업을 주고 있는 경우, 근로자가 전환 겨부하는 경우 등에는 전환을 제외할 수 있도록 하였다.

(3) 생명안전업무는 직접고용

- 국민의 생명 ‧ 안전에 밀접한 관련이 있는 업무는 직접고용을 원칙으로 하였다. 그러나 구체적 범위를 각 기관별 노사 및 전문가 협의, 다른 기관 사례, 업무 특성 등을 참조해 기관에서 결정하도록 하고 있어 생명안전업무의 범위를 둘러싼 많은 논쟁이 발생했다.

3) 전환 절차

(1) 기간제 : 정규직 전환심의위원회

- 기관별로 전환심의위원회를 설치하도록 하고, 기관 내외부 인사로 구성하되 절반의 외부 인사가 포함될 것을 권고했다. 당사자의 참여는 의무가 아니며 쟁점이 되는 주요 직종의 근로자 대표 등으로부터 의견을 수렴할 수 있도록 하였다.

- 전환범위, 전환방식, 채용방법을 심의위원회에서 결정하고, 직군, 임금체계, 복리후생 등에 대한 기준을 제시하는 것도 심의위원회의 역할로 하였다.

(2) 파견 ‧ 용역 : 노사 및 전문가 협의

- 간접고용의 경우에는 당사자 참여를 구체적으로 명시하고 있는데, 이에는 ①기관, ②파견․용역 근로자(노동조합), ③기관 소속 근로자(노동조합), ④무노조 대표, ⑤외부 전문가 등이 포함된다. 노동자측은 3~10인 이내로 하고 이해당사자 대표가 누락되지 않도록 하였다.(협의기구 전체는 20인 이내) 전문가는 중앙 컨설팅팀에서 지원하였다.

- 협의사항은 전환대상, 방식, 시기, 임금체계, 채용방식 등이다.

4) 전환 방식

(1) 기간제 : 직접고용

- 직접고용 정규직 전환을 원칙으로 하였다. 동일 유사한 업무를 수행하는 무기계약직 등이 있는 경우 그에 해당하는 직군을 적용, 없는 경우 별도 직군을 신설할 수 있게 하였다.

(2) 파견 ‧ 용역 : 직접고용, 자회사, 사회적 기업 등

< 공공부문별 전환가능 모델 >
구분	모델 유형(예시)
중앙부처 및 교육기관	직접고용
자치단체	직접고용 / 공단
공공기관 ·지방공기업	직접고용 / 자회사
* 이해관계자 등이 합의하는 경우에는 사회적 기업, 협동조합 모델도 가능

- 자회사 설립을 통한 전환을 정규직화의 방안으로 제시, 모기관과 수의계약을 체결할 수 있도록 고시를 제정하였다.(공공기관이 자회사 등과 수의계약을 할 수 있는 고용 기준에 관한 고시, 제정 2018.7.18. 고용노동부 고시, 제2018-60호)

- 사회적기업 방식과 협동조합 방식 역시 전환 방안으로 제시하였는데, 이 경우는 수의계약에 대한 법적 보장 및 처우개선의 한계가 있으므로 당사자가 동의한 경우로 제한하였다.

5) 채용방식

(1) 원칙 : 현 근로자 전환 채용

- 2017.7.20 시점에 공공부문에 종사하는 비정규직이 대상에 해당한다고 하였다. 이로 인해 이 시기 이후 채용된 비정규직이 전환에서 제외된다고 보아 이에 해당되는 기관에서 쟁점으로 등장하기도 하였다.

- 전환시 평가절차는 각 기관이 자율적으로 결정하도록 하였다.

- 간접고용의 경우 기간제 채용후 평가를 통해 선별 전환하는 것은 지양하도록 했다.

(2) 예외 : 경쟁채용

- 공정채용이 요구되는 업무는 경쟁 채용을 원칙으로 하고, 기존 노동자들에 대한 가점부여, 제한경쟁을 허용하였다. 대부분의 경우 청년 선호 일자리라는 이유로 경쟁채용 업무로 구분되었다.

6) 전환 이후 임금체계

- 노사협의 및 전문가 자문으로 임금체계를 마련하되 직종별로 동일가치노동-동일임금 취지를 반영하도록 했고, 용역업체의 이윤 등 절감재원은 처우개선에 사용되도록 했다. (파견 용역근로자의 정규직 전환시 절감되는 이윤, 일반관리비, 부가세 등 10~15%는 반드시 처우개선에 활용)

- 가이드라인에서는 직무급, 직능급, 호봉제 등을 설계할 수 있고 동일가치노동-동일임금 취지에 부합하는 형태로 설계하도록 하였으나, 지속가능하고 합리적인 임금체계 설계를 동시에 주문하여 호봉제 도입을 피하라는 취지의 내용을 포함하였다. 이어진 9.22 추가지침에서 급격한 재정부담이 수반되지 않도록 “직종별 동일가치노동-동일임금” 임금체계의 취지가 반영되도록 설계 요청, 결국 비용부담을 덜기 위한 직무급 설계를 권고한 것과 마찬가지다.

