‘일하는 사람’이 빠진, ‘일하는 사람’을 위한

산업안전보건법 전면 개정

권종호 선전위원

한국은 OECD 가입 이후 꾸준히 산재 사망률 1·2위를 차지해왔다. 2016년 한 해에도 1,776명이 산재로 사망하였고 그중 969명은 업무상 사고로 사망(전체 산재 사망자-업무상 질병 사망자)하였다. 업무상 질병으로 인한 사망이 일반 질병에 의한 사망으로 과소평가될 가능성을 고려해 업무상 사고사망으로만 한국의 노동안전보건 수준을 평가하기 위해 지금까지 발표된 자료를 확인할 필요가 있다. 

지난 2008년부터 2016년까지 사고사망 만인율은 지속해서 감소하여 0.53까지 감소하였다. 하지만 아직도 969명의 목숨이 안타까운 사고로 사망한다는 점에서, 일본, 독일 등의 사고사망만인율은 0.19, 0.16에 불과하다는 점을 기억해야 한다. 심지어 영국은 0.04에 달한다는 점에서 한국의 산재 사망은 아직도 심각한 수준이다. 여기에 그동안 은폐되고 저평가되어 온 업무상 질병 사망까지 생각해 본다면 한국의 노동안전보건 상황은 처참한 지경이다.

고용노동부는 이러한 문제의식을 바탕으로 2월9일, ‘산업안전보건법 전부개정법률안’을 입법예고하였다. 그동안 다른 노동 관련법보다 상대적으로 빈번하고, 꾸준히 부분 개정되었음에도 법 개정 요구가 끊이지 않았던 산업안전보건법의 근본적인 문제를 해결하기 위해 전부개정이라는 강수를 둔 것이다. 1990년 이후 28년 만에 이루어지는 전부개정이라는 점이나 2022년까지 산업재해 사고사망자를 절반 수준으로 감축하기 위해 그간 발표한 중대 산업재해 예방대책 등의 내용을 모두 포함하려 했다는 점에서 매우 고무적이다.

고용노동부는 이번 개정의 취지를 다음과 같이 명시했다.¹⁾ ‘산업재해를 획기적으로 줄이고 모든 사람이 안전한 일터에서 건강하게 일할 수 있는 여건을 조성하기 위하여 법의 보호 대상을 일하는 모든 사람으로 넓히고, 발주자ㆍ도급인 등 산업재해 예방을 위한 책임 주체를 확대하며, 법 위반에 대한 처벌 수준을 상향하고 제재수단을 다양화하여 법의 실효성을 제고하고자 함. 

아울러, 산업재해 발생의 급박한 위험이 있는 경우근로자가 작업을 중지하고 긴급대피 할 수 있음을 명확히 하고, 사업주가 작업을 중지하고 긴급대피한 근로자에게 불이익 처우를 한 경우에는 형사적 제재를 할 수 있도록 함. 한편, 생산기술이 급속하게 발전함에 따라 산업현장에서는 새로운 화학물질이 생산 공정에 경쟁적으로 도입되고 있으며, 특히, 유해하거나 위험한 물질의 경우에는 근로자의 안전과 건강에 치명적인 위험이 될 수 있으므로 이를 국가가 관리하기 위하여 유해하거나 위험한 화학물질을 제조하거나 수입하는 자로 하여금 물질안전보건자료를 작성하여 고용노동부장관에게 제출하도록 하고, 영업 비밀을 이유로 화학물질의 구성성분 등 일정한 정보를 공개하지 않기 위해서는 고용노동부장관의 승인을 받도록 함.

그 밖에 국민이 내용을 파악하기 쉽도록 법체계를 정비하고, 법 문장 중 어려운 용어를 쉬운 용어로 바꾸고, 길고 복잡한 문장을 간결하게 하는 등 국민이 법 문장을 이해하기 쉽게 하려는 것임. 

위와 같은 산업안전보건법 전면 개정의 ‘취지’는 그 자체로 환영할 만하다. 노동자와 노동 안전보건운동진영의 지속적인 문제 제기와 요구가 일부 반영되었기 때문이다. 하지만 개정의 내용을 자세히 살펴보면 이러한 취지를 실현하기에는 매우 역부족이다. 다음은 이번 산업안전보건법 전면 개정에 대한 한국노동안전보건연구소의 입장²⁾을 정리한 것이다.

