[특집3]

1. 정부의 산재보험 급여제도 개선방향

노동부의 산재보험혁신팀이 발표한 ‘산재보험제도 정책방향’ 중 산재보험 급여체계에 대한 정책방향은 ○보험급여 수준의 형평성을 제고하고 급여체계 선진화를 골자로, △중복, 과도 또는 형평성 문제가 제기되고 있는 휴업급여, 연금급여, 장해보상제도 등을 합리적으로 개선 △재해자의 사회복귀를 촉진하기 위해 재활급여를 신설하는 방안을 제시하였다.

이를 위해 ‘산재보험제도발전위원회’(제도발전위)를 구성하였고, 2005.11.11. 정책토론회를 통해 산재보험 재정수지 악화 요인으로 △요양기간 장기화에 따른 요양급여의 증가 △지급기준의 상향조정, 수급기간의 장기화로 인한 휴업급여의 증가 △장해연금, 유족연금, 상병보상연금 등 연금수급률의 증가 문제를 언급하며, ①휴업급여 및 상병보상연금 개선 ②장해급여 및 유족급여 개선 ③재활급여의 도입검토 ④급여가치 연동체계와 최고․최저급여제도 개선 ⑤산재보험급여 형평성 제고방안 등을 제시하였다.

이들이 현재 산재보험 급여의 현황 및 문제점으로 지적한 것은 △’00. 7월 적용 확대 이후 보험급여가 매년 급증하고 있음 △현행 보험급여체계는 일부 요양장기화를 유도하고 있고 형평성/합리성에 문제가 있음 △국민연금, 자동차보험 등 다른 사회보험과 연계가 미흡함 △현행 보험급여체계가 요양과 현금보상 위주로 구성되어 있어 직업/사회재활과의 연계성 미흡함을 지적하고 있다.

이에 따라 과잉 보장되는 급여의 수준을 낮추고, 일정연령 이후 연금 지급액을 낮출 수 있는 방안을 고려하며, 국민연금 등과의 중복급여 조정을 통해 산재보험 급여의 지급률을 낮추겠다는 것을 골자로 하여 단기적으로 산재보험 급여체계 개선을 통해 공단의 지출비용을 줄이겠다는 것이다. 공단은 노동자의 ‘도덕적 해이’를 주되게 여론화하며, 부정수급자에 대한 포상신고제(일명 ‘산파라치’)를 실시하는 등 대대적인 여론작업을 진행하고 있다. 이러한 개선방안은 재해를 당한 노동자의 인간으로서 기초적으로 생활 보장마저 포기하겠다는 의미로 해석되며, 공단의 지출비용을 줄여 재정안정에 기여하겠다는데 주목적이 있다고 할 것이다.

2. 산재보험 급여체계 개선방안의 문제점

1) 산재보험 급여체계 개선의 필요성에 대한 문제

산재보험은 적용범위 확대를 통해 1998년 보험업을 포함한 금융기업을 적용대상에 포함하였고, 2000년에는 1인 이상 모든 기업을 산재보험 적용대상에 포함하는 등 적용확대가 이루어진 바 있다. 이로 인해 공단이 발표하는 재해율은 00년 0.73%, 01년 0.77%, 02년 0.77%, 03년 0.90%, 04년 0.85%로 낮게 산정된다.(※재해율은 [재해자(분자)/산재보험의 적용대상자(분모)]로 산정되는데, 적용대상자의 증가로 분모값이 커지면서 재해율 감소에 많은 영향을 끼쳤다고 할 수 있음. 산재은폐도 상당수 존재함)

최근의 재해 유형은 대규모 또는 장기간의 치료를 요하는 중대재해, 중증 장해를 동반하거나, 사망의 지속적 증가, 장기 요양자 중에는 산업발전의 절대적 피해자라 할 수 있는 진폐노동자들이 상당수를 차지하고 있고, 뇌혈관계/심혈관계질환 등 과로성 질병에 의한 재해의 증가, 직업성 정신질환 등 직업병의 변화추이, 업무상 자살 증가 등 재해의 유형이 고전적인 업무상 사고성 재해에서 벗어나 다양화되고 있다는 측면을 무시하고 단순히 공단의 산술적인 통계수치를 자의적으로 해석하고 있다.