3. 문재인 정부 비정규직 정규직 전환 정책 시행 과정에서 발생한 쟁점

1) 고용구조 개선이 아닌 혜택을 부여하는 정책적 성격 : 노동자간 갈등의 양산

많은 노동조합에서 정규직 전환 정책에 따른 전환심의위원회 및 노사전협의체를 운영하는 과정에서 내부 갈등을 안고 있다. 신입직원들을 중심으로 비정규직의 정규직 전환에 반대하는 흐름들이 형성되었고, 이 흐름은 단순한 불만이 아니라 실질적인 세력화로 나타나기도 했다. 도시철도 및 서울교통공사, 철도공사 등에서 비정규직의 정규직화에 반대하는 목소리가 드러났고, 노동조합은 이 갈등을 해결하기 위해 많은 논의와 토론의 과정을 거쳐야 했고, 그런 후에도 일부 격차를 두는 수준으로 조율할 수밖에 없는 경우도 있었다.

이러한 배경에 대해 정규직 채용을 위해 과도한 경쟁에 내몰려야 했던 사회구조를 주로 지적한다. 비정규직 초기와 달리 고용형태가 신분이 되어 정규직 신분을 쟁취하기 위해 노력해야 했던 것에 대한 보상심리가 비정규직 노동자의 정규직화에 대한 반대로 나타나는 문제에 대해 이야기한다. 그런 부분이 분명 노동자간 갈등의 근원에 있다고 마찬가지로 생각하지만, 여기서는 이 문제가 다분히 정책의 성격에서 기인한 점도 있다는 것을 말하고 싶다.

문재인 정부는 이 정책을 구상하는데 있어서 비정규직 고용이 만연한 공공부문의 고용구조 자체를 변화시키려 하지는 않았다. 공공부문의 성격에 있어서 여전히 ‘효율성’의 논리를 국민의 부담이라는 말로 대체하여 사용하고 있으며, 안정적인 공공서비스의 제공과 노동권의 보장을 위해 공공영역이 노동자의 고용에 있어서는 어떤 책임을 지는 구조를 갖추어야 하는가의 차원에서 접근하지는 않고 있다는 것이다. 그래서 결국 이 정책 역시 일부 노동자에게 혜택을 부여하는 것으로 인식되고 말았다. 그렇기 때문에 전환 시점에 존재하는 노동자들이라는 대상의 제한이 도출되고, 이 부분에서 2017.7.20. 시점을 주장하는 사용자와 전환이 이루어지는 시점을 주장하는 노동자들의 대립이 발생하기도 했다.

정부 역시 비정규직의 정규직 전환이 ‘공정하지 않은 절차를 통한 일부의 수정’이라는 인식이 작동했던 것 같다. 공정성에 시비가 없도록 각별한 주의를 요구하면서 공정성이 특히 요구되는 부분, 청년 선호직종인 경우에는 경쟁채용을 하고, 기존 노동자들에 대해서는 가점 부여나 제한경쟁을 허용하는 방식으로 접근했다. 애초에 공공부문 고용구조의 개선에 대한 방향으로 제시되지 않았기 때문에 이 ‘혜택’이 ‘공정’한 것인가에 대한 논란은 예정된 문제였지만, 정부는 이러한 갈등을 오히려 자회사 전환의 합리성을 주장하는 도구로 이용하기도 했다.

노동자들은 이 문제에 대해 어떻게 대응할 것인가가 문제인데, 도시철도나 서울교통공사, 철도노조 등에서는 지속적인 논의와 토론, 설득의 과정을 통해 나름 상황을 극복해 왔다. 일부 격차를 존치시킬 수밖에 없는 한계는 있고, 여전히 갈등의 불씨는 남아있기는 하지만 정규직 전환 투쟁의 힘을 떨어트리는 정도에 이르지는 않았다. 서울대병원을 비롯한 병원사업장의 경우에는 오히려 비정규직 투쟁을 오랜 기간 정규직 노동조합이 함께 해 오면서 이런 시간을 이미 경과해 왔기 때문에 이번 투쟁에서는 노동자간 갈등 없이 공동투쟁과 비정규직 당사자들의 파업까지를 수행할 수 있었다고 보인다. 그러나 반면 공동투쟁의 경험도 없고, 노동조합이 비정규직 문제를 풀어나가겠다는 의지도 없는 경우, 당사자들의 투쟁은 여전히 고립되고, 심각한 경우 정규직 노조의 방해와 탄압을 겪을 수밖에 없는 상황이다.

