강원도 교육청 학교급식종사자 근로여건 개선을 위한 연구

한국노동안전보건연구소

한노보연과 가톨릭대학교 직업환경의학과에서 2012년 5월부터 9월까지 함께 시행한 ‘강원도 교육청 학교급식종사자 근로여건 개선을 위한 연구’ 결과를 2회에 걸쳐 싣는다.

1. 연구배경 및 현황
최근 몇 년 사이에 학교급식 조리노동자들의 노조 조직화가 가시화되고, 학교급식실의 열악한 노동조건에 대한 공감대가 확산되면서 학교급식 조리노동자를 대상으로 한 실태 조사, 정책 토론회 등이 활발하다. 일터 7월호에서도 노동환경건강연구소에서 시행한 ‘학교 급식조리원들의 작업환경 평가와 개선을 위한 연구’를 다루기도 했다.
강원도 교육청이 발주한 이번 연구도 같은 맥락에 위치한다. 강원도 교육청에서는 2011년 한국비정규노동센터에 의뢰해 ‘강원도 학교계약직 직원 처우 개선을 위한 근로실태 연구’를 시행하였고, 그 결과 다양한 학교 비정규직 중 조리노동자를 중심으로 한 급식종사자들의 근로여건 개선이 가장 시급한 과제로 대두되었다. 특히 노조의 적극적인 개입 속에서, 조리노동자들의 근골격계 유해요인 및 증상 조사를 중심으로 한 근로여건 평가 및 개선 제안을 위한 연구가 제안되었다.
이에 따라 이 연구는 강원도 내 학교급식종사자의 노동조건과 건강실태에 대한 구체적인 진단을 내리고, 이를 기초로 학교급식종사자의 노동조건과 작업환경 개선을 위한 정책 방향을 제시하기 위해 시행되었다.
본격적으로 연구 내용을 살펴보기 전에 현재 강원지역 학교급식종사자들의 노동 조건 및 현안을 짚어보자.
(1) 채용 및 인사 정책
△ 인력배치기준
현재 강원도 교육청에서는 학교별로 영양사 1명, 조리종사자(조리사+조리원)의 경우 초등학교 평균 100-150 명, 중･고등학교 무상급식 실시 학교의 경우 평균 80-130명당 1명, 무상급식을 실시하지 않는 학교는 100-150명 당 1명의 배치기준을 정해두고 있다. 또 이 배치기준은 점심과 저녁 혹은 아침․점심․저녁을 모두 공급하는 학교에도 점심 식사 인원수만을 기준으로 적용되고 있다. 아침이나 저녁 식사 준비를 하는 경우는 점심 식사에 적용되는 배치 기준을 준용하여 추가로 인원을 배치해야 하지만, 이를 판단, 집행하는 것은 전적으로 학교 자율에 맡겨져 있어 현실에서는 점심식사 인원에 맞춰진 조리종사자들이 아침과 저녁까지 준비하고 있다. 더구나 2식이나 3식을 하는 학교의 조리노동자들은 12시간 이상의 장시간 노동을 할 수 밖에 없는 구조이다.

△ 고용불안정
연구가 진행 중이던 2012년 9월부터 <강원도교육감 소속 계약제직원의 임용 등에 관한 조례>가 강원도의회 본회의를 통과하여 강원도교육청 내 조리종사원(중․고등학교는 무상급식 실시와 연동하여 추진)은 2012년 9월 1일부터 교육청 소속으로 전환되었고, 이로 인해 학급 수가 축소될 경우 무기계약직 직원들이 계약해지되던 독소조항은 사라졌다. 이런 변화가 노동자들의 삶에 어떤 영향을 미칠지 주목된다.

