사회복지에 대한 노동자적 접근을 위하여

빈곤사회연대 집행위원장 강동진

‘권리’로서의 사회복지

흔히 한국에서 사회복지는 노인, 장애인, 빈곤층 등의 사회적 약자계층에게 정부나 지방자치단체가 베풀어주는 시혜나 보호대책을 일컫는 것으로 안다. 그리고 노동자에게는 사용자측과의 단체협상을 통해 따내야 하는 기업복지의 문제로 인식된다. 이러한 인식은 한국사회에서 사회복지제도가 형성되어온 과정과 당장의 현실과 무관하지 않다. 한국사회에서 사회복지는 국민 모두에게 적용되는 보편적 제도와 정책이 아니라 잔여적이고 시혜적인 차원을 벗어나지 못했으며, 형식적으로는 전 국민을 포괄한다 여겨지지만 실질적으로는 사회복지제도에서 배제되는 사각지대가 처음부터 존재했고, 여러 사회경제적 조건으로 인해 그 범위가 쉽게 좁혀지지 않는 상황이다. 또한 노동조합 등의 교섭력과 단결력을 가진 노동자는 기업차원에서 학자금지원, 의료비 보조 등 각종 기업복지혜택을 통해 국가와 사회에서 포괄하지 못하는 복지를 보충해 왔다. 그리고 한국에서 사회복지제도의 형성은 지배권력의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 시행되는 과정을 밟아왔다. 이는 복지국가라고 일컬어지는 유럽처럼 노동자들의 투쟁이나, 노동자들의 이해를 대변해 왔던 사회주의적 정당의 집권을 통해 사회복지제도가 발전해 온 것과는 궤를 달리해 온 것이다.

하지만 건강보험, 국민연금, 고용보험, 산재보험 등 4대 사회보험제도에 이어 노인요양보험제도까지 전 국민에게 적용되는 방식으로 확대되고 이에 따른 혜택이 주어지면서 이제는 사회복지도 사회구성원에게는 누구나 누려야 할 ‘권리’라는 인식이 확산되고 있다. 2008년 촛불시위 당시 건강보험 민영화에 대다수 국민이 반대했다는 사실은 이를 증명하는 대표적인 사례이다. 사실 세계적인 차원이든, 국내적인 차원에서든 사회복지는 ‘사람답게 살아갈 권리’로서 일찍부터 규정되어 왔다. 1948년 12월에 발표된 세계인권선언 22조와 25조는 다음과 같은 내용을 가진다.

모든 사람은 사회의 구성원으로서 사회보장을 받을 권리를 가진다. 모든 사람은 국가의 자체적인 노력과 국제적인 협력을 통하여, 그리고 각 나라가 조직되어 있는 방식에 따라, 또한 각 나라가 보유하고 있는 자원의 형편에 맞추어, 자신의 존엄성과 인격의 자유로운 발전을 위하여 반드시 필요한 경제적 권리, 사회적 권리, 문화적 권리를 실현할 수 있는 권리를 가진다.(22조)

① 모든 사람은 자신과 가족의 건강과 안녕에 적합한 생활수준을 누릴 권리를 가진다. 이러한 권리에는 먹거리, 입을 옷, 주거, 의료 그리고 생활에 필요한 사회서비스 등을 누릴 권리가 포함된다. 또한 직업을 잃었거나, 질병에 걸렸거나, 장애를 당했거나, 배우자와 사별했거나, 나이가 많이 들었거나, 그밖에 자신의 힘으로 구제할 수 없는 상황에 처하여 살 길이 막막해진 모든 사람은 사회나 국가로부터 생계보장을 받을 권리를 가진다.
② 자식이 딸린 어머니, 그리고 어린이와 청소년은 전체 사회로부터 특별한 보살핌과 도움을 받을 모자는 특별한 보살핌과 도움을 받을 자격이 있다. 모든 어린이와 청소년은 부모의 혼인 여부에 관계없이 모두 똑같이 사회적 보호를 누릴 수 있어야 한다.(25조)

그리고 1976년에 제정되어 우리나라도 가입되어 있는 UN의 ‘경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’ 11조는 다음과 같이 규정하고 있다.
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이 규약의 당사국은 모든 사람이 적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기자신과 가정을 위한 적당한 생활수준을 누릴 권리와 생활조건을 지속적으로 개선할 권리를 가지는 것을 인정한다. 당사국은 그러한 취지에서 자유로운 동의에 입각한 국제적 협력의 본질적인 중요성을 인정하고, 그 권리의 실현을 확보하기 위한 적당한 조치를 취한다.