이러한 제도발전위의 개선방안이 마련된 배경에는 ‘한국경영자총협회(기업안전보건위원회)’에서 발표한 ‘산재보험제도의 문제점과 개선방안(2005.10월)’에 터잡아 각종 개선방안이 마련되고 있다는 점도 주목해야 할 것이다. 산재보험이 갖는 사회보험으로서의 특징을 망각하고, 기업의 고용불안 문제와 대외경쟁력 강화를 위해 휴업급여 수준을 낮춰야 한다는 논리를 전개할 수 있다는 것만으로도 산재보험을 사(私)보험에 입각해 접근하고 있다는 것을 확인시켜 주는 부분이라 할 수 있다.

2) 휴업급여 및 상병보상연금 개선방안의 문제점

제도발전위는 ㉠재요양시 직전 근로소득을 중심으로 휴업급여 산정 ㉡휴업급여의 대기기간 확대적용 ㉢휴업급여의 지급기간의 설정 ㉣임시장해연금과 영구장해연금으로 분리운영 ㉤휴업급여의 수급기간 중 취업활동의 부분적 허용 ㉥휴업급여의 수급기간 동안 사회보험제도의 당연적용 ㉦다중근로자에 대한 휴업급여 산정방식의 개선 ㉧요양종결 그리고 직업재활 또는 직업알선에 대한 공단의 직권규정 강화를 제시하고 있다.

① 요양기간 2년이 경과시 휴업급여 지급제한-요양종결 종용을 넘어 공단의 직권규정 강화

현행법은 요양기간 2년이 경과되고 폐질등급 1-3등급에 해당되는 경우 휴업급여 대신 상병보상연금을 지급하고 있는데, 상병보상연금은 폐지하고 1-3등급에 해당되지 않는 경우라도 임시장해연금을 지급하고, 임시장해연금의 지급 이후 일정기간이 경과되면 영구장해연금을 지급한다는 내용이다. 2년 이상 요양자에 대해 휴업급여를 지급하지 않겠다는 내용이라 할 수 있다. 요양기간이 장기화된다는 것은 노동자에 대한 의학적인 치료의 필요성이 존재한다는 것을 의미하는데 노동자의 상병상태에 대한 적극적인 검토 없이 요양기간을 2년 이내로 제한하고, 공단이 ‘수시로’ 임시장해등급을 결정할 수 있는 제도적 장치를 통해 요양 종결을 촉진시키고자 하고 있다.

현행 제도에 의하면 휴업급여 수급기간 동안 노동현장에서 일을 하였을 경우에는 근로시간이나 소득수준에 관계없이 휴업급여의 지급이 중단된다. 현행대로라면 노동현장에서 일을 하면서 상병상태에 따라 요양치료를 받고 휴업급여를 청구하지 않으면 되는 문제이다. 재해를 당한 노동자가 노동현장에서 일을 할 수 있는 상태라면 재해에 따른 치료는 종결되었다는 것을 의미하는 것으로 더 이상의 휴업급여를 지급받을 필요가 없는 상태라 할 수 있으며, 노동현장으로 원직복귀가 현실적으로 제한되고 있다는 것이 더 큰 문제라 할 것이다.

공단은 업무상 재해 여부의 결정권한을 갖고 있다. 현재 주치의 소견을 무시하고 특진에 대한 고려도 없이 자문의 소견에 따라 요양연기 여부를 결정하면서 실질적인 치료종결을 종용하는 사례가 빈번히 발생되고 있는 현실로 볼 때, 이에 한발 더 나아가 상병상태, 상병별 평균요양기간, 그리고 요양치료의 수준이나 방법 등에 따른 기준을 마련하여 공단이 직권으로 종결할 수 있는 권한을 부여한다는 방안은 공단의 횡포에 날개를 달아주는 것이라 할 수 있다. 또한 공단이 추천한 직업재활 또는 직업알선 프로그램에 정당한 사유 없이 거부를 하게 될 경우 휴업급여의 전부 또는 일부를 한시적으로 삭감할 수 있도록 제재규정을 둔다는 내용까지 담고 있어 휴업급여를 빌미로 노동자의 직업선택의 권리마저 박탈하겠다는 권위적이고 폭력적인 방안이라 할 수 있다.