△ 휴가 및 연․월차
학교급식종사자의 노동조건과 관련하여 지속적으로 지적되는 문제 중의 하나는, 휴가․연차․병가를 거의 쓸 수 없다는 점이다. 현재 노동강도가 매우 높기 때문에, 한 사람이라도 빠지면 급식 진행에 문제가 발생할 것이 뻔히 예상되어 대체 인력이 확보되지 않으면 연차나 병가를 사용할 수 없기 때문이다. 1년간 80% 이상 출근한 노동자는 ‘근로자가 청구한 시기’에 15일의 유급휴가를 향유할 권리가 있다는 근로기준법은 전혀 지켜지지 못 하고 있다.

(2) 임금, 호봉 및 수당
<강원도 학교계약직 직원 처우 개선을 위한 근로실태 연구>에 따르면 특히 급식 부문의 조리종사원과 영양사의 임금불만족 지수가 가장 높았다. 조리종사원의 경우 50%가 임금제도의 문제점으로 기준임금이 낮다는 것을 꼽았다. 조사 당시인 2011년 조리종사원의 연봉은 1,100만 원대로 월 100만원 미만의 급여를 받고 특히 세액 및 각종 공제 금액을 제외하면, 실제 손에 쥐는 급여 수준은 70~80만 원대에 지나지 않았기 때문이다.
교육청에서는 조리사, 조리원, 보조영양사의 경우 방학을 근거로 연봉기준일수를 255일로 정하고 있다. 이는 급식종사자 처우개선 정책의 일환으로 2011년보다 연봉기준일수를 10일 늘린 것이다. 영양사의 경우 365일이 적용된다. 이에 따라 조리사의 경우 약 천2백만원, 조리원의 경우 약 천백만원의 연봉을 받고 있다. 연봉을 역으로 계산하면, 조리사, 조리원의 일일 단가는 약 45,500원이다. 그런데 이 일일단가는 대한건설협회에서 제시하는 2012년 건설부문 보통인부 노임단가 75,608원이나, 중소기업중앙회에서 제시하는 2012년 제조부분 보통인부 노임단가 57,859원에 훨씬 못 미치는 저임금이다. 특히 우리 나라 제조부문에서 일상화된 연장근로 수당을 통해 저임금을 보전하는 것이 보편화되어있다고 할 때, 연장근로가 많지 않은 급식종사자의 현 노임 단가는 특히 낮은 것이라 볼 수 있다.
다른 교육청도 같은 단가를 적용하고, 대신 연봉기준일수를 자체적으로 확대 인정하는 방식으로 임금인상을 도모하고 있다. 255일로 변경된 강원도교육청의 현재 임금도 타지역 학교급식 조리사, 조리원 연봉과 비교했을 때 적은 편이다. 또 2012년부터 전면 시행된 완전한 학교 주5일제로 인해 방학기간이 짧아지고 급식실시일이 늘어나게 되어, 올 해의 연봉 기준 일수 확대 인정이 실질적인 임금인상 효과는 거의 없다는 평가가 지배적이다.
연봉기준일수가 365일이 아니기 때문에 연봉기준일수 이외의 휴일을 어떻게 할 것인지도 현장마다 논쟁이 된다. 학교장 재량휴일이나 토요휴무일, 개교기념일, 시험기간 등이 연봉기준일수에 포함되는지 여부에 대해 교육청 차원의 일관된 원칙이 없이, 학교마다 다르게 결정되고 있다. 초과근무수당과 연차 사용도 학교에 따른 차이가 커서 통일된 정책이 필요하다. 초과근무수당을 예산이 없다는 이유로 지급을 꺼리는 사례들도 적지 않았고, 심지어 출퇴근 시간표를 허위로 기재하는 경우도 있었다.
호봉제가 적용되지 않는 것도 중요한 문제이다. 이번 조사에서 설문 응답자의 약 70%가 5년 이상, 약 33%가 10년 이상 근무하고 있는 것으로 나타났음에도 불구하고 호봉이 인정되지 않아 경력과 상관없이 매년 동일한 연봉액을 지급받고 있다. 2011년부터 장기근무가산금을 일정액 지급하기 시작하고 2년마다 2만원씩 증액하기로 한 것은 바람직한 변화로 보이나, 근속이 늘어날수록 커지는 격차의 적극적인 보완, 전임경력 산정 시 방학 기간 제외, 증액 기준 등 몇 가지 부분에 대한 재검토가 필요하다.

