바우처사업을 통해 본
사회서비스 시장화전략의 문제점

빈곤사회연대(준) 집행위원장 강동진

“예전에는 차상위 계층을 중심으로 서비스 이용신청을 받았지만, 거의 신청자가 없다보니까 현재는 거의 아무런 제한이 없는 편이예요. 자기 소유의 집을 가지고 있어도, 노인분들끼리만 살고 있으면 이 서비스를 이용할 수 있어요. 또 현재는 차상위까지는 본인부담금 50%가 감면되었지만, 36,000원이 부담스럽거나 이런 제도 자체의 홍보도 잘되지 않아서, 실제 필요하고 절실한 사람에게 혜택이 가고 있는 지는 잘 모르겠어요.” ―성북지역 A기관 바우처사업 담당자 심00씨

“하루에 세 시간씩 이렇게 뛰어봤자 받는 돈이 만팔천 원이야. 차비 제하면 남는 게 없어. 이동시간이나 이동비용 같은 거는 포함이 안 되는 거니까. 그런데다가 욕심내서 여러 군데 뛰려고 해도 이동거리 계산하고 어쩌고 나면 하루에 두 군데 밖에 못가. 6시간밖에 할 수가 없겠더라고. 작정하고 많이 다녀서 서너 군데 다닌다고 해도, 차비, 밥값 제하고 나면 그게 몇 푼이 되겠어? 점심도 길에서 사먹어야 해. 이 사람들이 부자면 밥이라도 얻어 먹겠지만 서비스 받는 사람들이 차상위층들이라, 솔직히 이 사람들은 기초생활수급자보다 더 어려운 사람도 많아. 집은 돈암동인데 월곡동으로 일하러 가야하니까 차편이 안 좋아서 두 세 번 씩 버스를 갈아타야 해.” ―성북지역 노인돌보미바우처 노동자 이00씨

“지난 달에 80시간을 일했어요. 홍보안내장에는 시급이 7000원이라고 되어 있는데, 센터 운영비 수수료 떼고, 시간당 5600원을 받았어요. 84시간인가 했는데, 80시간 오버한 건 이 사람한테 받았죠. 그렇게 일해서 받은 금액이 448,000원이에요. ―성북지역 활동보조인 홍00씨

“저는 이렇게 생각합니다. 활동보조인 시간이..저는 솔직히 180시간이라고 하더라도 모자라요. 지금 독립해서 혼자 살고 있는데, 임금뿐만 아니라 시간도 모자라다고 생각해요.” ―성북지역 활동보조서비스 이용자 이00씨 ([사회서비스 공공성강화를 위한 과제]토론회 자료집에서)

위 인용문은 사회서비스 바우처 사업에 대한 불만의 목소리이다. 바우처 제도란 이용자에게 이용권(바우처)을 주고 이를 사용했을 경우 서비스를 제공한 공급자에게 임금을 지급하는 방식으로 보건복지부가 올해 4월부터 의욕적으로 도입, 확대 의지를 보이고 있는 사업이다. 노인돌보미, 중증장애인활동보조, 산모신생아 도우미, 지역사회서비스혁신사업 등이 핵심 4대사업이다. 보건복지부는 바우처 사업을 통해 공급자 위주에서 수요자중심의 사회서비스 제공체계 전환, 서비스 수요자의 선택권을 보장하고 공급자간 경쟁을 통해 질 높은 서비스 제공, 민간과 정부의 역할 분담의 효율성을 기대한다고 밝히고 있다. 하지만 이러한 기대와는 달리 몇 개월 지나지 않아 이용자에겐 불만이고, 일하는 노동자에게 불안함으로 다가오는 제도로 인식되고 있다. ‘복지’라는 명분으로 시행되지만 실제로는 ‘반복지’인 사업으로 비춰지고 있는 셈이다.