② 14일 이내의 치료를 요하는 업무상 재해에 대한 합법적인 산재은폐 조장

업무상 재해로 인한 요양기간이 4일 이상인 경우에 산재보험 급여를 받을 수 있다. 휴업급여는 취업하지 못한 기간이 3일 이내인 경우에는 지급하지 않는다는 것을 의미할 뿐만 아니라 치료기간이 3일 이내인 재해는 산재보험 급여의 대상이 아니다. 이를 14일로 연장한다는 것은 14일 이내 기간의 치료를 요하는 업무상 재해에 대해 적법하게 산재은폐를 허용하겠다는 것이라 할 수 있다.

③ 휴업급여 수급 기간동안 사회보험제도의 적용-중복급여의 조정을 위한 비용전가

휴업급여를 받는 기간동안 노동자와 산재보험이 각각 1/2씩 사회보험을 부담한다는 내용이다. 이는 휴업급여를 소득으로 오인한 결과라 할 수 있으며, 국민연금 등 사회보험과의 중복급여 조정 등 법률 개정을 통해 산재보험 급여의 지급률을 낮추기 위한 한 방편으로 노동자의 사회보장 방안이라기보다는 중복급여 조정시 각 주체 간 비용부담의 문제를 해소하기 위한 방안이라 할 수 있다.

3) 장해급여 및 유족급여 개선방안의 문제점

① 장해급여의 저하 및 상병보상연금의 폐지

제도발전위는 ㉠장해등급 판정과 관련된 문제 ㉡장해보상연금 또는 상병보상연금 수준의 문제 ㉢장해보상에서 선급금 문제 ㉣ 장해로 사망한 경우 장해보상일시금과의 차액을 유족에게 지급하는 문제 ㉤장해등급의 변경으로 이미 지급된 일시금을 새로이 지급하는 연금에 반영하는 문제 ㉥ 장기적 고려-장해등급이 높은 근로자를 대상으로 일시금 제도의 폐지를 제시하고 있다. 제도발전위는 산재보험 급여의 재정수지 현황을 분석하면서 장해연금 등 연금수급률이 증가하는 문제점을 지적하였으나, 이러한 문제제기와 달리 장기적으로는 일시금 제도를 폐지하고(장해등급이 낮은 경우 제외), 연금화하며, 선급금 제도도 최소화할 방안을 제시하고 있다.

이는 장해등급 판정기준이나 장해등급별 평균임금의 지급일수에 대한 하향조정, 임시장해연금․영구장해연금을 구분하여 도입하고, 장기적으로는 국민연금 등과의 중복급여를 근거로 일정연령 이후 산재보험 연금지급액을 저하시키고자 하는 방안과 연관되어 있다.

② 유족급여의 저하

제도발전위는 ㉠유족보상연금의 기본금액과 가산금액의 문제 ㉡연금수급권 분할 ㉢외국인 근로자에 대한 일시금 지급문제 ㉣장기적인 고려사항을 제시하고 있다. 현행 유족급여는 일시금, 일시금+연금, 연금 수급등의 방식이다. 연금의 경우 유족수급권자 1인이 있는 경우 기본금액 47/100을 기준으로 5%가 가산된 52/100을 기준으로 지급한다. 제도발전위가 제시한 유족급여의 개선 방안은 유족급여의 기본금액을 모두 낮추기 위함이고, 배우자의 소득에 따라 연금 지급액을 줄이는 방안까지 제시하고 있다.

③ 간병급여의 저하 및 현물급여화

제도발전위는 ㉠단기적으로 요간병 정도의 확인절차 개선, 현물급여의 성격강화 및 급여 적정성의 문제 ㉡장기적으로 현물급여 전환을 제시하고 있다. 간병급여는 요양을 종결한 후 의학적으로 상시 또는 수시로 간병이 필요한 경우 지급되는 것으로, 현금보상의 실효성 문제를 언급하여 간병급여의 지급요건 및 절차규정을 강화하고, 간병급여의 지급액을 낮추고 장기적으로 현물급여화하는 방안을 제시하고 있다.