2) 자회사 고용을 정규직 전환에 포함한 한계

자회사 고용을 정규직 전환의 한 방편으로 인정하면서, 대부분의 공공기관이 자회사를 신설하는 방식으로 비정규직 고용을 이전하는 것을 막지 못했다. 이미 서울시 비정규직 대책 시행시, 서을메트로와 도시철도공사의 청소용역 노동자들에 대해 정규직 전환으로 선전하면서 자회사로 고용이전에 그쳐 비판을 받았던 바 있는데 이것이 중앙정부 정책에서 다시 정규직 전환의 방편으로 등장한 것이다.

원청 모기관이 100% 출자를 하고 엄격히 관리 통제를 하고 (제도적으로는) 종속적인 성격이 용역업체보다 더 강하게 드러나는 측면이 있다. 그럼에도 원청 모기관은 고용에 대한 책임을 전혀 지지 않고(노동법의 규정, 해석, 적용 등에서 확인되지 않는다), 고용과 사용이 분리된 간접고용으로서의 성격은 여전히 존재한다. 게다가 정부의 공공부문 구조조정 정책의 흐름에서 자회사는 불안정한 위치에 있을 수밖에 없다.

가장 크게 두 가지 문제점, 사실상 인력의 공급을 주로 하는 자회사가 근로자 공급 및 파견의 논리 밖에서 성립할 수 있을 것인가의 문제, 그리고 이러한 성격의 회사가 공공부문의 자회사로서 성립될 수 있을 것인가의 문제가 있다. 이에 대한 답을 제시하지 않는 한 자회사 고용이 정규직 전환이라는 설득은 불가능하다. (사실상 이 두가지는 자회사라는 간접고용 형태에서는 답이 제시될 수 없기에 인력공급형 자회사는 성립 불가능하다는 입장이다.)

이상 더 자세한 현재 자회사의 문제에 대해서는 아래에서 다시 한번 다루도록 한다.

3) 생명안전업무

생명안전업무는 반드시 직접고용으로 한다는 원칙을 제시했는데, 한편 당연한 이 원칙이 또 한편 배제를 낳는 기준으로 작동하고 있다. 상시지속적 업무는 직접고용-정규직화라는 원칙을 세우면서도 생명안전업무는 반드시 직접고용이라는 이중적 장치를 두었고, 이에 더해 자회사 전환도 정규직 전환에 해당한다는 방침을 제시함으로써 공공기관에서 대부분의 상시지속적 업무 수행 노동자가 자회사로 이전되는 것을 막지 못했다. 그간의 노동자 사망사고에서 간접고용이 위험을 낳는 구조적 요인으로 확인이 되었고, 그로 인해 생명안전업무 종사자를 비정규직으로 고용하는 것에 대한 문제제기에 대해 직접고용-정규직화라는 방안을 제시한 것이지만, 사실상 사회적 기준은 논의되지 못한 이 기준이 각 기관에서 노사간에 쟁점이 될 수밖에 없었고 사용자들은 직접고용 전환의 범위를 좁히는데 이 기준을 활용했다.

4) 비정규직 주체 배제

논의 과정에서 당사자들의 참여가 실질적으로 이루어졌는가의 부분도 한계로 남는다. 간접고용 비정규직의 조직률 자체가 매우 미미하다는 점을 고려할 때, 간접고용 노동자의 전환 과정에서 직접고용에 대한 요구가 제대로 반영될 수 있었을 것이라는 기대는 하기 힘들다.

민주노총이 2017년 2월, 노동조합으로 조직된 간접고용 사업장 수 및 조합원 수 등에 대해 조사한 결과, 이 가운데 공공부문을 주로 조직하고 있는 여성연맹, 공공운수노조, 민주일반연맹 및 공공부문에 해당하는 보건의료노조의 간접고용 사업장은 376개, 조합원수는 18,626명이었다. (물론 민주노총 지역본부 및 기타 연맹에 편재된 공공부문 간접고용 노동자도 있을 수 있고, 또한 집계된 가운데 공공부문의 범위에 포함되지 않는 민간 사업장도 배제하지 않은 수치이기는 하다.) 이는 전체 공공부문 비정규직의 5% 수준이다.(물론 이것도 비정규직 전체 조직률에 비하면 매우 높은 수치이기는 하다.)

한국노총을 포함한다면 조금 더 늘어나겠지만, 실질적으로 노동자의 의견을 대변할 수 있는 노동조합 조직은 매우 낮은 비율로 조직되어 있고, 노사전협의체에는 정규직 노동조합 역시 당사자로 참여하기 때문에 정규직 노동조합이 어떤 입장을 취하느냐도 비정규직의 고용 문제에 영향을 미칠 수밖에 없는 구조이다. 이 정규직 노동조합을 하나의 당사자로 둔 배경은 정부가 이 문제를 고용구조 개선이 아닌 ‘이해관계의 조정’의 성격을 가지는 문제로 이해하고 있음을 보여주는 것이기도 하다.