(3) 최근의 처우개선 정책
2011년부터 근속가산금 뿐만 아니라 복지비 등의 수당이 일부 신설되었고, 2012년을 거치면서 장기근무가산금, 교통보조비, 맞춤형복지비, 가족수당, 자녀학비보조수당, 임금보전수당 등 여러 가지 처우 개선 관련 수당이 신설 혹은 확대될 예정이다. 수당의 신설 및 확대는 낮은 임금을 보전할 수 있도록 한다는 점에서 긍정적인 변화라 할 수 있으나, 기본급의 인상이나 호봉제 도입처럼 원칙적이고 근본적인 임금제도의 개선은 아니다. 근본적인 임금 체계 변화 없이, 다양한 수당의 도입으로 저임금 문제를 개선하려는 시도는 예기치 않은 분란과 갈등의 원인이 될 수도 있다. 또, 신설 수당이 교육청의 예산 확보 후 지역교육청을 거쳐 다시 학교로 내려가는 과정에서 각 학교 행정실의 비정규직 임금 관련한 업무처리 이해 정도, 무상급식이 아닌 학교의 경우 자체예산 확보 여부 등에 따라 지급시기가 제각각이라는 점은 앞으로 개선해 나가야 할 부분이다. 이처럼 당장의 가시적 성과에 주목하는 방식의 처우개선정책은 또 다른 갈등과 문제의 원인이 될 수 있다.
반대로, 2012년 9월 조례 제정으로 임용권이 교육감으로 전환된 사례나 올 해부터 시작된 단체교섭(전국공공운수노조/ 전국학교비정규직노조/ 여성노조로 구성된 학교비정규직연대회의와 강원도교육청 사이의 단체교섭) 등은 ‘처우개선 정책’은 아니지만, 처우개선에 대한 현장 노동자들의 목소리가 반영될 공식적인 통로가 마련되고, 교육청이 조리종사원들의 노동 조건 변화의 명확한 주요 주체임을 확인했다는 점에서 의미 있는 변화라 할 수 있다.

(4) 학교급식종사자의 안전보건 관련 현황
학교급식에 관한 사항을 규정하는 가장 기본적인 법률인 학교급식법에서는 학교급식종사자의 안전 및 보건, 처우에 관한 규정은 거의 찾아볼 수 없다. 법률의 목적이 ‘학교급식의 질을 향상시키고 학생의 건전한 심신의 발달과 국민 식생활 개선에 기여함’으로 명시되어 있어, 주로 영양 관리 및 급식제도 자체의 운영에 관한 규정이 주된 내용을 차지한다.
학교급식법 제6조 급식시설․설비에 관한 세부 규정을 담고 있는 학교급식법 시행령에서 조리종사자의 수에 따라 필요한 옷장과 샤워시설 등을 갖추어야 한다고 규정한 것과 급식시설 세부 기준 중 조리장 설비에서 작업자의 동선을 고려한 적정 면적 확보, 미끄럽지 않은 바닥, 조리장 내 환기시설, 온도 및 습도 관리를 해야 한다고 명시해 놓은 것이 전부이다.
학교급식법 시행규칙에서 식품취급 및 조리작업자는 6개월에 1회 건강진단을 실시하도록 정하고 있으며, 식품 취급 등의 작업은 바닥으로부터 60㎝ 이상의 높이에서 실시하도록 규정하고 있으나 이는 작업자의 건강 증진을 위한 규정이라기보다 급식 위생을 관리하기 위한 것이다.
대신 학교급식종사자들도 근로기준법 상의 근로자로서 산업안전보건법에 규정된 산업안전․보건에 관한 기준의 적용을 받는다. 산업안전보건법의 대상은 국가, 지방단체 및 공기업을 포함한 모든 사업체이다. 따라서 학교급식종사자의 경우에도 법의 적용대상이 되는데 다만 학교급식종사자의 경우 ‘교육서비스업’에 해당하여 일부 조항 적용이 제외되고, 상시근로자 5인 미만의 경우인 학교의 경우에도 일부 조항 적용이 제외될 수 있다. 학교급식종사자들의 현 실태에 비추어 주목해보아야 할 산업안전보건법 상의 권리에는 다음과 같은 것들이 있다.