4대보험의 사각지대 – 바우처사업 노동자

우선적으로 바우처사업은 4대보험의 거대한 사각지대이다. 보건복지부가 10월 국정감사 때 제출한 자료에 따르면 산모신생아 도우미의 사회보험 가입률은 산재보험 3.5%, 고용보험 2.7%, 건강보험 2.6%, 국민연금 2.5%에 불과하다. 심지어 서울, 부산, 대구, 인천, 대전, 울산, 강원, 전북, 경남은 단 한 사람도 4대 보험에 가입되어 있지 않다. 장애인 활동보조인의 사회보험 가입률은 산재보험 18.9%, 고용보험 17.1%, 건강보험 12.7%, 국민연금 12.4%이다. 4대 보험 가입률은 10%대에 머무르고 있는 반면 민간보험인 상해보험 가입률은 28.6%, 배상책임보험 가입률은 69.4%에 이른다. 노인 돌보미의 경우 사정이 조금 나아 산재보험 46.8%, 고용보험 46.9%, 건강보험 40.5%, 국민연금 39.8%의 가입률을 보이고 있다. 사정이 낫다 해도 50%를 넘지 못하는 형편이다. 반면 바우처 방식이 아닌 사회서비스 사업 중 지역아동센터 운영지원, 가사간병도우미, 의료급여 사례관리사, 독거노인도우미 파견사업, 장애인 주민자치센터 칼 럼 | COLUMN도우미 등은 4대 보험 가입률이 100%에 이른다. 100%가 안 되는 경우도 바우처 사업만큼 가입률이 낮지는 않다. 산재보험 가입률만 보아도 요보호아동 그룹홈은 72.5%, 방문보건사업 활성화 사업 종사자는 98.2%, 정신보건센터 사회서비스 종사자는 97%에 이른다. 같은 사회서비스 일자리이지만 바우처 방식의 사회서비스 종사자만 유독 4대 보험 가입률이 떨어지는 것이다. 이렇게 4대보험 가입률이 낮은 이유는 현상적으로 바우처 사업의 경우 서비스 제공기관이 과도한 책임을 떠안게 되어 있어, 서비스 제공기관은 바우처 매출을 통하여 도우미 임금, 카드 단말기 유지비용, 기자재 비용, 관리 비용 및 기타 운영에 소요되는 경비를 충당해야 하기 때문인 것으로 알려지고 있다. 서비스 노동자의 4대 보험과 퇴직금까지 감당하기 버거운 실정이라는 것이다.

저임금 알바(?)

사회서비스 바우처 사업에 참여하는 노동자의 경우 대부분은 저임금 비정규직이다. 민주노동당 이수정 시의원이 발표한 자료에 따르면 사회서비스 노동자의 근로계약은 대부분 6개월 미만이다. 노인돌보미는 62.6%, 중증장애인활동보조인은 73,1%, 산모·신생아도우미는 무려 92.7%이다. 노인돌보미 중 하루 서비스 시간이 3시간 미만은 15.6%이고, 중증장애인활동보조인은 34.1%에 달한다. 시급으로 임금을 받기 때문에 월급이 너무 적어 노인돌보미 중 30%가 다른 일자리를 고민하고 있다고 한다.
서두에서 인용한 A기관의 경우 노인돌보미 한명이 보통 세사람을 맡는데 최대 월 27시간을 사용해도 시급 6,000원이면 162,000원밖에 안된다. 4명의 노인을 맡아야 겨우 648,000원을 받을 수 있지만 최저임금에도 못 미친다. 다른 B기관에서 일하는 활동보조인도 마찬가지다. 시급은 7,000원으로 조금 낫지만 센터운영비 1,400원을 제외하고 5,600원을 받는데 평균 월 30만원 안쪽이다. 월 80시간을 일한다고 하더라도 채 50만원이 안되는 셈이다. 이런 열악한 노동환경을 두고 사회서비스노동자에게 ‘봉사정신’을 강요하기도 한다.

사회서비스 받으려면 돈 내놓아라?