기간제 노동자의 경우에는 당사자 참여 자체가 원칙화되지 않았다. 현재 논의되고 있는 3단계 정책(민간위탁)의 경우도 마찬가지다. 주체를 어느 위치에 두는가에서도 정부가 이 정책을 수립하고 추진함에 있어서 시혜적 조치라는 인식을 바탕에 두고, 효율성을 우선한 공공부문의 성격을 우선하였음을 읽을 수 있다.

5) 임금체계 설정

전환 가이드라인에서는 호봉제를 병렬적으로 제시하고 있지만, 예산의 급격한 부담이 없도록 방침을 내리고, 지속가능한(장기근속에 따른 임금 상승이 없는) 임금체계 설정 등을 요구하면서 결국 직무급의 도입을 추진한 것이다. 직무임금은 최저임금에 맞추어 설계되고, 노동자들은 전환 과정에서 대부분의 근속을 상실하고 대략 3년 정도의 근속에 대한 수당을 인정받는 정도에 그친다. 전환에 따라 임금 상승이 이루어졌음을 정부는 선전하지만, 전환에 따른 효과와 최근 2년간의 최저임금 인상 등을 고려할 때, 이 임금인상은 더 이상 진전되지 못할 가능성이 크다. 이후 확대될 임금격차는 다분히 현재 설계된 직무임금체계로 인한 것이 될 것이다.

4. 자회사, 왜 문제인가?

자회사 전환의 실태와 문제점에 대한 상세한 내용은 공공운수노조, 강병원 의원실, 「공공기관 비정규직 자회사 전환, 간접고용 해법인가?」 토론회 자료집을 참조.

1) 처우개선 실태

2019년 6월 3일 진행된 토론회에서 확인된 바, 전환 전 임금 수준은 2,295,797원, 전환 후 임금 수준은 2,547,636원으로 전환 후 임금은 평균 251,839원 인상된 것으로 나타났다. 인상률은 약 10.96%이다. 5월 15일 고용노동부에서 정규직 전환 이후 임금이 기간제의 경우 16.9% 인상되었고, 파견 ‧ 용역의 경우 15.6% 인상되었다고 발표했으나, 자회사의 경우 그 보다 낮은 인상률을 보였다. 고용노동부 조사에 자회사 노동자가 거의 포함되지 않았음을 고려할 때, 직접고용이 자회사로의 전환보다 처우개선에 효과적임을 보여주는 부분이라 할 수 있다.

<자회사 전환 전후 임금 개선 수준 비교>

	고용노동부 보도자료	본 자료 (전체)	본 자료 (시설관리)	본 자료 (청소)	본 자료 (경비)
전환 전	1,994,167	2,295,797	2,595,135	1,904,836	2,176,424
전환 후	2,319,167	2,547,636	2,857,213	2,172,293	2,439,193
인상액	325,000	251,839	262,078	267,456	262,769
인상률	16.3%	10.96%	10%	14%	12%

* 고용노동부 자료가 연 평균임금으로 제시되어 있어, 이를 12월로 나누어 산정함.

2) 고용개선 실태

질라라비 2019년 7월호

자회사로의 고용이전의 효과는 처우의 개선보다는 고용의 안정성에 있을 것이다. 그러나 아쉽게도 현재 확인되는 고용의 안정이라는 것 역시도 자회사 전환으로 인한 효과라기 보다는 정책에 따른 효과라고 보는 것이 타당할 것 같다. 이유는 다음과 같다.

첫째, 현재 구조로서 확보된 고용안정을 위한 도구는 모기관과 자회사 계약에서 경쟁입찰이 아닌 수의계약을 보장하고 있다는 것뿐이다. 그런데 이는 3년 후에는 재검토 된다. 즉, 지금의 정책이 유지되는 가운데는 고용보장의 효과로 나타날 수 있지만, 모기관과 자회사의 계약 자체에서 고용안정성을 흔들 수 있는 여지는 여전히 존재하고 있다는 것이다.

두 번째는 적극적인 계약 해지에 관한 조항을 계약 부속 조건에 삽입하고 있다는 것이다. 자회사의 책임 없는 사유, 즉 모기관의 사정 변경으로 인해 계약을 해지할 수 있도록 하고 있는 조항들이 곳곳에서 눈에 띈다. 심지어 예산의 감소나 미확보, 정부 정책의 변화를 계약해지 사유로 포함하고 있는 곳도 있었다. 현 정부의 정책이 중단되거나 이후 변경되면 언제든지 자회사를 다시 민간으로 돌릴 수 있다는 이야기다. 또 일부 기관은 자회사의 쟁의 등을 이유로 계약을 해지할 수 있는 노동3권에 대한 침해 규정을 두고 있기도 했다.