△ 보건조치
조리 과정에서 발생하는 흄에 의한 건강 장해 가능성은 여러 연구에서 알려져 있지만, 학교급식 조리 과정에서 흄이 얼마나 발생하며 그 성분은 어떠한지에 대한 규명은 아직 부족한 상황이다. 이는 고온 요인이나 조리실 내 소음에 대해서도 마찬가지로, 실제 조리실 내 온도나 소음에 대한 평가 및 저감 대책이 필요하다.

△ 안전보건교육
안전보건교육은 법적으로 교육서비스업에 적용되는 조항은 아니다. 그러나 급식종사자에서의 산업재해 증가 등의 원인으로 대다수 학교에서 1달에 2시간 꼴로 이루어지고 있다. 그러나 교육이 주로 영양(교)사에 의해 이루어져, 내용이 주로 위생 및 영양에 대한 것이다. 산업보건 및 직업병 예방, 건강증진 및 질병 예방에 대한 내용이 풍부하게 다루어지지 못 하고 있다.
교육 방식의 측면에서도, 일방적으로 학교급식종사자들을 ‘가르치는’ 형식으로만 이루어지고 있다. 조리종사원들이 스스로 인지하고 있는 유해․위험 작업환경에 대해 토론 하고, 이에 대해 개선 의견을 내놓으며 더 나아가 이런 교육과 토론의 결과가 현장에 반영될 수 있는 통로로까지 확장되는 방법상의 변화도 적극 검토가 필요하다.

△ 물질안전보건자료 작성․비치
조리종사자들이 주로 사용하게 되는 화학물질로 세척제(식품세척제, 식기세척제, 오븐 등 조리 기구와 조리실 청소를 위한 세척제 등)가 있다. 학교급식종사자를 대상으로 한 여러 조사에서 세척제로 인한 화상이나 피부질환이 반복적으로 보고되고 있는 만큼, 특별히 주의가 필요한 세척제에 대해서는 물질안전보건자료를 조리장 내에 비치하며 관련 안전교육을 시행하는 것은 필수적으로 요구된다. 가능하다면 더 안전한 물질로 대체하는 방안을 모색해야 한다.

△ 건강진단

산업안전보건법에서는 근로자의 건강을 보호·유지하기 위하여 건강진단을 실시하는 것을 사업주의 의무로 규정하고 있다. 그러나 현재 학교급식종사자들은 식품위생법에 의한 건강진단을 실시하고 있기 때문에 주로 감염병 여부를 확인하는 데 집중되고 있다. 이와 같은 현행 건강진단은 작업과 관련된 결과 해석이 이루어질 수 없게 되고, 따라서 이에 기반하여 작업 전환, 환경 개선 등 향후 조치로 이어질 가능성이 차단되고 있다.