바우처를 이용할 경우 본인부담금이 있다. 노인돌보미의 경우 월 36,000, 중증장애인활동보조사업은 본인 소득수준에 따라 월 2~4만원을 선납하여 바우처를 이용할 수 있다. 이 본인부담금 때문에 저소득층과 장애인들은 신청하지 못하고 심지어는 기존에 받아오던 서비스를 중단하기도 한다. 이러한 본인부담때문에 서비스 신청을 포기하는 사례가 나오고, 서비스 신청이 목표에 훨씬 못 미치자 본인부담 비용을 지원하는 경우가 생기기도 한다. 본인부담을 없애기보다는 대상자를 늘리기 위해 사회서비스 신청 소득기준을 높이는 방법을 쓰기도 한다. 더구나 노인돌보미의 경우 월 27시간, 중증장애인활동보조지원의 경우 등급별로 월 20~80시간이 기본시간으로 제공되는데, 기본시간외의 서비스는 100%로 본인부담이다.
중증장애인활동보조지원 사업의 경우 일상생활을 고려하지 않은 20개 동작만으로 조사표가 설계되어 등급과 서비스 시간을 결정한다. 월 60시간을 판정 받으려면 정신지체 등 중복장애여야 하고 중복장애에다 독거생활까지 해도 80시간을 받을까 말까 하다. 1회당 최소한 기본 2시간 이상이 필요함에도 기본시간으로 서비스를 제한하는 것은 돈 없으면 서비스 신청을 하지 말고 기본시간만 살라는 것과 다름 아니다. 개인의 경제적 지불능력에 따라 차별화된 서비스를 제공받게 되는 결과를 낳고 있는 것이다. 사회서비스가 필요한 사람에게, 필요한 서비스를 아무런 장벽없이 제공하도록 하는 방식으로 설계된 것이 아니라, 일자리 숫자를 늘리겠다는 과도한 실적 위주의 일방적인 행정편의 방식으로 시행되고 있음을 반증하고 있는 셈이다.

정부의 사회서비스 시장화 전략

위와 같은 문제가 양산됨에도 불구하고, 사회서비스 바우처사업을 담당하는 일선 기관의 실무자들은 발생하는 문제에 대해 책임있게 대답하고, 책임질 수 있는 기관이 없다고 지적한다. 이 사업에 대해 누구보다 잘 알고, 이 서비스 이용과 제공을 총괄하여 관리하는 곳이 없다는 얘기이다. 사회서비스 시장화를 위해 핵심적인 기제로 도입된 바우처제도는 이렇듯 많은 문제점을 낳고 있다. 이러한 문제점은 공적으로 제공되는 사회서비스가 거의 전무한다시피 했던 한국사회에서 사회서비스를 제공한다는 빌미로, 사회서비스의 시장화 제도를 설계하고자 하는 정부의 정책기조 때문에 야기되고 있는 것이다.

정부는 2006년 야심차게(?) ‘저출산․고령화 사회’에 대응하겠다며 『사회서비스일자리확충전략』을 내놓았다. 정부는 기본전략으로 ‘시장활성화를 통한 민간시장 공급’에 중점을 두겠다고 밝혔다. 사회서비스에 대한 구매력을 높이기 위해 사회보험제도를 확충하고, 바우처 제도 확대를 제시하였다. 공급을 늘리기 위하여 △공급 진입 규제완화(복수의료기관 설립, 방문간호자격 확대) △지역사회 중심서비스 제공(방과 후 활동 협의회, 지방고용심의회 활성화) △공급인력 양성·자격정비(간병관리제도 도입, 운동처방사 등 자격제도 신설)를 제시하였다. 이를 통해 ‘일자리 확충’과 ‘사회서비스 질 제고를 통한 삶의 질 향상’을 달성하겠다고 천명한 것이다.
2007년의 경우 정부는 1조2,945억원을 투여하여 약 20만개의 일자리를 창출하였다고 하며, 2008년에는 이보다 더 늘어난 1조6천여억원을 투여하여 약 25만개의 일자리를 창출할 예정이다. 하지만 정부가 직접 일자리를 창출하고 지원하기 보다는 다른 채용기관을 통해 고용하는 경우가 대부분이다. 즉 보육교사는 보육시설을 통해, 노인돌보미는 가정봉사원 파견센터 등을 통해 고용되는 형태이다. 이미 많은 사람들이 알고 있듯이 보육시설은 대부분 민간시설이고, 나머지 시설들도 정부가 직접 운영하는 형식이 아니라 사회복지법인 등을 통해 위탁방식으로 운영되고 있다. 따라서 정부가 창출하는 일자리의 대부분은 민간을 중심으로 한 일자리이다. 한마디로 정부의 사회서비스 확충전략은 스스로 밝히고 있다시피 ‘시장화’ 전략인 셈이다. ‘시장화’ 전략은 생산적 복지, 참여복지로 이어져온 ‘노동연계복지’전략의 일환이다. 복지, 사회서비스는 공짜로 주어지는 것이 아니며, 어떤 악조건에서라도 노동을 해야만 쥐어주겠다는 것이다. 이는 사회서비스 분야도 시장경쟁의 논리에 따라 경제성장에 이바지하는 방식으로 통합해 나가야 한다는 것과 여성, 실업자를 노동시장의 위계화되고 분절화된 구조로 적극적으로 편입해 나가는 것으로 외화된다. 이 과정에서 서비스 이용과 접근 능력이 없는 빈곤층에 대해서는 일시적인 지원을 하고 나머지는 모두 시장에서 구매하도록 한다는 것이다. 사회서비스 수요가 늘고 있는 현실을 일자리 개수의 부족으로 단순화 시키는 상황은 이를 반영하는 것이다.