문제는 이러한 문제적 요소가 있는 계약의 내용을 수정하는 것으로는 본질적 처방이 불가능하다는데 있다. 오히려 모기관과 자회사의 용역계약이라는 형태가 기존의 용역업체와의 계약과 실질적으로는 다를 바 없다는 점에 좀 더 주목해 보아야 한다. 그래서 위에 언급한 조항들뿐만 아니라, 일반적으로 수급회사의 귀책사유에 따른 계약해지에 대한 조항들은 당연하게 삽입된다. 그리고 업체가 변경될 경우 고용승계 협조의 내용이 부가된다. 이러한 조항들은 현재 신설된 자회사들이 모기관의 업무만을 수행하고 있으며, 비정규직의 정규직 전환 및 고용안정이라는 정책적 목적으로 수의계약을 허용하고 있다는 점을 고려할 때 그 성격이 상당히 모호해 질 수밖에 없다.

반면 자회사라 하더라도 모기관과 ‘용역계약’을 체결하고 있는 한, 이러한 계약관계에서의 일반적 책임조항들을 완전히 배제할 수 있는가라는 문제 또한 남는다. 결국 자회사도 간접고용이라는 점을 확인하는 것에서 다시 출발할 수밖에 없다. 간접고용 구조로 인한 고용의 불안정성이 여전히 자회사로의 전환에도 불구하고 고용구조에 내재할 수밖에 없는 것이다. 이는 분명 현재의 정규직 전환이라는 정책 흐름과 충돌되는 부분이며, 자회사가 고용의 안정성을 보장하는 정규직 전환의 일환이라는 정부의 선전은 계약구조 내에서는 도무지 해명되어 나타나지 않는다.

3) 인력공급기관에 지나지 않는 신설 자회사

인력공급을 주로 하는 기존의 자회사도 마찬가지다.

질라라비 2019년 7월호

신설 자회사의 경우 독립적인 기관으로서의 성격을 찾아보기 어렵다. 대부분 용역업체의 업무내용이 그대로 자회사로 이전되었으며, 사업적 성격이 아닌 대부분이 인력공급형에 해당된다. 또한 모기관이 이윤 및 일반관리비 등을 보장하는 것으로서 자회사의 이윤과 운영이 유지되며, 모기관에서 인건비를 구체적으로 산정하고 채용해야 할 근로자 수 등을 정하고 있다.

인원 관리에 모기관이 직접적으로 영향을 미치거나 관리하는 경우도 나타났는데, 정원을 직무별로 세분화 하여 정해 두거나, 정원 조정 및 인원 변경, 교체 등의 경우 모기관에 통보, 협의를 넘어 승인을 받도록 한 곳도 있었다. 자회사 노동자들의 신원에 대한 증빙을 모기관에 제출하도록 한 경우도 있었다.

신설 자회사가 사실상 인력공급형에 지나지 않는다는 점은 알리오에 공시된 현재 신설 자회사의 목적 사항을 보면 보다 분명히 드러난다. 신설 자회사 대부분이 인력공급서비스업, 시설 및 운영 관리, 경영지원 서비스업 등을 주요사업으로 하고 있었다. 즉, 기관이 존재하는 한 상시적으로 존재하는 업무에 대해 다만 인력을 공급하기 위한 자회사를 둔 것이다.

이는 한국철도공사의 코레일테크(주) 사례에서 잘 드러난다. 코레일테크(주)는 철도의 선로 유지 보수 등의 업무를 주되게 수행하는 자회사이며, 알리오를 통해 확인되는 사업목적 역시 ‘철도궤도공사’로 공시되어 있다. 심지어 공공기관으로 지정되어 있기도 하다. 그러나 정규직 전환 과정에서 대부분의 해당 업무가 직영 운영이 결정되었고, 그간 민간 용역업체로 운영되던 시설관리 및 청소 등의 업무를 자회사로 전환하면서 코레일테크(주)로 소속되게 되었다. 그 과정에서 코레일테크(주)는 사실상 주요사업 목적 자체가 변경되는 상태가 되었고, 그 정관에 “청소(건물위생관리사업 등) 용역업”을 신설하게 되었다. 기관 목적에 하나의 사업을 추가한 것이지만, 실제로는 해당 노동자들이 코레일테크(주)의 대다수를 차지하는 인력이 되면서 기관의 성격자체가 바뀌어 버린 것이다. 이러한 경우 자회사는, 그저 모기관으로 인력을 수급하는 통로에 지나지 않는다.