△ 근골격계 질환 예방
급식종사자의 경우 여러 가지 종류의 근골격계 위험요인에 노출되지만 작업시간 내내 같은 작업만 하는 것이 아니기 때문에 법에서 명시하고 있는 근골격계 부담작업에 해당되지 않는 경우가 대다수이다. 이로 인해 조치의무가 법적으로 부과되지는 않기 때문에 학교와 교육청 관리자들이 근골격계 질환 예방에 대한 문제의식이 부족한 경우가 많다. 현장 노동자들의 경우 반복 작업과 빈번히 발생하는 중량물 작업으로 인한 근골격계 질환에 대한 불만과 문제의식은 있으나 예방관리 프로그램 요구, 근골격계 질환 예방을 위한 노동조건 개선 등으로 요구가 발전하지는 못 하고 있다.
위와 같은 현실에 비추어 최근 고용노동부, 교육과학기술부, 안전보건공단 등에서 학교급식종사자의 건강문제를 주목하고 여러 가지 개선 방안을 내놓기 시작한 것은 반가운 일이다. 그러나 현재 추진되고 있는 프로그램의 내용을 살펴보면, 몇 가지 문제를 지적하지 않을 수 없다.
첫째로, 정부의 대안이 급식소 현장의 문제의식과는 상당히 괴리가 있다. 예를 들어 현장 노동자들이 무엇보다 중요하게 지적하고 있는 일인당 급식수 과다 산정으로 인한 높은 노동강도 등 매우 근본적으로 보이는 문제에 대해서는 지적과 개선 노력이 제안되지 않고 있다.
둘째로, 문제를 발견하고 대안을 마련하는 과정에서 급식종사자들이 주체로서 인정되지 않고 있다. 리모델링 과정에서 조리종사자들의 의견이 반영되지 않아 동선이 훨씬 길어지거나, 업무 경감을 위해 도입된 기계가 오히려 조리종사자들의 일거리를 늘리거나, 다른 불편함 때문에 이용이 저조한 광경 또한 흔히 볼 수 있었다.
마지막으로 정부의 개선 방안이 전반적으로 작업자 개인의 책임을 강조한다는 점도 우려되는 부분이다. 스트레칭을 교육하고 현장에서 실행되도록 강제하는 것도 중요한 만큼, 스트레칭을 짬짬이 할 수 있는 휴식 시간을 제공하는 것, 또 노동자들이 스스로 이런 시간을 확보할 수 있는 힘이 현장에 부여되는 것도 중요하다.

2. 연구내용 및 방법
연구는 크게 (1) 학교급식종사자 전체를 대상으로 한 설문 조사 (2) 일부 학교급식종사자를 대상으로 한 심층면접조사 (3) 유해/위험요인 노출평가 (4) 정책 제안으로 이루어졌다.
설문조사를 위해 노동조합 활동가, 학생 및 지역활동가로 구성된 지역사업단과의 간담회를 통해 노동조건, 근골격계증상, 일반적인 건강상태, 직무스트레스 등의 설문 항목을 확정하였다. 강원도 내 국, 공, 사립 초·중·고등학교 및 특수학교 급식종사자로 영양사, 조리사, 조리원, 보조영양사 등을 합쳐 689개 학교, 총 2,863명을 대상으로 우편 설문 방법으로 진행하였다.
심층면접조사는 전반적인 업무 내용 및 업무 과정에서의 문제점, 노동조합에 대한 인식 및 기대, 노동안전 문제의 구체적인 사례 등을 조사하기 위해, 학교급식종사자 중 대부분을 차지하는 조리사와 조리원을 대상으로 이루어졌다. 조사 대상 학교는 연구 사업에 대한 홍보와 교육을 목적으로 구성된 지역조사단 연구원들이 사전에 방문한 학교 중에서 심층 면접조사의 목적에 가장 부합하고 조사 내용을 비교적 충실히 파악할 수 있을 것으로 예상되어 추천한 학교를 중심으로 선정하였다. 전체 7개 학교, 총 16명의 학교급식종사자를 대상으로 면접 조사를 실시하였다.
개략적으로 소개한 이와 같은 조건에서 일하고 있는 학교급식종사자들이 가장 원하는 변화는 무엇이며, 가장 힘들어하는 것은 어떤 점이었을까? 근골격계 증상을 비롯한 건강 수준은 어떻고, 현장으로부터의 개선 제안은 무엇이었을까? 본격적인 연구 결과는 일터 11월 호에서 이어진다.