1.모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다
2.국가는 사회 보장, 사회 복지의 증진에 노력할 의무를 진다.
3.국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다.
4.국가는 노인과 청소년의 복지 향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.
5.신체 장애자 및 질병 노령 기타의 사유로 생활 능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.
6.국가는 재해를 예방하고 그 위험으로 부터 국민을 보호하기 위하여 노력해야 한다.

그리고 헌법에 보장된 권리를 법률로서 보장(실효성과는 별개)하기 위하여 5.16군사쿠데타 이후 ‘사회보장에 관한 법률’이 제정되었으며, 1995년 12월 30일 ‘사회보장기본법’으로 바뀌어 지금에 이르고 있다. 이 법에는 ‘사회보장을 받을 권리’가 명시적으로 규정되어 있다. 법에는 ‘인간다운 생활의 보장’과 ‘복지사회의 실현’이 법의 기본이념임을 밝히고 있다. ‘사회보장을 받을 권리’는 다르게 표현하면 앞에서 언급했듯이 ‘사람답게 살 권리’이다. 사람이 사람답게 살아가기 위해서는 인간적 욕구와 사회적 필요가 충족되어야 한다. 인간적 욕구는 누구에게나 공통적이며 필수적인 것으로 생존을 위해 필요한 식사, 취침, 휴식과 같은 욕구를 말하는 것이고, 사회적 필요는 개인이 해결할 수 없는 질병․실업․장애․노령 등의 사회문제에 대한 인간의 해결 욕구를 말한다. 이러한 욕구와 필요를 충족하기 위하여 각 나라마다 각 나라의 조건에 맞게, 각 나라에서 형성되어 있는 사회관계, 각 나라를 구성하고 있는 여러 세력과 집단의 힘과 이해관계에 따라 사회복지제도를 형성하고 발전시켜 왔다. 각 나라마다 차이나 조건, 구체적인 제도의 모습은 달라도 공통적으로 인식되고 형성, 발전되어 온 것은 사회복지는 ‘시혜’가 아니라 ‘권리’로 변화되어 왔거나, ‘권리’에 기반을 두어 접근을 해 왔다는 점일 것이다. 우리나라에서도 대표적으로 공공부조제도에서 기초생활을 보장해주는 제도를 정부의 ‘보호’에서 빈곤층이 당연히 가져야 할 ‘권리’로 변화하는 과정을 밟기도 했다.

‘권리’에 기반을 둔 접근은 해당 주체를 보호받아야 하고, 수동적인 대상으로서, 그리고 무능력하고 게으른 ‘낙인’의 존재로서가 아니라 당당하고 더 능동적인 주체인 ‘사람’으로서 인정하게 한다. 조효제는 ‘인권의 문법’이란 책에서 ‘권리’에 기반했을 때에야 정책과 제도와 연관된 행위주체들 – 이해당사자, 정치인, 관료, 시민사회운동 등 – 을 공통의 목표에 묶어주는 역할을 할 수 있다고 밟히면서 다음과 같은 역할도 동시에 가질 수 있다고 얘기하고 있다.

․ 권리를 강조하게 되면 보편적 가치를 갖춘 도덕적·정치적·법적 테두리 안에서 사회정책을 행할 수 있게 되므로 사회정책이 정치․경제의 잔여적 영역이 아니라 모든 정치․경제의 핵심영역으로 격상한다. 사회정책의 지위와 정당성에 큰 변화가 오는 것이다. 인권은 단순히 개인간의 선의에 기초한 담론이 아니므로 사회전체의 공적 약속이라는 의미를 지니게 된다.
․ 똑같은 서비스를 받더라도 사람들을 비굴하게 만드는 것이 아니라 존엄성을 유지할 수 있게 해 주는 효과를 낳는다.
․ ․인간을 자력화해 더욱 높은 수준의 복지정책을 요구할 수 있는 자신감 있는 존재로 만든다. 정책의 대상자들을 단순히 수혜자가 아니라 선택권과 자율성을 행사할 수 있는 주체로 부각할 수 있는 것이다.
․ 인권의 목록이 인간에게 꼭 필요한 복리를 이미 잘 규정하고 있으므로 어떤 정책을 시행해야 할 지 정책아이디어를 짜낼 고민을 하지 않아도 된다.
․ 어떤 문제 영역에서 그것에 대해 정당하고도 시급한 권리가 있다는 주장이 제기되면 그 문제는 선명한 의제화로 이어질 수 있다. 인권개념으로 정책의 복잡한 실타래를 단칼에 풀 수 있다.
․ 결과론적 계산’이 먹혀들 여지가 줄어든다.(조효제. 인권의 문법)