심지어 일부 자회사의 경우 그 정관에 ‘파견업’ 또는 ‘인력공급업’ 등을 목적 사업으로 명시하고 있었다. 여러 목적 사항 중 하나이지만, 공공기관의 출자로 파견업체 또는 인력공급업체를 만들었다는 비난을 면하기는 어려울 것이다.

이는 6월 3일 토론회 준비과정에서 입수, 확인된 자료에 한정해 검토된 것이며, 전체 자회사에 대해 검토된 것은 아니다.

<목적에 파견 및 인력공급업을 포함한 자회사>

* 주식회사 아리랑TV미디어 제2조(목적) 10. 인력공급업 및 파견업

* 지케이엘위드(주) 정관 제3조(사업) 9. 인력파견업

* 기보메이트 정관 제2조(목적) 1. 근로자파견업

* SBDC종합관리(주) 정관 제2조(목적) 4. 근로자 파견업

* 중진공파트너스(주) 정관 제2조(목적) 1. 근로자 파견업

* 코스포서비스(주) 정관 제2조(목적) 1. 고용알선 및 인력공급업

* 코웨포서비스(주) 정관 제2조(목적) 1. 고용알선 및 인력공급업

* 이더블유피서비스(주) 정관 제2조(목적) 1. 고용알선 및 인력공급업

* 킨스파트너스(주) 정관 제2조(목적) 7. 고용알선 및 인력공급업

* 캠코시설관리(주) 정관 제2조(목적) 3. 인력공급업

* 코레일네트웍스(주) 정관 제2조(목적) 24. 고용알선업, 인력공급업

* 케이앤에프파트너스(주) 제2조(목적) 4. 사업지원서비스업(고용알선 및 인력공급업, 사무지원 서비스업 포함)

4) 자회사의 독립성 강화는 불가능한 구조

가이드라인에서는 자회사 설립의 근거를 명시적으로 둘 것, 모회사의 인사적체 등을 해소하기 위해 자회사를 설립하는 방만한 설립을 지양할 것, 모회사의 자회사에 대한 개입은 직접적 지배가 아닌 협약 등을 통한 서비스 관리 수준에 그칠 것 등을 통해 자회사가 독립적인 면모를 갖추도록 하고 있다. 또 자회사는 합리적 임금 ‧ 승진체계를 갖추고 역량을 강화하기 위한 노력을 기울일 것 등을 함께 제시하고 있다. 그러나 자회사 운영을 위한 안정성의 확보는 모회사와의 수의계약을 보장하는 정책에 따라 이루어지고, 자회사는 모회사의 예산에 종속된다.

또한 출자회사에 대한 원청 기관의 관리규정을 살펴보면, 출자회사의 사업계획, 예산편성, 결산, 경영목표, 사업조정, 통폐합 등 구조조정 등에 대한 사항 들을 원청 기관의 관리업무로 두고 있다. 자회사는 예산을 편성하고 사업계획을 수립하면 원청에 제출해야 한다. 모기관에 의해서 이처럼 관리되는 자회사가 독립적 경영체로 원청과 협약을 통해 관계되는 대등한 위치가 되기는 매우 힘들어 보인다.

신설된 자회사들 가운데는 인력 용역이라는 비판을 피하기 위해 자체적인 수익사업을 고안하려 애를 쓰기도 한다. 그러나 이러한 조치는 오히려 안정성을 더 해치는 길이 될 수 있다. 또한 독립적인 수익사업 역시도 마음대로 할 수 있는 것은 아니다. 앞서 출자회사관리규정에 있는 것처럼 사업에 대해 원청이 관리하고 승인해야 하는 구조를 가지고 있다. 예를 들어 한국철도공사의 자회사들은 여러 개의 수익사업을 운영하기도 한다. 그러나 독자적으로 이윤을 창출하고 사업을 계획할 수 있는 것은 아니다. 그 수익사업이란 원청이 관리하고 승인하며, 때로는 원청이 떠넘기는 적자 사업을 맡아야 하기도 한다. 사업을 빼가면 또 빼가는 대로 용역계약을 축소해야 할 수밖에 없다. 독자적인 수익사업이 있든 없든, 원청의 지배력 아래 있다는 것은 달라지지 않는다.

5) 원청의 책임회피 지속

고용의 책임을 져야 할 실질적인 권한을 가진 원청이 사용자로서 책임을 지지 않는 것은 여전하다. 심지어 100% 출자한 자회사라고 하더라도 마찬가지이다. 현재 신설되는 자회사들의 다수는 ‘자회사가 근로조건 및 근로기준법상 일체의 책임을 지며, 노동쟁의에 대한 책임을 지고, 산재보상, 복리후생 등에 대해 모든 책임을 지고 모기관에 피해가 없도록 해야 한다’는 계약상의 문구를 원하청 용역계약에 포함하고 있다. 여전히 용역비를 통해 노동조건을 통제하고, 고용에 대한 본질적 권한도 가지고 있으며, 자회사의 인력관리에 직접적인 영향력을 행사하기도 한다. 그리고 포괄적인 작업 지시, 때로는 심지어 직접적인 작업지시까지 하면서 근로계약상 당사자가 아니라는 이유로 고용에 대한 책임을 회피하는 태도는 달라지지 않는다.