첫째, 법의 보호 대상 확대가 매우 제한적이다. 개정법안 제77조(특수형태근로종사자의 산업재해 예방), 제78조(배달종사자에 대한 안전보건조치), 제79조(가맹본부의 산업재해 예방 조치) 등은 변화되는 다양한 고용형태 속에서 노동자 보호의 확대라는 점에서는 긍정적이나 특수형태 근로종사자의 일을을 대상으로 하고 있다는점, 플랫폼(platform) 노동자 중 유독 배달중개업의 이륜차 배달노동자만을 특정하여 보호 대상으로 한 점 등은 ‘법의 보호 대상을 일하는 모든 사람으로 확대’하겠다는 취지에 비춰볼 때 한참 부족하다. 개정법안에서 ‘일하는 사람’이라는 나름 혁신적인 개념을 도입하였음에도 불구하고, 정작 이에 대해 제대로 된 ‘정의’가 법안 어디에도 없고, 보호 대상의 확대나 사업주의 책임에서 효과적인 규정 또한 없다는 점은 법 개정의 취지를 무색하게 한다.

둘째, 급박한 위험시 작업중지 강화 및 중대재해 발생 시 조치 강화가 미흡하다. 개정 이유에서‘산업재해 발생의 급박한 위험이 있는 경우 근로자가 작업을 중지하고 긴급대피 할 수 있음을 명확히 하고, 사업주가 작업을 중지하고 긴급대피한 근로자에게 불이익 처우를 한 경우에는 형사적 제재를 할 수 있도록 함’으로 명시하였으나 개정법은 현행법을 분리하여 재배치하고, 대피 노동자 불이익 처우에 대한 벌칙을 추가하였을 뿐 내용적 진전이 없다. ‘급박한 위험’은 그 해석이 매우 협소하여 중대재해를 막을 수 없기에 최소한 ‘급박한 위험’과 더불어 산업안전보건법에 규정된 ‘안전과 보건조치가 미비할 경우’를 추가해야 할 것이고, ‘일하는 주체’로서 노동자의 중지(거부 및 대피권)를 명시적으로 부여해야 하며, 동시에 근로자대표, 산안위 위원 또는 명예산업안전감독관에게 작업중지를 할 권한을 부여해야 한다. 또한, 작업 재개 시에도 해당 작업 노동자의 동의를 구해야 한다는 내용이 포함되어야 한다.

셋째, 유해하거나 위험한 작업의 도급 제한, 도급인의 산업재해 예방 책임확대/건설공사에 관한 특례 등을 통해 위험의 외주화를 막고자 하였으나 여전히 부족한 지점이 많다. 개정법안에서 는 도금, 수은, 납 등 12개 물질에 한정하여 도급을 금지하고 있고, 도급금지 범위확대에 대한 논의나 절차 관련 조항이 전혀 없다. 원청이 적격수급업체를 선정하도록 하는 안도 적격기준의 세부 내용을 찾을 수 없고, 이를 위반할 시 처벌조항도 없다. 또한, 노동 현장의 다양한 기형적인 임대차 계약 형태에 대한 이해와 이를 근본적으로 해결할 수 있는 포괄적인 책임 부과 및 외주화 제한은 법안에 담기지 못했고 발주처의 책임 강화를 건설공사로 한정함에 따라, 하청의 산업재해가 다발하고 있는 대표적인 화학 산업단지, 제철소, 발전소 등에 대한 근본 대책도 빠졌다.

넷째, 물질안전보건자료와 관련하여 비공개 정보에 대한 사전 승인제도를 도입하고 비공개 승인의 유효기간(3년)을 정하는 한편, 대체정보 기재의무를 규정한 것은 바람직하다. 다만 관련 심의(비공개 승인 여부와 대체정보의 적정성에 대한 심의)를 산재보상보험예방심의위원회에 맡기는 것이 적정한지 의문이며(개정안 제115조제6항), 심의의 기준과 절차에 대한 세부규정이 구체적으로 마련되어야 할 것이며, 심의위원회의 구성과 운영에 있어 노동계의 참여를 구체화하여야 한다. 아울러 심의를 위해 제출되어야 하는 자료와 그 자료의 보관, 공개에 관하여도 세부적인 규정이 필요하다. 정보 요구권자를 확대한 것은 바람직하나, 여전히 개별 근로자에게는 정보 요구 권한을 부여하지 않고 있고, “근로자의 안전ㆍ보건을 유지하거나 직업성 질환 발생원인을 규명하기 위하여 근로자에게 중대한 건강장해가 발생하는 등 고용노동부령으로 정하는 경우”로 요건을 엄격하게 정하고 있으며 대상물질을 양도ㆍ제공하는 자 또는 이를 취급하는 사업주에게 해당 정보를 제공하게 되어있어 과연 실효성이 있을지 의문이다.