한국의 사회복지

위와 같은 ‘권리’의 규정속에서 보다 한국의 사회복지를 구체적으로 살펴보자. 사회보장법은 사회보장에 대해 “질병·장애·노령·실업·사망등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험·공공부조·사회복지서비스 및 관련복지제도”로 규정하고 있다. 사회보험은 보험방식에 의하여 건강이나 소득을 보장하는 제도로 건강보험, 국민연금, 고용보험, 산재보험, 노인요양보험인 5대보험을 일컫는다. 실시년도는 제도마다 조금씩 다르지만 거의 모든 국민이 가입하도록 규정하고 있다. 건강보험이나 국민연금은 국민이면 누구나가 당연하게 가입되도록 규정되고 있다. 공공부조는 국가 및 지방자치단체의 책임하에 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도로서 2000년 10월부터 ‘국민기초생활법’에 따라 제도가 시행되고 있으며, 기초노령연금제도 2008년부터 실시되고 있다. 사회복지서비스는 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담·재활·직업소개 및 지도·사회복지시설이용등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도로서 장애인복지서비스, 노인복지서비스, 아동복지서비스가 대표적이며 우리나라에서는 종교나 민간단체 중심으로 설립한 ‘비영리 사회복지법인’이 이러한 역할을 수행하고 있다. 그리고 보건·주거·교육·고용등의 분야에서 인간다운 생활이 보장될 수 있도록 지원하는 각종 복지제도가 있는데, 가장 최근에 실시되는 제도로서 저소득노동자층에게 임금이외에 소득을 지원해주는(최대 1년에 120만원) EITC라고 알려진 근로장려세제가 2009년 실시되어 올해 10월에 첫 지급을 하게 된다.

겉으로는 사회보장을 실현하기 위한 사회복지와 복지서비스가 갖추어진 것처럼 보이지만 실제로 한국의 사회보장 수준은 높지 않음은 이미 알려진 사실이다. 한국의 정부재정에서 사회복지재정이 차지하는 비율은 2005년 기준으로 26.7%로 OECD 30개 나라의 평균 56.5%의 절반에도 못 미친다. GDP대비 사회지출은 6%로 OECD 평균 19.2%의 1/3에 불과하여 OECD 국가 중 꼴찌이다. OECD 국가중에서 빈곤율은 멕시코가 가장 높으며 한국은 6위이다. 자살율은 한국이 가장 높다. 한국은 사회복지 후진국가에 속하는 셈이다. 이러한 한국의 사회복지 경향을 정리하면 국가부분의 책임은 최소화하고 민간부문으로 사회복지의 책임을 전가하면서 시장논리가 강조되어 왔다고 볼 수 있다. 그러다 보니 노동자의 부담이 감소되기 보다는 여전히 강하게 유지되고 있고, “선성장 후복지”가 강조되어 왔다. 김대중 정부 이후 생산적 복지, 참여 복지 등 사회복지가 중심적인 사회적 의제로 부상하긴 했어도, 경제성장에 종속되는 경향이 멈추어지지는 않았다. 오히려 생산적 복지라는 미명하에 빈곤층을 저임금불안정 노동의 구조로 밀어넣는 전략이 시행되기에 이르렀다.

이명박 정부 들어서 경제성장에 종속되는 복지, 민간과 시장중심의 복지 경향은 더욱 확대․강화되고 있다. ‘능동적 복지’라는 수사를 내걸었지만, 이명박 정부의 성향을 더욱 잘 보여주는 것은 ‘일자리가 복지다’라는 언급이다. 이 말의 실 내용은 ‘굶어죽는 것보다는 임시직 일자리가 낫다’라는 대통령의 말과 ‘나쁜 일자리, 좋은 일자리 가릴 때가 아니다’라는 국무총리의 말에서 드러나듯, 경제성장을 이루기 위해 저임금의 불안정한 일자리를 제공하는 것으로 사회복지를 대체하려 하고 있다. ‘예방․맞춤형 복지’ ‘수요자 중심의 복지’ ‘생활공감 정책’ 등 언듯 그럴 듯해 보이는 화려한 수사로 치장하지만 사회복지는 국가책임이 아니라 ‘시장’에 맡기려는 전략을 노골적으로 취하고 있다. 기업과 부자들을 위해 5년간 100조원에 달하는 천문학적인 수준의 세금을 감면해주면서도 사회복지예산은 제도 시행으로 자연적으로 늘어나는 것을 빼곤 오히려 줄여 왔으며, 앞으로도 사회복지관련예산은 늘어나지 않는 재정운영계획을 제출하고 있다. 사회서비스에 대해서는 ‘시장 형성’을 위해 바우처제도를 지속적으로 확대하고 있다. 기초생활보장예산은 경제위기로 빈곤층이 더욱 늘어날 것이 분명함에도 불구하고 오히려 수급권자 수를 축소하는 편성을 하였다. 국민연금의 운용을 주식투기꾼들에게 맡기는 법률 개정을 밀어붙이고 있고, 의료채권, 병원경영지원회사 활성화, 의료법인간 인수합병 확대 등의 의료민영화 정책을 강행 중이다. 이명박 정부의 ‘능동적 복지’는 시장의 힘을 강화하는데에만 능동적이다.