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시장화 전략의 문제점

사실 사회서비스의 확충은 기본적으로 여성의 요구이자 민중의 요구이다. 가족 보살핌의 책임이 사회적으로 평등하게 보장되어야만 누구나 가족 재생산, 돌봄의 책임으로부터 자유로워질 수 있고, 이 역할을 전담하던 여성들도 원하는 노동을 할 권리를 누릴 수 있다는 점에서 그러하다. 하지만 시장화 전략은 이러한 권리의 실현과는 정반대 방향으로 귀결되고 있음이 바우처제도의 시행과정에서 나타나고 있는 것이다. 정부가 목표로 하는 ‘좋은 일자리’나 ‘삶의 질 향상’의 실현과도 거리가 멀어지고 있음이 증명되고 있는 것이다. 이는 시장화전략이 갖고 있는 근본적인 속성에서 기인한다.

민간시장의 이윤추구적 속성은 사회서비스에 대한 부담을 증가시키고 그에 따라 혜택에서 배제되는 계층을 양산한다. 한국에서 사회서비스를 제공하는 민간 기관 등의 상당수는 표방하는 명분과는 달리 이윤추구를 목적으로 할 수 밖에 없다. 대표적인 것이 의료시설과 보육시설이다. 소득이 많아 경제적 부담능력이 있는 계층은 고가의 질 좋은 서비스 구매가 가능하지만 소득이 낮은 사람의 경우 서비스에 접근조차 하기 어렵다. 이러한 단적인 예는 민간이 90%를 차지하는 보건의료체계에서 확인해 준다. 바우처 제도는 구매력을 보완해 주지만, 민간 서비스 공급자는 더 많은 이윤을 추구하기 위해 사회서비스를 차별화하여 추가 구매를 유도하거나 다른 비용을 줄일려고 할 것이 분명하다. 의료서비스에서 확인해 왔듯이 법적 서비스 뿐만 아니라 추가적인 비급여 항목의 서비스를 개발하게 되고 부담 비용은 늘어날 수 밖에 없다. 결국 저소득층이나 부담능력이 없는 이들에게는 질 낮은 서비스만이 공급되거나, 서비스 혜택에서 배제되게 된다. 또한 대다수의 사회서비스 시설은 수요자가 많고 이윤창출 가능성이 높은 대도시로 밀집하게 될 것이며, 그렇지 못한 농어촌 지역의 경우에는 공급자가 기피할 가능성이 커 결국 서비스 접근성이 떨어질 것이다. 아울러 각종 규제의 완화  29 나 진입장벽의 해소는 사회서비스 시설에 대한 관리나 감독을 소홀하게 할 수 밖에 없어 기존 사회복지시설에서 일어나고 있는 시설비리나 인권침해가 확대재생산 될 가능성을 열어놓게 된다.