다섯째, 개정이 필요한 사항임에도 언급조차 되지 않은 부분에 대한 논의가 필요하다. 먼저, 산업안전보건위원회의 필참 성원이며, 주로 노동자 조직 추천으로 선임되는 ‘명예산업안전감독관’임에도 불구하고, 작업 현장에서의 별다른 권한(예컨대 대체정보로 기재된 구성성분의 명칭 및 함유량 정보에 대한 자료 제공 요구권, 자료 열람권, 작업중지권 등)이 없다. 개정법안이 이에 대해 어떠한 고려도 하지 않았다는 것은 실망스럽고, 노동자의 참여와 권리 보장에 대한 정부의 기본 태도가 무엇인지 재차 확인하게 되는 지점이다.

또한, 건강은 신체와 정신의 조화라는 점, 노동현장에서 정신건강의 문제가 크게 대두되고 있다는 점에서 이번 개정이 진정한 ‘전면 개정’이되기 위해 정신 건강에 대한 내용이 적극적으로 포함되었어야 한다. ‘업무수행이나 이와 관련한 인적·물적 환경에 따른 신체적 피로 및 정신적 스트레스로 인한 건강장해’에 대한 예방의 의무를 사업주에게 부과하여, 고객 응대뿐만 아니라, 일터 괴롭힘을 포함한 정신건강을 저해하는 노동환경으로부터 노동자를 보호하여야 한다. 

마지막으로, 현행법의 매우 모순된 규정에 의하여 산업안전보건위원회의 심의 자체를 무시할 수 있는 법 불비 사항이 존재하고 있다. 의결된 사항을 지키지 않으면 처벌을 받게 되나, 아예 명시된 심의안을 올리지 않으면, 사업주 임의대로 할 수 있다는 맹점이다. 전부개정안에서는 이점이 개선되어 사업주의 악의적인 산업안전보건위원회 심의절차 무시를 제어하여야 한다. 이상의 내용으로 볼 때 정부의 개정안은 방향에 있어 일부 타당하나, 그 내용은 부실하여 전부개정에 부합하지 않는다. 대통령이 강조한 생명존중, 노동존중 그리고 산업재해의 획기적 감소의 핵심 관건은 ‘일하는 사람’의 참여와 권리 보장이다. 

이를 제대로 실현하기 위해 다음의 내용을포함하여 구체화되어야 한다.

첫째, 보호 대상의 확대가 ‘일하는 사람’으로 전면화되어야 하고 이에 대한 보호 책임자도 사업을 통해 이득을 보는 자로 확대되어야 한다. 둘째, 보호 대상자는 보호의 대상임과 동시에 권리의 주체로 설 수 있도록 해야 한다. 작업중지의 주체, 정보청구와 수합의 주체가 되어야 한다. 셋째, 신체 건강과 동시에 정신 건강이 보호 예방의 영역에 속해야 한다. 진정한 의미의 ‘전면 개정’이라면 업무 성과를 만들기 위한 졸속인 짜깁기가 아니라 현재 법에 부족한 철학을 보충하고 새로운 패러다임을 녹여내는 것부터 시작해 그것이 효과적으로 작용할 수 있는 틀을 짜내는 것으로 마무리되어야 할 것이다.