4) 재활급여의 도입-공단의 직업재활 사업에 대한 과대포장

제도발전위는 재해를 당한 노동자가 요양기간 중 재활프로그램 참여를 기피하고 그 결과 직장복귀율이 낮을 뿐만 아니라 단기퇴직률이 높은 실정을 지적하면서, 직업재활훈련과 훈련수당의 현실화, 재활급여의 도입 등을 통해 사회복귀를 지원하는 방안을 제시하고 있다.
그러나 제도발전위가 제시하는 직업재활 또는 직업알선에 참여하지 않는 경우 직권으로 치료를 종결시키거나, 휴업급여 지급을 중지하는 방안과 함께 고려되는 재활사업은 노동자가 노동현장에 복귀할 수 있은 실질적인 보장방안이라기 보다는 강제적인 직업재활을 통해 사회복귀률이 높아진다는 통계자료를 만들기 위한 방편에 불과하다고 할 것이다.

5) 급여가치 연동체계와 최고․최저급여제도 개선방안-일정연령 이후 단계적 저하

제도발전위는 산재보험 급여수준의 형평성, 과잉보장을 언급하며, 연령별, 근로가능 기간에 따라 각각 차등화된 임금수준에 따라 보상을 행해야 한다는 개선방안을 제시하며, ㉠평균임금 증감제도의 개선, ㉡최고․최저 급여제도의 개선을 통해 일정연령 이후 연금지급액을 단계적으로 낮추고, 국민연금 등과 중복급여 조정 등을 통해 노동자에 대한 사회적 보장책임을 분할하겠다는 것이다.

6) 산재보험급여 형평성 제고방안-산재보험의 책임전가

제도발전위는 ㉠산재보험과 타 사회보험과의 조정을 통해 중복급여가 될 수 있는 국민연금, 건강보험, 자동차보험과 고용보험과의 관계를 명확히 할 수 있는 법률개정을 검토하고 있다. 특히 국민연금의 장애연금, 유족연금, 노령연금과 산재보험의 장해연금, 유족연금, 상병보상연금, 휴업급여와의 병급조정, 중복급여 조정 등을 통해 각각 분할지급하는 방식으로 산재보험 급여의 지급부담률을 낮추고, 산재보험의 사회적 책임을 전가하겠다는 것이다.

3. 마치며

2005년 근로복지공단에 대한 국정감사 자료집(단병호의원)에 의하면, 업무상 재해에 대한 승인율이 매년 낮아지고 있음을 알 수 있다. 이러한 상황에서 산재보험 급여를 저하시키는데 초점이 맞춰진 개선방안이 발표된 것은 재해를 당한 노동자에게 산재보험을 통한 보상․보장을 하지 않겠다는 정부의 일관된 태도라 할 수 있을 것이다.

업무로 인해 재해를 당한 노동자의 경우 요양급여가 지급되기 이전에 각종 ‘비급여’ 항목에 대한 치료비를 노동자가 직접 부담해야 하는 등 재해보상 이전에 치료비부터 걱정해야 하는 것이 현실이다. 이를 감안할 때 노동부 산재개혁혁신팀과 제도발전위의 구상이 온갖 수단을 동원하여 산재보험 급여의 지급액을 낮추는데 초점이 맞춰진 것은 노동자에게 2중, 3중의 고통으로 다가올 것이다. 공단이 찾아가는 서비스를 운운하고, 재활사업을 운운하는 것이 얼마나 노동자를 배제시킨 채 형식적으로만 이루어지고 있는지 다시금 확인시켜 주는 부분이라 할 것이다.

노동자들이 치료비 걱정 없이 충분한 요양치료를 받고, 실질적인 재활지원을 통해 아무런 제한없이 노동현장으로 복귀할 수 있도록 재해를 당한 노동자를 위한 산재보험이 되어야 할 것이다.