일면 이러한 문구가 근로계약상 사용자로서 자회사의 당연한 책임을 확인하는 수준으로 볼 수도 있지만, 용역계약을 통해 모기관의 책임을 전적으로 면하려는 의사는 충분히 확인할 수 있다. 분명 모기관의 유지 운영을 위해 필요한 업무를 수행하고, 모기관이 제공하는 공적 서비스의 일부를 위탁하고 있음에도 불구하고, 모-자회사의 구분은 고용상 책임을 엄격히 분리하기 위한 경계로 활용되고 있는 것이다.

덧붙여, 자회사는 훨씬 강한 종속성을 여러 면모에서 드러내지만 이러한 부분에 대해 기존과 같이 불법파견 등으로 다툴 수 있을지는 알 수 없다. 인천공항 불법파견 사례에서 원청의 지시에 대해 서비스의 유지 관리를 위한 정당한 지시권으로 인정한 것처럼, 공공기관의 성격상 자회사에 대한 원청의 지배권-그에 따른 지시통제력 행사를 배격할 수 없는데, 불법파견이 용역업체 시기와 동일하게 판단될 것이라는 기대는 사실 하기 힘들 것이다.

6) 공공기관으로 지정된 자회사의 허구

인천공항, 잡월드, 그리고 고 김용균 투쟁 이후 시민대책위의 합의과정에서 공공기관으로 지정된 자회사 전환이 합의된 바 있다. 그러나 공공기관으로의 지정이 자회사 고용의 한계적 측면을 극복할 수 있는 방편은 아니다. 이는 기존의 자회사 사례들을 보면 잘 알 수 있다. 앞서 언급한 코레일테크(주)의 경우도 그 대표적 사례이며, 또 다른 한국철도공사 자회사인 코레일네트웍스(주)의 경우도 공공기관으로 지정된 자회사가 노동조건 개선에서 얼마나 큰 제약에 놓이는지를 볼 수 있는 사례다. 코레일네트웍스(주)는 한국철도공사와의 2019년 용역계약을 아직 체결하지 못하고 있다. 노동자들의 임금 인상 요구에 대해 철도공사측이 예산을 이유로 수용하고 있지 않고, 이러한 교섭의 난항은 용역계약이 체결되지 않은 상태로의 공백으로 이어지고 있다. 임금 인상이 난항에 부딪힌 가장 큰 이유는 바로 코레일네트웍스가 기타 공공기관으로 지정되어 있다는 이유이다. 공공기관의 경우 기재부의 예산편성지침의 적용을 받게 되는데, 기재부의 지침에 따라 2019년 임금인상은 3.3%까지만 허용되고 있기 때문이다. 해당 노동자들은 정부가 비정규직 적정임금으로 제시한 바 있는 정규직 대비 80% 임금을 단계적으로 달성할 것을 요구하고 있으나, 현재 임금 수준은 정규직 노동자의 44% 수준에 그치고 있다. 이러한 차별의 해소를 위해서는 높은 수준의 임금인상을 통해 격차를 해소하는 것이 필요한데, 공공기관 예산 지침에 통제되는 가운데는 그 격차를 해소할 수가 없다.

5. 이후 방향

1) 자회사 구조에 맞선 투쟁이 필요

(1) 자회사에 대한 정부 정책과 충돌하는 현재의 자회사 고용

현재의 자회사 구조는 오랜 기간 존속되기 힘들다. 최소한 정규직 전환의 수단으로서 오래 기능하기는 힘들다. 첫째, 정부가 민영화 정책을 포기하지 않는 한, 자회사는 계속해서 고용불안을 낳을 수밖에 없기 때문이다. 지금까지 자회사의 모습이 그랬고, 정부의 자회사 정책이 그랬다. 자회사는 지분 매각을 통한 민영화, 통폐합 및 청산 등 구조조정의 1차적 대상이 되어 왔다. 그래서 공공성이나 노동권 보장이 아닌 비용적 효율성을 강조하는 정책 기조가 변하지 않는 한, 공공부문의 민영화 정책이 유지되는 한 자회사 전환은 고용안정을 결코 보장하지 않는다. 또 하나, 정부는 공공부문의 방만경영을 이유로 자회사에 대한 규제를 - 여전히 너무도 불충분하지만 - 강화하는 흐름을 가져왔다. 이런 방향의 정책적 흐름과 지금의 비정규직 고용 개선을 위한 자회사 남발은 분명 충돌하는 정책이다. 어느 측면이든 현재와 같이 자회사를 만들어 고용을 이전하는 형태의 정책은 장기적으로 추진되기 힘들다.