* 각주

1) 고용노동부공고제2018-66호, 산업안전보건법 전부개정법률(안) 입법예고, 1. 개정이유

2) 산업안전보건법 전부 개정 법률안에 대한 입장한국노동안전보건연구소, 2018.02. http://www.kilsh.or.kr/

작업중지권 개정안이 한계적인 이유

중대재해 예방과 작업중지권 실현을 위한 당장멈춰 상황실

현대 위험사회와 산안법의 제도적 한계

지난 2월 9일 고용노동부가 28년 만에 ‘산업안전보건법(산안법) 전부개정법률안’을 입법 예고했다. 정부는 ‘제안 취지’에서 ‘산업재해를 획기적으로 줄이고 모든 사람이 안전한 일터에서 건강하게 일할 수 있는 여건을 조성하기 위하여’ 산안법 전부 개정을 실시한다고 이유를 밝혔다. 이는 기존의 산안법이 변화된 노동환경과 요구에 부응하지 못하고, 효과적인 예방을 달성하기에는 일부 개정만으로 한계가 있다는 판단에 따른 것이라고 할 수 있다. 이러한 개정안의 취지는 그 자체로 매우 반가운 것이다. 1981년 제정되어 현재까지 수많은 개정을 거쳐 왔지만 여전히 산안법은 현대 사회의 위험을 관리, 통제하는 예방적 기능에 한계가 있었기 때문이다.

구조적으로 엄청나게 위험성을 내포하게 된 현재는 과거와 비교할 수 없을 정도로 사람과 물자, 자본과 정보의 이동, 엄청난 에너지를 사용하고 있다. 위험이 대형화, 고도화, 집적화, 복합화 되는 것이다. 이에 따라 국지적이고, 지엽적인 수준의 사고가 한국사회를 뒤흔들 정도로 폭발력이 향상됐고, 사고가 대형화되고, 국가적 재난이 되고 마는 현실에 놓이게 됐다. 언론을 통해 종종 마주치는 산업단지에서의 화학물질 누출 사고와 폭발, 건설현장에서의 크레인 붕괴 등 의 예만 봐도 이를 알 수 있다. 그렇지만 그동안의 성장 위주의 경제개발 정책은 이러한 위험을 관리, 통제하는 데 소홀했다. 그에 따른 결과 OECD 국가 중 ‘산재 사망 1위’라는 오명으로 이어졌다. 한마디로, 경제성장 속도만큼 노동자는 더욱 취약한 노동환경에 내몰리고, 그 위험을 고스란히 일차적으로 노동자가, 그리고 그 결과에 따른 피해는 고스란히 시민사회가 떠안아야 했다.

따라서 정부의 ‘산업재해를 획기적으로 줄이겠다’는 선언은, 선언 그 자체로 달성될 수 없고, ‘보호와 예방’을 강화하기 위한 관련 법 제도의 정비를 비롯하여 인력, 예산 등의 투입이 동반되어야 가능한 일이다. 더불어 재해 예방 활동에 가장 적극적인 주체로 노동자가 자신의 현장에서 대응하고, 참여할 수 있도록 권리를 보장하는 것이 필수적이다. 이러한 관점에서 살펴본다면, 고용노동부의 산안법 전부 개정안 중 작업중지권에 대한 개정안은 매우 실망스러운 결과이다.

정부의 작업중지 개정안의 한계

개정법안은 ‘근로자가 작업을 중지하고 대피할수 있음을 명확히 하고, 대피한 근로자에게 불이익 처우를 하는 경우에는 형사책임을 부담하도록 함’을 주요한 내용으로 삼고 있다. 그러나 개정법은 기존 제26조의 각 항을 각 조문으로 분리하여 재배치¹⁾하고, 대피 노동자에 대한 불이익 처우에 대한 벌칙을 추가하였을 뿐 내용적 진전이 없다. 오히려 작업중지의 행사 주체를 명확히 분리함에 따라 마치 적극적 작업중지권은 사업주에게 있고, 노동자에게는 소극적인 대피 권한만이 부여될 뿐이라는 인상을 주고 있다. 

신설된 조항 제53조와 제54조에 있어, 중대재해 발생 시사업주와 고용노동부의 역할을 명확히 하고, 고용노동부의 작업중지 명령 근거, 요건, 절차를 구체화한 것은 진일보한 측면이라고 평가할 만 하다. 그러나 이조차도 문재인 대통령이 작년 7월3일, 제50회 ‘산업안전보건의 날’에 “사망사고 발생 사업장의 안전 확보는 현장 근로자의 의견을 듣고 확인하겠다”는 메시지를 발표한 이후 고용노동부가 ‘작업중지 해제를 판단할 경우 현장 노동자의 의견을 청취하고 외부 전문가가 포함된 심의위원회에서 현장의 위험 개선 사항과 향후 작업 계획의 안전 여부를 검토해 결정토록 한다’고 운영기준을 제시한 것을 법 제도적으로 반영한 것에 지나지 않는다. 게다가 이 지침에서 가장 중요하게 강조했던 작업중지 해제 시 노동자의 의견 청취 등은 개정안에 반영하지 않았다. 따라서 작업중지 관련 개정안에서 여전히 노동자는 보호받는 객체일 뿐, 재해예방의 적극적 주체가 아니다.