시장의 이윤추구적 속성은 사회서비스에 종사하는 노동자에게도 마찬가지로 나쁜 영향을 미친다. 만들어지는 일자리가 ‘좋은 일자리’가 아니라는 것이다. 저임금의 불안정한 일자리이다. 그런데도 불구하고 정부는 사회서비스 일자리를 취업취약계층의 새로운 일자리 창출전략으로 포장한다. 정부의 목표는 잠재적 시장에 대한 규제완화를 통해 민간의 개입을 용이하게 한다는 점에 있기 때문이다. 여기에는 사회서비스 노동자의 지위에 대한 제약을 통해 유연성을 확대하고, 저비용고효율을 위한 인건비 절감 방안이 포함될 수 밖에 없다. 정부는 이미 제도화되어 있거나 사회적으로 ‘전문성’이 인정되는 분야에 대해서는 자격인정제도 도입을 통한 통제․관리에 초점을 맞추는 한편 새롭게 부각되는 서비스 영역에 대해서는 저임금 불안정노동의 제도화 방식을 취하고 있다는 것이다.
실제 정부가 정리하고 있는 사회서비스별 임금수준을 보면 전문직이라 할 수 있는 직종의 노동자조차 임금수준이 150만원 정도이며, 보육도우미, 노인돌보미 일자리의 경우 시간당 5000원으로 하루 6시간씩 30일 일해야 90만원을 받을 정도로 열악한 수준이다. 이러한 임금수준과 장시간의 고된 노동은 사회서비스 노동자로 하여금 이직률을 높이는 조건이 되고 있다. 이는 결과적으로 사회서비스의 질 저하를 초래한다.

공공적 서비스 확충과 노동권 확보가 대안

이같은 이유로 정부의 사회서비스 일자리 확충전략은 ‘일자리 창출과 서비스 질 제고’라기 보다는 사회서비스에 대한 민중의 권리후퇴와 사회서비스 노동자의 저임금과 노동조건을 악화시키는 결과를 낳을 것이 눈에 보인다. 공공서비스 확대의 요구가 사회서비스의 민영화로 대체될 위험에 처해 있는 상황이다. 빈곤의 심화․확대로 사회서비스 요구가 증대하고 있는 상황에서 사회서비스 부문의 일자리 확대는 필수적이다. 그러나 보편적 사회서비스 확충이 아니라 규제완화와 시장화를 통한 서비스부문의 확대는 빈곤층이 노동을 통해 빈곤에서 벗어날 수 있는 기회가 되지 못할 뿐더러 서비스 혜택의 차등화를 확산할 것이다. 빈곤층이 사회서비스를 상품으로 구매해야 하고, 서비스를 제공하는 노동자는 자신의 노동권에 대한 선택을 제약받는 악순환이 이루어질 수 밖에 없다.
이러한 악순환의 구조를 차단하기 위해서는 시장화전략이 아닌 공적 사회서비스체계의 확보가 필요하다. 사회서비스에 대한 국가책임을 분명히 하고, 운영에 있어서는 지역사회와 밀접하게 결합하여 사회서비스를 제공하는 노동자 및 서비스 대상자, 그리고 운영주체 등이 민주적 권리와 책임을 가질 수 있어야 한다. 그리고 무엇보다 앞서 사회서비스노동에 대한 기존의 인식이 바뀌어야 할 것이다. 사회서비스 노동이 여성들이 수행하는 잔여적 노동이라는 관념이 지배적인 한 공적서비스 확대에 대한 요구로 나아가기는 요원하다. 이러한 인식의 전환에 기초하여 사회서비스의 내용과 질, 인력운용, 관리 등을 공적인 체계 내에서 진행할 수 있는 공공 인프라 구축을 추진하고 정부에 요구할 수 있어야 한다. 물론 사회서비스 노동자의 노동권에 대한 요구와 확보는 필수적이다. 더 가진 자가 아니라 더 필요한 사람을 위한 사회서비스, 일하는 노동자도 행복한 사회서비스를 위한 걸음은 아직 늦지 않았다.