(2) 투쟁을 통한 자회사 고용정책의 철폐, 직접고용으로 나아가는 투쟁의 준비

자회사 고용이 대세일 것 같았으나, 자회사 역시 간접고용에 불과하다는 목소리가 이어지고, 무엇보다 노동자들의 투쟁이 일어나고 있다. 멈추지 않을 것 같던 자회사 전환 흐름을 멈추어 세운 것이 바로 지금 진행되고 있는 톨게이트 노동자들의 투쟁이며, 병원사업장 노동자들이 자회사 전환에 맞서 투쟁했고, 서울대병원, 경북대병원에서는 직접고용 쟁취라는 결과를 만들어 냈다. 또 발전소의 비정규직 노동자들은 김용균 투쟁 당시 공공기관인 자회사로 전환이 합의되었으나, 특조위의 결과에 따라 직접고용을 요구하는 투쟁으로 나아가고 있다. 이 모든 흐름 역시 더 이상 자회사 고용이 대안이 아님을 말하는 것이며, 지금의 자회사 고용 구조를 깨트리는 것으로 나아가는 한 방향이다. 지금의 모든 투쟁이 긍정적 결과를 얻지 못한다 하더라도, 노동자들의 투쟁으로 자회사가 제대로 된 정규직 전환이 아님은 이미 충분히 입증되고 있다.

지금 잠시, 고용개선이나 처우개선이 있다 하더라도 이는 자회사에의 고용이라는 고용형태나 방식에서 기인하는 것이 아니라 현재 정책을 추진하고 있는 흐름에 따른 부수적 효과일 뿐이다. 이 정책집행력이 사라진다면, 이 개선은 더 이상 유지되지 않는다. 기존의 자회사 노동자들이 그랬던 것처럼, 노동조건은 끊임없이 아래로 떨어질 수밖에 없다. 자회사 고용은 여전히 지속적으로 개선되어야 할 간접고용에 불과하다. 자회사 전환을 받아들일 수밖에 없었다 하더라도, 직접고용으로 다시금 나아갈 수 있는 투쟁을 준비하고 시작하는 것이 지금, 무엇보다 필요하고 중요하다.

2) 공공부문의 임금 통제에 대한 문제

직무급 체계는 기존 공무직 호봉체계가 있어서 그에 편입되거나 유사하게 편재되는 경우, 투쟁을 통해 직접고용을 쟁취한 경우 외에는 거의 방어하지 못하고 있는 상황으로 보인다. 특히 공공기관의 경우 별도직군, 별도직무로 무기계약직을 전환하는 경우가 대다수이고, 자회사 전환의 경우에도 호봉체계를 설계하는 경우는 거의 전무하리라 생각된다.

직무급 도입의 배경이 재정부담의 완화에 있다는 점에서 저임금 노동자군의 유지를 위한 임금체계라는 것은 분명하다는 점, 노동자 임금 인상을 억제하는 기제로 사용된다는 점, 노동자간의 격차를 좁히지 못하고 차별을 영속하게 한다는 점 등에서 직무급 도입을 반대하는 투쟁이 필요하다는 정도로만 언급하고자 한다. 여러 가지 논의와 의견이 있으나, 무엇보다 중요한 것은 노동자들이 집단성과 동질성을 유지하며 투쟁할 수 있는 기반의 마련이라고 생각된다. 임금의 경우 오랜 기간동안 자본은 집단적 임금교섭 체계를 깨고 노동자의 임금을 개별화하려고 해 왔으며, 그 대표적인 임금체계가 연봉제, 성과연봉제로 대표되는 것이었다. 직무급 역시 마찬가지다. 직무별 노동조건과 그 결정체계의 분리, 결정에 대한 자본의 주도권 확보라는 점에서 기존의 임금체계 개별화 시도와 달리 볼 것이 아니라는 점에서 직무급제 도입을 인정하고, 합리적 체계로 주장하는 논리들은 받아들이기 힘들다. 직무급 형태가 자리를 잡게 되면 임금은 더 이상 노동조합의 교섭사항으로서 힘을 유지하기 힘들게 될 것이다. 직무급 도입을 막기 위해, 또는 직무급 도입 이후 임금격차 축소를 위해 어떻게 싸워나갈 것인지 방안을 고민하는 것, 그 방향에 있어서는 노동자가 분할되지 않고 집단적 힘을 유지할 수 있기 위해 어떤 변화와 개선이 가장 필요한지를 논의하는 것이 필요하다고 본다.