일터에서 작업중지를 통한 예방 활동이 실효성을 갖기 위해서는 현행법을 개정하여 노동자 대표, 산업안전보건위원, 명예산업안전감독관 등에게 작업중지 권한을 부여하는 것이 필요하다. 또한, 개정안에는 그동안 지속해서 문제 제기 됐던 독소조항인 ‘급박한 위험’이 그대로 살아있다. 그 해석이 매우 협소하여실제 사고가 발생한 현장에서 작업중지를 한 노동자에게 회사가 ‘급박한 위험이었냐, 아니냐’를 두고 해고위협을 포함한 손배 청구 등 유무형적 압박을 가했던 점을 돌이켜본다면, ‘급박한 위험’이라는 독소조항을 제거하지 않는 한 작업중지나 대피한 노동자에게 불이익을 처분할 수 없고, 처벌을 하겠다고 명시한 것이 어떤 실제적 효과를 발휘할 수 있을지 의문이다.

* 각주
1) 제51조(사업주의 작업중지), 제52조(노동자의 긴급대피), 제53조(고용노동부장관의 사용중지 명령 등), 제54조(중대재해 발생 시 사업주의 조치)

일하는 사람은 언제까지 보호의 대상일 뿐인가

– 국민생명 지키기 3대 프로젝트에 대해서

재현 선전위원장

문재인 정부가 지난 1월 10일 신년사를 통해 앞으로 5년간 자살, 교통사고, 산업재해 분야에서 사망자 수를 대폭 줄이기 위한 ‘국민생명 지키기 3대 프로젝트’에 진행하겠다는 의지를 밝혔다. 프로젝트 목표로 2022년까지 2016년 대비 산업재해 사망자 수를 50%로 감축하겠다고 한다. 지난 1월 23일 이낙연 국무총리는 국무회의를 주재하면서 ‘국민생명 3대 지키기 프로젝트’를 위한 산업재해 사망사고 감소대책을 의결하였다.

이어서 고용노동부는 지난 2월 9일 국민생명 지키기 3대 프로젝트 실현을 위한 방안으로 ‘산업안전보건법 전부개정 법률안’을 입법 예고하였다. 반쪽짜리 프로젝트가 아니려면 이번 프로젝트는 대선 후보 시절부터 대통령 당선 이후 안전 사회를 위해 한국 사회의 프레임을 바꾸겠다며 팔을 걷어붙였다. 그러나 이 프로젝트를 실현하기 위해선 범정부 차원의 노력은 물론, 개별 자본을 강제해야 하는 등 험난한 과정을 앞두고 있다. 게다가 설령 정부와 자본이 나선다고 해도 현재 노동자의 권리와 권한을 보장하고 확대하는 방안이 언급조차 안 되고 있어 이 프로젝트가 ‘빛 좋은 개살구’가 되는 건 아닌지걱정이 앞선다.

안전보건에 있어서 노동자 참여 보장해야 국민생명 지키기 3대 프로젝트 첫 번째 중점 추진과제로 ‘주체별 역할. 책임 명확화 및 실천’을 꼽았다. 가령 지금의 산재 사망을 줄이기 위해 우선 법 제도를 개정하여 발주자의 안전관리 의무를 규정하고, 원청의 안전관리 역할을 확대한다는 계획이다. 이로써 원청이 관리하는 모든 장소에서, 원청 회사는 하청노동자의 안전까지 관리하고 책임지도록 의무를 부여 하였다. 수은, 납, 카드뮴 제련 등 고유해 위험 작업 역시 도급 자체를 금지한다는 입장이다. 마지막으로 사업장에서 노사가 함께 위험요인을 평가하여 자체적으로 개선하도록 하는 ‘위험성평가’제도가 실효성 있게 이행되는지 점검하겠다고 하였다.