대안적 사회복지를 위하여

지속적인 노동의 불안정화로 인해 예전처럼 ‘고용=생활의 안정’이라는 등식은 성립하지 않는다. 신자유주의는 노동의 빈곤화를 낳을 뿐만 아니라, 저임금과 유연화를 관철시키기 위한 매개로서 사회복지를 적절히 활용하기도 한다. 빈곤화를 사회복지로서 보완 또는 사회복지를 시장화함으로써 노동자를 위계화하고 자본의 노동윤리에 따르지 않으면 살아남지 못하도록 경쟁시킨다.

이러한 상황에서 대안적인 사회복지를 형성하기 위해서는 노동(생산)과 복지의 연계와 이분법을 넘어서야 한다. 자본주의 사회에서는 노동하지 않으면 살아갈 수 없다. 그러나 자본주의는 일정한 민중들을 노동권으로부터 배제시키면서 산업예비군을 만들어서 전체 노동자들의 노동조건을 떨어뜨리거나, 자본주의적으로 노동할 능력이 없는 사람들을 배제하면서 이들을 빈곤층으로 떨어뜨려왔다. 그래서 자본주의 사회에서는 ‘노동할 권리’를 전제로 하고, 이에 대해 배제당한 이들에 한해서는 국가에서 ‘생존을 보장할 것’을 요구해왔다. 이윤을 착취하는 구조를 전면으로 드러내고 노동자들의 집단적 투쟁을 통해 그 이윤의 일부를 자신의 것으로 만들어가는 ‘노동권’과 노동하는 자들의 투쟁은 매우 중요하고 의미있는 것이었다. 그에 못지 않게 자본주의 노동시장으로부터 배제된 자들을 ‘시혜’와 ‘자본주의 노동시장의 유지 보조도구’로 활용하려는 정권에 맞선 ‘권리’개념도 발달해왔고, 이를 위한 치열한 투쟁이 있어왔다.

사회복지 요구투쟁은 대부분 자본주의의 구조내에서의 요구투쟁이긴 하지만 직접적으로 국가기구와 그 제도와의 투쟁을 필연적으로 수반하고 형식적 정치투쟁의 가능성을 지니고 있다. 그러나 제도개선투쟁 혹은 부분적 요구투쟁으로서의 사회복지 요구투쟁은 이중적 성격을 지니고 있다. 하나는 자본주의가 낳고 있는 폐해를 일정정도 완화함으로써 그 질서의 안정에 기여하는 측면이고 다른 하나는 자본에 대항하는 노동자의 힘과 헤게모니를 강화하고 주체의 형성과 확대를 촉진하는 측면이 있다. 따라서 사회복지제도의 내용과 형식보다는 사회복지요구를 획득하는 과정과 방식에 더 주목해야 할 것으로 보인다. 사회복지의 최종적인 지향이 어디를 향할 것인가는 최종적인 제도 형태가 어떠한 것이냐라는 것보다 사회복지 확대의 실현방식과 그 근저에 자리하는 이데올로기와 논리에 따라 좌우될 것이기 때문이다. 따라서 사회복지를 정책과 제도, 기술적인 문제로 한정짓는 경향에서 경제, 정치, 사회 구조를 아우르는 투쟁의 연결망속에 사회복지가 위치지워질 수 있도록 하는 투쟁이 필요하다.

더불어서 지금 시기는 불특정 다수를 전제로한 전략보다는 현재 급속히 피폐해져가는 계층- 불안정 노동자층 – 들을 중심으로 이들의 생활상의 요구를 묶어서 정치투쟁·사회투쟁화하는 것이 핵심이다. 이들 불안정노동자층은 현재 사회복지의 사각지대에 놓여 있는 주요한 주체들이다.