이러한 결정은 위험의 외주화로 인해 하청 노동자의 산재 사망이 집중되는 문제를 예방하기 위한 노력이 진전하고 있음을 확인시켰다. 그러나 ‘위험성평가’ 제도에 있어서 실제 현장에서 노사가 참여하고 실행할 수 있는 방안에 대한 적극적인 고민이 모색되어야 할 것 같다. 만일 이러한 고민 없이 위험성평가 제도 이행 여부를 점검하겠다는 정부의 계획은 실제 원하는 효과와 뜻을 실현하는데 턱없이 부족할 것이다.

노동자의 참여로 현장 안전보건 관리 시스템 구축해야

두 번째 중점 추진과제로 정부가 현장 관리·감독 시스템을 체계화를 꼽았다. 그러나 이 부분에서도 노동자의 참여는 비어있다. 지금 현재 산업안전감독관 인력은 1명당 약 6,000개 사업장을 담당해야 하는 열악한 조건이다. 참고로 독일은 1명당 493개, 미국은 1059개, 일본은 2,120개를 담당하는 것으로 알려져 있다. 이러한 조건에서 정부가 현장 안전보건문제를 사전에 예방하도록 하고 법 위반 사항은 적발하여 개선하는 안전보건시스템 구축은 불가능에 가까울 것이다. 

만일 산업안전감독관 인력을 일부 늘린다고 해도 현장에서 매일같이 고위험 작업을 하는 노동자가 현장을 스스로 진단하고 위험 상황을 개선할 수 있도록 권한과 시간을 부여하는 것 만이 근본적으로 산재 사망을 예방하는 방안일 것이다. 이번 대책에서 노동자의 참여와 권한을 보장하는 방안으로 고민해봄 직한 산업안전보건위원회와 명예산업안전감독관 제도 등에 있어서도 전혀 언급조차 없었다는 사실이 무척 아쉽다.

노동자에게 제대로 된 안전교육 참여부터 보장해야

세 번째 중점 추진과제로 안전인프라 확충과 안전중시 문화 확산을 꼽았다. 특히 안전 교육을체험과 현장 중심교육으로 재편하겠다는 계획을 밝혔다. 현장에서 진행되는 안전 교육도 작업 전 10분 안전 교육이 생활화되도록 지도하겠다고 하였다. 이러한 결정은 현장에서 실질적인 안전교육이 단 10분조차 안 되는 상황을 반영하는 것이다. 전혀 안전 교육이 이뤄지지 않다 보니 10분이라는 짧은 시간이라도 투자해서 위험 작업을 하는 작업자에게 실질적으로 도움이 되었으면 하는 바람을 담은 것이다. 그러나 현실이 이렇다고 안전교육의 중요성을 고려했을 때 작업 전 10분 안전 교육을 장려하는 결정은 쉽게 동의하기 어렵다.

정부는 사업장 개별로 열악한 조건으로 인해 안전보건교육을 제대로 운영하기 어려운 조건인 것이 확인된다면 다른 방안을 모색했어야 한다. 가령 중소영세사업장과 같은 공장의 경우 같은 지역/업종/구역 등에서 공동으로 제대로 된 안전교육을 하도록 방안을 마련하면 된다. 만일 개별 사업주를 강제하기 어렵다면 공공기관부터 우선해서 모범적인 현장 안전교육 사례를 만들고 확산시키기 위해 노력하는 방안도 고민해 볼 수 있다. 안전보건교육은 단지 모르는 것을 알려주는 것을 넘어 위험 상황에서 작업자가 자신의 생명과 안전을 지키기 위해 대처할 수 있는 힘을 기르도록 기여할 수도 있다.

끝으로 

정부는 국민생명 지키기 3대 프로젝트에서는 물론 산업안전보건법 전면 개정안에서까지 안전보건에 있어서 노동자의 권리와 권한을 부여하지않았다. 단지 일하는 모든 사람이 안전하고 건강하게 일 할 수 있도록 보호해야 할 대상으로 위치 지웠을 뿐이다. 이렇게 해서는 진정으로 바라는 노동자의 생명과 안전을 보호도 할 수 없다는 걸 정부가 깨우치길 바란다.